35/2004. (X. 6.) AB határozat
a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 26. § (4) bekezdésével, és 59. § (1) bekezdés m) és n) pontjában összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 26. § (4) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: alkotmányellenes helyzet keletkezett azáltal, hogy a Kormány a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény 59. § (1) bekezdés m) és n) pontjában kapott rendeletalkotásra vonatkozó felhatalmazásnak nem tett eleget. Az Alkotmánybíróság felhívja a Kormányt, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet 2004. december hó 31. napjáig szüntesse meg.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó kiegészített indítványában az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében - a b), c) és d) pontokban - felsorolt, a népszuverenitásból eredő jogaira, valamint a 19. § (1) bekezdésében foglalt kötelességére tekintettel mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek tartja, hogy a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgtv.) hatálybalépésével egyidejűleg az "Országgyűlés ... a behajthatatlan köztartozás fedezetére szolgáló alap létrehozásáról a 2001. évi költségvetésben nem gondoskodott". Álláspontja szerint a Hgtv. 26. § (4) bekezdésében foglalt jogalkotási kötelezettség elmulasztása a jogbiztonság súlyos sérelmét, s ezzel a jogállamiság alapelvének megsértését jelenti.
Hasonlóképpen mulasztásos alkotmánysértésnek minősíti az indítványozó, hogy a Kormány - az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt - a törvények végrehajtásának biztosítására vonatkozó feladata ellenére "nem dolgozta ki" a Hgtv. "59. §-ban található felhatalmazó rendelkezések m) és n) pontjának vonatkozó szabályait".
2. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. Az Alkotmánybíróság a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. Következetesen érvényesített álláspontja szerint a jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek és így már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti (1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 696, 700.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 600, 603.; 385/B/2001. AB végzés, ABH 2001, 1670, 1672-1673.) .
Jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban hivatkozott, a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény rendelkezései - bár formálisan nem helyezték hatályon kívül - a költségvetési év(ek) elteltével hatályukat vesztették. Mivel az indítványozó által felvetett kérdés a jelenleg hatályos költségvetési törvény tekintetében is fennáll, ezért az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatát követve (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.) vizsgálatát a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvény (a továbbiakban: Kvt.) tekintetében folytatta le.
II.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"19. § (1) A Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
b) törvényeket alkot;
c) meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét;
d) megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását;"
"35. § (1) A Kormány
...
b) biztosítja a törvények végrehajtását;"
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
...
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül,"
2. A Hgtv. hivatkozott rendelkezései:
"26. § (4) A szabályosan benyújtott igénylés alapján a települési önkormányzat jegyzője a külön jogszabályban meghatározottak szerint haladéktalanul intézkedik a díjhátralék és a felmerült költségek behajtása érdekében. A behajtott díjhátralékot a települési önkormányzat nyolc napon belül átutalja a közszolgáltatónak. Ha a köztartozás behajthatatlan, a települési önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - a behajthatatlanság tényének megállapítását követő nyolc napon belül megtéríti a díjhátralékot a közszolgáltató részére."
"59. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza:
...
m) a közszolgáltatás ellátásáért a települési önkormányzatot megillető támogatás megállapításának szabályait;
n) a fedezetre vonatkozó részletes feltételeket;
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat előtt áttekintette az indítvánnyal érintett jogi szabályozást.
A Hgtv. a települési önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatként írja elő a hulladékkezelési közszolgáltatás szervezését és fenntartását [21. § (1) bekezdés]. Ez a kötelező közszolgáltatás a települési szilárd hulladék gyűjtésére és elszállítására, a települési folyékony hulladék ürítésére és elszállítására, valamint a települési hulladék ártalmatlanítására terjed ki [21. § (3) bekezdés]. Ezen túl az önkormányzatok önként vállalhatják a begyűjtőhelyek (hulladékgyűjtő udvarok, átrakó állomások, gyűjtőpontok), előkezelő és hasznosító (válogató, komposztáló stb.) telepek létesítését és működtetését [21. § (4) bekezdés] és a szilárd hulladék szelektív gyűjtését is [21. § (5) bekezdés]. Az önkormányzatok a közszolgáltatást önállóan vagy más önkormányzattal közösen szervezhetik és tarthatják fenn, illetve csatlakozhatnak más szervezésében működő közszolgáltatáshoz [22. § (1)-(3) bekezdései]. Mivel a Hgtv. 21. § (3) bekezdésében meghatározott kötelezettség kötelező önkormányzati feladatot jelent, ezért a Hgtv. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (5) bekezdésének megfelelően rendelkezik a közszolgáltatás megszervezéséért járó feladathoz kötött állami támogatásról, továbbá a cél- és címzett támogatások és egyéb finanszírozási eszközök igénybevételéről [39. § (1)-(3) és (6) bekezdése]. A Hgtv. kimondja azt is, hogy a kötelező feladathoz kapcsolódó állami támogatásról elsősorban a költségvetési törvényben kell gondoskodni [39. § (2) bekezdés] és - egyebek mellett - felhatalmazza a Kormányt, hogy a közszolgáltatás ellátásáért a települési önkormányzatot megillető támogatás megállapításának szabályait, valamint a fedezetre vonatkozó részletes feltételeket rendeletben szabályozza [59. § (1) bekezdés m) és n) pontjai].
Az Országgyűlés a Kvt.-ben egyrészt normatív hozzájárulás formájában finanszírozza a kommunális közszolgáltatásnak minősülő hulladékkezelési közszolgáltatás ellátását [20. § (1) bekezdés és 3. számú melléklet 2. Települési igazgatási és kommunális feladatok cím], továbbá feladathoz kötötten támogatja az üzemeltetést is. Felhasználási kötöttséggel járó állami támogatást állapít meg a települési hulladék közszolgáltatás fejlesztéseinek támogatására [21. § (1) bekezdés a) pont és 5. számú melléklet 12. sorszám], valamint normatív, kötött felhasználású támogatást nyújt a lakossági folyékony hulladék fajlagos lakossági ráfordításainak (díjainak) csökkentésére [21. § (1) bekezdés d) pont és 8. számú melléklet IV. Lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása cím].
A közszolgáltatásért járó meg nem fizetett díj megtérülése érdekében a Hgtv. 26. § (1) bekezdése a díjhátralékot adók módjára behajtható köztartozásnak minősíti. A Hgtv. és az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezései értelmében az eredménytelen felszólítást követő 90. nap elteltével a települési önkormányzat jegyzője intézkedik a behajtás érdekében, mely során az ingatlanon történő jelzálogjog-alapítás kivételével a végrehajtási eljárás szabályait kell alkalmazni [Hgtv. 26. § (4) bekezdés, Art. 161. §]. A végrehajtás tehát történhet munkabérre, bankszámlára (Art. 152-153. §), ingó és ingatlan vagyontárgyakra (Art. 154-158. §) . Amennyiben a köztartozás behajthatatlan, az önkormányzat - a feladathoz kötött állami támogatás terhére - téríti meg a díjhátralékot a közszolgáltatónak [Hgtv. 26. § (4) bekezdése].
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság akkor állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, hogy a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]. A jogalkotói feladat elmulasztása önmagában nem feltétlenül jelent alkotmányellenességet [14/1996. (IV. 24.) AB határozat, ABH 1996, 56, 58-59.; 479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 968-969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, 2001, 123, 131.], a mulasztásból eredő alkotmányellenes helyzetet minden esetben csak konkrét vizsgálat eredményeként lehet megállapítani.
2.1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, megállapítható-e az Országgyűlés alkotmányos jogokat sértő mulasztása a behajthatatlan köztartozás megtérítése fedezetének biztosításával kapcsolatban.
A hatályos jogi szabályozás alapján az Alkotmánybíróság megállapította: az Országgyűlés a Kvt.-ben a Hgtv.-ben meghatározott önkormányzati feladat ellátásához szükséges pénzeszközök biztosításáról - normatív hozzájárulás, felhasználási kötöttséggel járó központosított előirányzat és normatív, kötött felhasználású támogatás formájában - gondoskodott. Az indítványozó által kifogásolt, "a behajthatatlan köztartozás fedezetére szolgáló alap" hiánya így nem jelenti a szabályozás hiányát. Az Alkotmánybíróság már több határozatában elvi éllel mutatott rá ugyanis, hogy amennyiben a jogalkotó törvényben kötelezően ellátandó önkormányzati feladatot állapít meg, akkor az ellátásához szükséges anyagi eszközök biztosítása azt a kötelezettséget jelenti, hogy a "szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni. ... [A]z Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott -komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell, hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára.... [N]em vezethető le a törvényhozónak az a kötelezettsége, hogy minden, törvényi szabályozásból eredő önkormányzati többletkiadást, a többletkiadás fedezeteként, célhoz rendelt állami költségvetési hozzájárulással köteles kompenzálni" [2/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997,27,31.; 18/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 137, 139.; 3/2000. (II. 25.) AB határozat, ABH 2000, 38, 42-43.; 47/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 308, 318.]. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a törvényhozó nem idézett elő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, amikor a Kvt.-ben nem jelölte meg külön a hulladékkezelési közszolgáltatás behajthatatlan díjhátralékainak fedezetét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a fentiekben ismertetett jogi szabályozás megfelel - az indítványozó által hivatkozott - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamisághoz fűződő jogbiztonság azon követelményének is, miszerint "a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek és követhetőek legyenek" [21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 172, 180.].
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Hgtv. 26. § (4) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
2.2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Kormánynak a Hgtv. 59. § (1) bekezdés m) és n) pontjában adott jogalkotási felhatalmazásból következő feladatának elmulasztása alkotmányellenes helyzetet eredményezett-e.
A Hgtv. 59. § (1) bekezdés m) és n) pontjában foglalt jogalkotási felhatalmazással kapcsolatban tény, hogy a közszolgáltatás ellátásáért a települési önkormányzatot megillető támogatás megállapításának szabályait és a fedezetre vonatkozó részletes feltételeket megállapító kormányrendeletek megalkotására, kihirdetésére eddig nem került sor. A jogalkotói kötelezettség nemteljesítése nyilvánvalóan mulasztás, de amint ezt az Alkotmánybíróság már kifejtette, ilyen esetekben azt vizsgálja, hogy a mulasztás alkotmányellenes helyzetet eredményezett-e (479/E/1997. AB határozat, ABH 1998, 967, 969.; 1080/D/1997. AB határozat, ABH 1998, 1045, 1046.; 624/E/1999. AB határozat, ABH 2002, 1023, 1039-1040.) .
Az Alkotmánybíróság több határozatában kiemelte: az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjából a törvényhozónak kizárólag az a kötelezettsége származik, hogy az önkormányzati saját bevételi forrásoknak és a feladatarányos állami támogatásoknak olyan rendszerét alakítsa ki, amely biztosítja a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges anyagi feltételeket. "Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének szabályozása alkotmányossági problémát akkor vet fel, ha az az Alkotmány valamely tételes rendelkezésébe ütközik, illetőleg ha az önkormányzatok autonómiájának sérelmét eredményezi azáltal, hogy valamely önkormányzati alapjog gyakorlásának lehetőségét közvetlenül vagy közvetett módon elvonja az önkormányzatoktól. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés
c) pontjában foglalt rendelkezés alapján alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása, az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül" [47/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 308, 320.].
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az állami támogatási kötelezettség egy részét jelentő, az indítványozó által hiányolt fedezet biztosításának a törvényhozó a Kvt.-ben a hulladékkezelési közszolgáltatás ellátásához nyújtott állami támogatásokkal (lásd III. 1. pont) a költségvetési év vonatkozásában eleget tett. A Kvt. részben maga meg is határozza ezen források igénybevételének feltételeit, továbbá rendelkezik a részletes szabályok megalkotása tekintetében is [Kvt. 20. § (1)-(2) bekezdései; Kvt. 3. számú melléklet 2. Települési igazgatási és kommunális feladatok cím; Kvt. 21. § (1) bekezdés a) pont; Kvt. 5. számú melléklet 12. Települési hulladék közszolgáltatás fejlesztéseinek támogatása cím; Kvt. 21. § (1) bekezdés
d) pont; Kvt. 8. számú melléklet IV. Lakossági települési folyékony hulladék ártalmatlanításának támogatása cím]. A Kvt.-ben kapott felhatalmazás alapján került kiadásra a helyi önkormányzatokat 2004. évben megillető normatív állami hozzájárulásokról, normatív, kötött felhasználású támogatásokról, személyi jövedelemadóról, valamint a helyi önkormányzatok bevételeinek aránytalanságát mérsékelő kiegészítésről, illetve beszámításról szóló 3/2004. (I. 31.) PM-BM együttes rendelet, valamint a 2004. évi lakossági ivóvíz- és csatornaszolgáltatás támogatásának igénylési feltételeiről szóló Közlemény (Környezetvédelmi Értesítő 2003. évi 13. szám) .
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor azt is megállapította, hogy az esetenkénti, illetőleg az adott költségvetési évre szóló szabályozás a Hgtv. 59. § (1) bekezdés m) és n) pontjában a Kormány számára előírt, általános érvényű jogalkotói kötelezettség elmulasztását nem pótolja. Végrehajtási kormányrendelet hiányában ugyanis nincs kellő garancia az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában foglalt önkormányzati alapjog - a Hgtv.-ben megfogalmazott módon való - érvényesülésére. Mindez az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamisághoz fűződő jogbiztonság sérelmét is eredményezi. Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja, hogy a jogbiztonság követelménye nem csak a jogi szabályozással szemben megfogalmazható elvárásokat jelenti, hanem ennél tágabb jelentéstartalmat is hordoz. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá: "a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is" [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]. Mivel a Hgtv.-ben meghatározott, az indítvánnyal érintett önkormányzati feladatok ellátása a pénzügyi fedezetre vonatkozó szabályok előre-láthatóságát és kiszámíthatóságát igényli, az Alkotmánybíróság a végrehajtási rendelet kibocsátásának elmaradását alkotmányellenes mulasztásnak minősítette, és az Abtv. 49. §-a alapján határidő tűzésével felhívta a Kormányt, hogy jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
A Magyar Közlönyben történő közzétételt az Alkotmánybíróság az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 910/E/2002.