357/B/1999. AB határozat

Budaörs Város Önkormányzatának a telekadóról szóló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság Budaörs Város Önkormányzatának a telekadóról szóló 10/1993. (VI. 7.) ÖKT. sz. rendelete 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az egyik indítványozó Budaörs Város Önkormányzatának a telekadóról szóló 10/1993. (VI. 7.) ÖKT. sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és hatálybalépésének időpontjára visszaható hatállyal történő megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Indítványában előadta, hogy az Ör. támadott rendelkezése - azzal, hogy a naptári év első napjához köti az adókötelezettséget, de az Ör. csak 1993. július l-jén lépett hatályba - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 7. § (2) bekezdését. Álláspontja szerint az Ör. visszamenőleges hatállyal sújtja telekadóval azokat a természetes és jogi személyeket, akik az adórendelet hatálybalépéséig ingatlanukat abban a tudatban idegenítették el, hogy azt semmiféle közteher (helyi adóteher) az elidegenítés pillanatában nem terheli. Kifejtette továbbá, hogy az Ör. megalkotói figyelmen kívül hagyták a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésében meghatározott visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, illetőleg a 12. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezést is, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.

A másik indítványozó szintén az Ör. 3. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és a hatálybalépésének napjára visszaható hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Indítványában előadta, hogy az Ör. támadott rendelkezése - álláspontja szerint - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 70/I. §-át. Véleménye szerint a joggal való visszaélés tilalma szerves részét képezi a jogállamiság eszméjének és valamennyi jogalanyra vonatkozik.

Ugyancsak a jogállamiság eszméjéből vezethető le az a jogalkotás rendjére vonatkozó alapelv, hogy jogszabály - főszabály szerint - a hatálybalépését megelőző időpontra kötelezettséget nem állapíthat meg, amely alapján az Ör. támadott rendelkezésének alkotmányossága ugyancsak kétséges. Szintén a jogállamiság elvéből következik - állítja -, hogy a jogbiztonság és a forgalombiztonság fenntartása érdekében a jogalanyok tulajdonukért - amennyiben azt per-, teher- és igénymentesen ruházták át - teljes jogszavatosságot tudjanak vállalni. Ez nyilvánvalóan nem lehetséges akkor - az indítványozó szerint -, ha a magánjogi szerződések aláírásának időpontjában nem ismeretes olyan jogszabály, amely később hatályba lépvén - esetlegesen ingatlanjukra kiható módon is - őket terhelő kötelezettséget állapít meg. Véleménye szerint az Alkotmány 70/I. §-ában rögzített arányos közteherviselés elve pedig feltételezi az adó tárgyának meglétét. Tehát abban az esetben, amikor az Ör. "a hatálybalépésekor már meg nem lévő adótárgyra veti ki az adót, illetve annak tulajdonosát jelöli meg az adó alanyának, megsérti a közteherviselés alkotmányos elvét, ráadásképpen a jogszabályalkotásra szóló felhatalmazásával és jogszabályalkotási jogával visszaél, hiszen előre nem kiszámítható módon, önkényesen von adókötelezettség alá jogalanyokat".

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságuk miatt egy eljárásban egyesítve bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései a következők: "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"70/I. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."

2. A Jat. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.

(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."

3. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) indítvánnyal érintett rendelkezései:

"3. § (5) Ha e törvény az adóalanyiságot az év első napján fennálló állapothoz köti és az önkormányzat az adót év közben vezeti be, akkor a bevezetés évében az adó alanyának azt kell tekinteni, aki/amely az adót bevezető rendelet hatálybalépésének napján megfelel az adóalanyiság követelményeinek."

"18. § Az adó alanya (3. §) az, aki az év első napján a telek tulajdonosa. Ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog, illetőleg több tulajdonos esetén a 12. §-ban foglaltak az irányadók."

"51. § (1) Ha az önkormányzat a helyi adót bevezeti, az adóalany köteles a bevezetett adó megállapításához szükséges valamennyi - az önkormányzat felhívásában megjelölt - adatot szolgáltatni az adott év január 1-jei állapotának, illetve évközi bevezetés esetén a rendelet hatálybalépése napjának megfelelően."

4. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"3. § (1) Az adó alanya az, aki az év első napján a telek tulajdonosa, vagyoni értékű jog jogosultja."

"5. § (1) Az adókötelezettség a földrészlet belterületté minősítését, illetőleg az építési tilalom feloldását követő év első napján keletkezik. A telekadó bevezetésének évében az adókötelezettség keletkezésének időpontja 1993. július 01."

III.

Az indítványok nem megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság a korábban benyújtott indítványt megküldte a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének az Ötv. 98-99. §-okban foglalt törvényességi ellenőrzés lefolytatásának megfontolása céljából és hogy állásfoglalásáról az Alkotmánybíróságot tájékoztassa. A közigazgatási hivatal vezetője az Ör. rendelkezésével szemben törvényességi észrevétellel élt a képviselő-testület felé, amely alapján a képviselő-testület a 4/2001. (I. 26.) ÖKT. sz. rendelete (a továbbiakban: Örm.) az Ör. 5. § (1) bekezdését kiegészítette a következő rendelkezéssel: "A telekadó bevezetésének évében az adókötelezettség keletkezésének időpontja 1993. július 01." Az Örm. megalkotására hivatkozással a közigazgatási hivatal vezetője arról tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy a képviselő-testület a módosítással a törvényességet helyreállította, s nem kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. Az Alkotmánybíróság az Örm.-t megküldte az indítványozók részére azzal, hogy nyilatkozzanak arról, hogy indítványukat a módosításra figyelemmel fenntartják-e. Az indítványozók kérelmüket a továbbiakban is változatlan formában fenntartották.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontjának megfelelően "az Alkotmánybíróság hatáskörébe - egyebek között - a hatályban lévő jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. A már hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét is vizsgálja azonban az Alkotmánybíróság az Abtv. 38. §-ában meghatározott bírói kezdeményezés és az e törvény 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz esetében, valamint - a 7/1994. (II. 8.) AB határozatban megfogalmazott elvi jelentőségű megállapítás szerint - az öt éven belül elvégzendő adóellenőrzési ügyekben a még alkalmazandó adójogszabályok esetében." (842/H/1993. AB határozat, ABH 1995. 844., 846.) Mivel az indítványok hatályban lévő önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára vonatkoznak és a sérelmezett rendelkezés alkalmazásának éve, az 1993. évi telekadó-kivetés óta több mint öt év eltelt, ezért az Alkotmánybíróság nem vizsgálta az Ör. hatálybalépésekor hatályos rendelkezéseinek alkotmányellenességét.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a Htv. 3. §-át 2000. január 1-jétől az (5) bekezdéssel egészítette ki az 1999. évi XCIX. törvény (a továbbiakban: Htvm.) 140. §-a, amely szerint: ha a Htv. az adóalanyiságot az év első napján fennálló állapothoz köti és az önkormányzat az adót év közben vezeti be, akkor a bevezetés évében az adó alanyának azt kell tekinteni, aki/amely az adót bevezető rendelet hatálybalépésének napján megfelel az adóalanyiság követelményeinek. A Htvm. 144. §-a pedig ugyanezen időponttól módosította a Htv. 51. §-át, és az új szabályozás szerint ha az önkormányzat a helyi adót bevezeti, az adóalany köteles a bevezetett adó megállapításához szükséges valamennyi - az önkormányzat felhívásában megjelölt - adatot szolgáltatni az adott év január 1-jei állapotának, illetve évközi bevezetés esetén a rendelet hatálybalépése napjának megfelelően. Az Ör. megalkotásakor és hatálybalépésekor a Htv. 51. §-a úgy rendelkezett, hogy ha az önkormányzat a helyi adót bevezeti, az adóalany köteles a bevezetett adó megállapításához szükséges valamennyi - az önkormányzat felhívásában megjelölt - adatot szolgáltatni az adott év január 1-jei állapotnak megfelelően.

2. Az indítványozók szerint az Ör. 3. § (1) bekezdése - azzal, hogy a naptári év első napjához köti az adókötelezettséget, de az Ör. csak 1993. július l-jén lépett hatályba - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Álláspontjuk szerint az Ör. visszamenőleges hatállyal sújtja telekadóval azokat a természetes és jogi személyeket, akik az adórendelet hatálybalépéséig ingatlanukat abban a tudatban idegenítették el, hogy azt telekadó az elidegenítés pillanatában nem terheli. Az egyik indítványozó kifejtette továbbá, hogy az Ör. megalkotói figyelmen kívül hagyták a Jat. 12. § (2) bekezdésében meghatározott visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmát, illetőleg a 12. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezést is, mely szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonság kérdésével:

"A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy

- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,

- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettségeket; illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek." [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 131., 132.]

"A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése szerint ,a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé'. Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat atekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994. 316., 324.]

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja szerint a helyi képviselő-testület

- az önkormányzati alapjogok körében - megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. E hatáskör tekintetében a Htv. állapítja meg a felhatalmazás kereteit

- különös tekintettel a Htv. 2. § rendelkezésére -, meghatározva a képviselőtestület lehetőségeit a helyi adó bevezetéséről, módosításáról, illetőleg megszüntetéséről szóló önkormányzati rendelet megalkotásakor. Az Ör. hatályos 3. § (1) bekezdése és 5. § (1) bekezdése a Htv. 3. § (5) bekezdése, 18. §-a és 51. § (1) bekezdése rendelkezéseivel összhangban állapítja meg az adóalanyok körét, amikor kimondja, hogy az adó alanya az, aki az év első napján a telek tulajdonosa, vagyoni értékű jog jogosultja, illetőleg - az Ör. 1993. július 1-jei hatálybalépésére tekintettel - a telekadó bevezetésének évében az adókötelezettség keletkezésének időpontja 1993. július 1. Ez a szabályozás az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azt eredményezi, hogy az Ör. hatálybalépésének évében - mivel az önkormányzat az adót év közben vezette be - az adó alanyának azt kell tekinteni, aki/amely az adót bevezető rendelet hatálybalépésének napján, 1993. július l-jén megfelelt az adóalanyiság követelményeinek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. hatályos rendelkezései a fentiekre tekintettel nem tartalmaznak visszamenőleges hatályú jogalkotást, nem állapítanak meg visszamenőlegesen adófizetési kötelezettséget. Ugyanakkor nem állapítható meg a Jat. 12. § (3) bekezdésében meghatározott jogszabály alkalmazására való felkészüléshez szükséges kellő idő hiánya sem. Az Ör. kihirdetésének időpontja 1993. június 7., az Ör. hatálybalépésének időpontja 1993. július 1., az adóbevallás benyújtásának határideje 1993. július 31. és a telekadó megfizetésének határideje a bevezetés évében 1993. szeptember 15., amely az Alkotmánybíróság álláspontja szerint kellő idő mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazók részére az Ör. alkalmazására való felkészüléshez.

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Ör. 3. § (1) bekezdése - az Ör. 5. § (1) bekezdésére figyelemmel - nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, ezért az indítványokat e részükben is elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a támadott Ör. 3. § (1) bekezdése és az egyik indítványozó által hivatkozott Alkotmány 7. § (2) bekezdése rendelkezései között nincs közvetlen tartalmi összefüggés, ezért az Alkotmánybíróság az érintett indítványt e részében is elutasította.

4. A másik indítványozó álláspontja szerint az Ör. 3. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 70/I. §-ában szabályozott arányos közteherviselés követelményét.

Az Alkotmány 70/I. §-a szerint: "A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni." Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában e rendelkezés értelmezésével kapcsolatosan kifejtette: "ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. A közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében egyedül azt az általános követelményt támasztja, hogy annak meg kell felelnie az állampolgárok jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Azaz a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettségnek közvetlen összefüggésben kell állnia, arányosnak kell lennie az állampolgár jövedelmi és vagyoni viszonyaival, helyzetével. Ebből az általános követelményből a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azzal arányosan kell szabályoznia. Nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely adó mértékét tételesen meghatározott összegben állapítja meg." (66/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 735., 737.)

A helyi adók esetében az arányos közteherviselés garanciáit elsősorban a Htv. teremti meg azzal, hogy meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát és alapját, valamint az adó mértékének maximumát.

A telekadó esetén az Ör. hatályos 3. § (1) bekezdése és 5. § (1) bekezdése a Htv. 3. § (5) bekezdése, 18. §-a és 51. § (1) bekezdése rendelkezéseivel összhangban állapítja meg az adóalanyok körét, amikor a vagyoni viszonyaiknak megfelelően a Htv.-ben szabályozott módon kerül a Htv. 22. §-a szerint tételesen megállapításra a Budaörs közigazgatási területén lévő ingatlanok tulajdonosai terhére a telekadó.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör.-nek az indítvánnyal támadott 3. § (1) bekezdése nem sérti az Alkotmány 70/I. §-át, ezért az indítványt e vonatkozásban is elutasította.

Budapest, 2001. december 3.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró