13/1996. (IV. 12.) AB határozat
a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására hivatalból indult eljárása során meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kpt.) 24. § (4) bekezdése alkotmányellenes. A 24. § (4) bekezdésének megsemmisítése időpontjáról való határozathozatalt az Alkotmánybíróság 1996. szeptember 30-ig felfüggeszti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés 1995. január 1-jétől kezdődően elmulasztott gondoskodni a Kpt. 24. § (4) bekezdése alkotmányellenességét megszüntető jogszabály megalkotásáról, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának az 1. pontban meghatározott határidőn belül tegyen eleget oly módon, hogy a Kpt. 24. § (4) bekezdésének alkotmányellenessége 1995. január 1-jei hatállyal megszűnjön.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Az Alkotmánybíróság a 15/1993. (III. 12.) AB határozat (a továbbiakban: ABh.) I. pontjában megállapította, hogy a tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Kpt.) 24. §-a alkotmányellenes (ABH 1993, 112.). Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ába ütközőnek ítélte, hogy a mezőgazdasági vállalkozók támogatása címén teljes kárpótláshoz lehet jutni a Kpt. 4. §-ában meghatározott értékhatárokra tekintet nélkül, továbbá megállapította, hogy a támogatás a szövetkezetek tulajdonjogát is többszörösen sérti: egyrészt azzal, hogy kötelező számukra a vételi jog alapján a támogatás jogosultja részére földet eladni; másrészt azzal, hogy a földet a kárpótlási árverések sajátos körülményei között kialakult áron kell eladniuk, s végül azzal is, hogy a támogatási utalványt csak kárpótlási jegyre válthatják át. A Kpt. 24. §-a mindezek alapján ellentétes az Alkotmány 13. §-ával. Mivel azonban az új mezőgazdasági vállalkozások állami támogatását az Alkotmánybíróság önmagában nem ítélte alkotmányellenesnek, továbbá mert abban a támogatásban már számosan részesültek, s végül mert a kárpótlás végrehajtása még folyamatban volt, az Alkotmánybíróság úgy kívánta levonni az alkotmányellenesség következményét, hogy az addig kiosztott támogatások élvezői ne kerüljenek indokolatlan előnybe, a tulajdonukban sértett szövetkezetek pedig ne szenvedjenek indokolatlan hátrányt.
Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a törvényhozónak számos lehetősége van az alkotmányellenesség olyan megszüntetésére, amely a kárpótlás és az állami támogatás menetébe jobban illeszkedik, mintha a Kpt. 24. §-át visszaható, vagy azonnali hatállyal megsemmisítette volna. Az Alkotmánybíróság ezért a megsemmisítés időpontjának megállapítása tekintetében a határozathozatal felfüggesztésével kellő időt biztosított arra, hogy a törvényhozó megalkossa az alkotmányellenességet megszüntető jogszabályt vagy jogszabályokat (ABH 1993, 133.).
A kárpótlás iránti kérelmek benyújtásának határidejéről és a Kpt. módosításáról rendelkező 1994. évi II. törvény 1. § (3) bekezdése úgy rendelkezett, hogy az újonnan benyújtott kárpótlási igényekre a Kpt. 24. §-a szerinti utalvány már nem igényelhető.
A Kpt. újabb módosításáról szóló 1994. évi XXXII. törvény 2. §-a pedig új 14/B. §-sal egészítette ki a társasági adóról szóló, módosított 1991. évi LXXXVI. törvényt (a továbbiakban: Tat.). Eszerint a szövetkezetet a Kpt. 24. § szerinti utalvány ellenében az árverésen eladott szövetkezeti földterület után aranykoronánként az árverésen kialakult tényleges árnak megfelelő összegű, de legalább aranykoronánkénti ezer forint adókedvezmény illeti meg az utalványnak, illetve az utalványért kapott kárpótlási jegynek a szövetkezet székhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal számára történő térítés nélküli átadása és az erről szóló igazolás alapján. Az adókedvezmény az 1994. adóévi fizetendő adóból, illetve - ha az a kedvezményre nem nyújt fedezetet - a következő öt év társasági adójából tartható vissza. Ha nem állapítható meg az utalvány ellenében eladott szövetkezeti földek aranykorona értéke, akkor a Kpt. szerinti földárveréseken eladott szövetkezeti földek aranykorona értékéből arányosítással kell megállapítani a kedvezmény alapjául szolgáló értéket.
Az Alkotmánybíróság az 53/1994. (XI. 4.) AB végzésében (a továbbiakban: ABv.) megállapította, hogy az Országgyűlés e rendelkezésekkel az alkotmányellenességet orvosolta, így a Kpt. 24. §-ának megsemmisítése tárgytalanná vált (az ABv. hibásan a Tat. 14/A. §-át említi a 14/B. § helyett). Ezért az Alkotmánybíróság a megsemmisítés időpontjáról való határozathozatal tárgyában az ABh. I. pontjával felfüggesztett eljárást megszüntette (ABH 1994, 380.).
A Tat. módosításáról szóló 1994. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Tatm.) 13. § (5) bekezdés b) pontja hatályon kívül helyezte a Tat. 14/B. §-át azzal, hogy rendelkezéseit alkalmazni lehet, ha a szövetkezet az utalványt a kárrendezési hivatalnak az e törvény hatálybalépésének napja (1995. január 1.) előtt térítés nélkül átadta.
Az indítványozók álláspontja szerint ezáltal a Kpt. 24. §-a alkotmányellenessége feléledt, ezért kérik, hogy az Alkotmánybíróság ismételten állapítsa meg annak alkotmányellenességét és semmisítse meg.
2.1. A Kpt. módosításáról rendelkező - s továbbra is hatályos - 1994. évi II. törvény 1. § (3) bekezdése szerint az e törvény által (1994. február 15-től 1994. március 15-ig) újból megnyitott kárpótlás keretében újonnan benyújtott kárpótlási igényekre a Kpt. 24. §-a szerinti utalvány már nem igényelhető. E rendelkezés az újabb kárpótoltak tekintetében megszüntette tehát a Kpt. 24. § (1)-(3) bekezdései adta lehetőségét annak, hogy azok a termőföld szerzésére jogosultak is káruknak megfelelő teljes kárpótláshoz jussanak, akiknél ezt a kárpótlás mértékének a Kpt. szerinti korlátai kizárnák; azt a lehetőséget tehát, melyről az Alkotmánybíróság már a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kimondta, hogy a személyeknek az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése sérelmét jelenti, mert alkotmányos indokok hiányában ezáltal egyes személyek volt tulajdonát reprivatizálják, másokét viszont nem (ABH 1990, 73.). Az Alkotmánybíróság ezért - tekintettel arra, hogy már az ABh.-ban sem tartotta indokoltnak a Kpt. 24. §-a visszamenőleges hatályú megsemmisítését, továbbá arra, hogy az ABv.-ben az utalvány igénylésének megszüntetését az alkotmányellenesség részbeni orvoslásaként értékelte - arra az álláspontra helyezkedett, hogy a Kpt. 24. § (1)-(3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítása az Alkotmány 70/A. §-a alapján nem indokolt.
2.2. A törvényhozó a Tat. 14/B. §-a hatályon kívül helyezésével megszüntette a másik olyan jogintézményt - a szövetkezetekre vonatkozó adókedvezményt -, amelyet az Alkotmánybíróság az ABv.-ben az alkotmányellenesség orvoslásaként szintén értékelt. Az Alkotmánybíróságnak a jelen határozat hozatala során ezért azt kellett megvizsgálnia, hogy a Tat. 14/B. § 1995. január 1-jei hatályon kívül helyezése folytán valóban újból fennáll-e a Kpt. 24. §-a alkotmányellenességét okozó körülményeknek a szövetkezeti tulajdont sértő része [(4) bekezdés].
2.3. A Tat. hatályon kívül helyezett 14/B. § (1) bekezdésében biztosított adókedvezmény a (2) bekezdés szerint az 1994. adóévi fizetendő adóból, illetve - ha az a kedvezményre nem nyújt fedezetet - a következő öt év társasági adójából tartható vissza. Az adókedvezmény tehát csak az 1994. adóévre vonatkozik. Ezt csak pontosítja a Tatm. 13. § (5) bekezdés b) pontja, mely a Tat. 14/B. § hatályon kívül helyezése mellett kimondja, hogy annak rendelkezéseit alkalmazni lehet továbbra is arra az esetre, ha a szövetkezet az utalványt a kárrendezési hivatalnak 1995. január 1-je előtt térítés nélkül átadta. A 14/B. § hatályon kívül helyezése tehát egy átmeneti jellegű jogintézmény kiiktatása a Tat.-ból; a felvetődő alkotmányossági aggály szempontjából nincs jelentősége. A valódi kérdés ugyanis az: vajon a Tat. 14/B. §-ával, azaz az 1994. évre vonatkozó, és végső soron egyszeri adókedvezménnyel a törvényhozó a kárpótlási folyamat teljes időtartamára [ameddig a Kpt. 24. § (4) bekezdése hatályban van] eleget tett-e az ABh.-ban előírt kötelezettségének az alkotmányellenesség megszüntetésére, vagy ellenkezőleg: az Országgyűlés elmulasztotta az 1995. január 1-jétől kezdődő időtartamra megalkotni azt a jogszabályt, mellyel kompenzálja a szövetkezeti tulajdon alkotmányellenes sérelmét.
Az ABv.-ben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tat. 14/B. §-ával az Országgyűlés orvosolta a Kpt. 24. § (4) bekezdése alkotmányellenességét. Mivel azonban az ABv. az ABh. I. pontjával felfüggesztett eljárást szüntette meg, rendelkezéseit nem önmagukban, hanem az ABh. megállapításaival együtt kell értelmezni. Az ABh. indokolása kimondta, hogy a Kpt. 24. § (4) bekezdése a szövetkezetek tulajdonjogát többszörösen is sérti, és ellentétes az Alkotmány 13. §-ával, a megsemmisítéséről való határozathozatalt azonban 1993. szeptember 1-jéig felfüggesztette.
1994. november 1-jén, az ABv. keltezésekor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kpt. 24. § megsemmisítése a (4) bekezdés vonatkozásában is tárgytalan, mert a Tat. 14/B. §-a orvosolja a tulajdonjog sérelmet. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Országgyűlés jogalkotói kötelezettségének e tekintetben végérvényesen eleget tett. A kárpótlás véges, ugyanakkor jelenleg nem meghatározható ideig tartó folyamat, melynek szabályozása és irányítása az Országgyűlés és a Kormány feladata. Ennek keretében e jogalkotó szervek hatásköre felöleli a kárpótlás szabályainak - a jogbiztonság követelményének szem előtt tartásával való - megváltoztatását, illetve a kárpótlási folyamat végleges lezárását. Az Alkotmánybíróság az ABv.-ben csak a határozata hozatalakor hatályos jogszabályok alkotmányosságáról döntött.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés elmulasztotta az 1994. adóév utáni időszakra meghosszabbítani az alkotmányellenesség kiküszöbölésére szolgáló szabályozást, illetve az ABh. adta mozgásterét felhasználva más módon megszüntetni a Kpt. 24. § (4) bekezdése alkotmányellenességét. Ehhez önmagában nem elegendő a Kpt. módosításáról szóló 1994. évi II. törvény rendelkezése, mely szerint az újonnan benyújtott kárpótlási igényekre az utalvány már nem igényelhető, mert a korábban kiadott utalványok továbbra is érvényben vannak. Erre utalnak az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal közleményei, melyben arról tájékoztatják az érintetteket, hogy az árverésen kárpótlási jegyekkel és/vagy mezőgazdasági vállalkozást támogató utalvánnyal lehet részt venni (pl. Magyar Közlöny 1996. évi 10. szám II. kötet, 1996. február 9., 1-2. oldal). Az Országgyűlés ezzel 1995. január 1-jétől kezdődően alkotmányellenes helyzetet idézett elő.
Az Alkotmánybíróság ezért ismételten megállapította a Kpt. 24. § (4) bekezdése alkotmányellenességét, az ABh. 18. c) pontjában kifejtett indokok változatlan fenntartása mellett (ABH 1993, 132.). Ugyanakkor ismételten tartózkodott az alkotmányellenes rendelkezés azonnali megsemmisítésétől, és eljárását az ABh. 18. d) pontjában foglaltak megismétlése mellett felfüggesztette: "A törvényhozónak számos lehetősége van az alkotmányellenesség olyan megszüntetésére, amely a kárpótlás és az állami támogatás menetébe jobban illeszkedik, mintha az Alkotmánybíróság e határozattal a Kpt. 24. §-át visszaható vagy azonnali hatállyal megsemmisítette volna. Az Alkotmánybíróság ezért kellő időt biztosít arra, hogy a törvényhozó megalkossa az alkotmányellenességet megszüntető jogszabályt." (ABH 1993, 133.).
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Országgyűlés 1995. január 1-jétől kezdődően elmulasztott eleget tenni az ABh.-ban előírt kötelezettségének, s ezzel alkotmányellenes helyzetet teremtett. Az Alkotmánybíróság ezért az Abtv. 49. § (1) bekezdése alapján hivatalból indított eljárása keretében mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapított meg. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság utal a 22/1990. (X. 16.) AB határozatára, amelyben elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy "a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából azonban pusztán valamely jogi szabályozást igénylő kérdés szabályozásának elmulasztása nem minősül mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek. Megállapítható azonban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, ha - mint a jelen esetben is - a jogi szabályozás iránt igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől" (ABH 1990, 86.).
Az Alkotmánybíróság az ABh.-ban megállapította, hogy a Kpt. 24. § (4) bekezdése a szövetkezetek tulajdonjogát többszörösen is sérti. Az Országgyűlés e sérelmet átmeneti időre orvosolta, majd a szabályozás elhanyagolásával újból alkotmányellenes helyzetet teremtett, holott az ABh. indokolásából egyenesen következik: a törvényhozó választhat a Kpt. 24. §-a hatályon kívül helyezése, és az alkotmányellenesség más szabályokkal való megszüntetése között, ez utóbbi esetben azonban a szabályozás nem lehet átmeneti, annak a 24. § alkalmazhatóságának teljes időtartamára ki kell terjednie.
2.4. Ha az Alkotmánybíróság jelen határozata folytán a törvényhozó az alkotmányellenességet csak a jövőre nézve szüntetné meg, az újabb alkotmányossági aggályokat okozna. A szövetkezetek közötti indokolatlan megkülönböztetéshez vezetne ugyanis, ha az egyik szövetkezet részesülne a tulajdonjog védelmében, a másik pedig nem, attól függően, hogy a kárpótlási folyamatba mikor kapcsolódik be. Ez a jogbiztonságot is sértené, és alkotmányosan semmiképp nem lenne indokolható. Az Alkotmánybíróság ezért, ennek szem előtt tartásával nemcsak határidőt állapított meg az Országgyűlés részére az alkotmányellenesség megszüntetésére, melynek az az Abtv. 49. § (2) bekezdése értelmében köteles eleget tenni, hanem egyben arra is kötelezte a jogalkotót, hogy az alkotmányellenességet annak beálltára visszamenőleg, 1995. január 1-jei hatállyal szüntesse meg. Ennek elmaradása esetén az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése szerinti lehetőségeket mérlegeli; kimondhatja a Kpt. 24. § (4) visszaható hatályú megsemmisítését, s elrendelheti az alkotmányellenes rendelkezés alkalmazhatatlanságát mindazokban a konkrét esetekben, amelyekben támogatás kiosztására került sor (ABH 1993, 133.).
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke előadó alkotmánybíró
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró