25/2014. (VII. 22.) AB határozat
a Kúria Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítélete, valamint a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság 1.Pf.20.361/2011/4. számú jogerős ítélete alaptörvény-ellenességének megállapításáról és megsemmisítéséről
Az Alkotmánybíróság teljes ülése bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panasz tárgyában - Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Kúria Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítélete a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság 1.Pf.20.361/2011/4. számú jogerős ítéletére is kiterjedő hatállyal alaptörvény-ellenes, ezért azokat megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
[1] Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján alkotmányjogi panaszt terjesztett elő. Az indítványozó a 2012. szeptember 14-én érkeztetett alkotmányjogi panaszában a Kúria Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
[2] Alkotmányjogi panaszában az indítványozó előadta, hogy 2010. szeptember 27-én közérdekű adatigényléssel fordult a Vértesi Erőmű Zrt.-hez. Az indítványozó adatkérése a Vértesi Erőmű Zrt.-nek a System Consulting Zrt.-vel kötött ügyleteire vonatkozott. (A közérdekű adatigénylés a következő adatok kiadására irányult: 1. A Vértesi Erőmű Zrt. és a System Consulting Zrt. között 2008-ban aláírt szerződések; 2. A Vértesi Erőmű Zrt. által 2008-ban megkötött áramvásárlási szerződések; 3. A Vértesi Erőmű Zrt. 2009 tavaszán indított kártérítési perei és büntetőfeljelentést megalapozó, a System Consulting Zrt. privatizációs és áramvásárlási ügyében lezajlott belső vizsgálat során született dokumentumok, és a belső vizsgálat költsége.)
[3] A Vértesi Erőmű Zrt. az adatok kiadását megtagadta, ezért az indítványozó keresetet nyújtott be a Tatabányai Városi Bírósághoz. Az elsőfokú bíróság 2011. február 8-án kelt ítéletében - a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 19. § (1) bekezdése és 2. § 5. pontja, valamint az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 1. § (2) bekezdése és 5. § (1)-(2) bekezdése alapján - kötelezte az alperest a felperes által kért adatok kiadására. Ítéletének indokolásában kifejtette, hogy a Vértesi Erőmű Zrt. részvényeinek 98,53%-a a Magyar Villamos Művek Zrt. (a továbbiakban: MVM Zrt.) tulajdonában áll, s az MVM Zrt.-ben a magyar államnak legalább 75% +1 szavazatnyi tartós részesedése van. Ezt figyelembe véve az elsőfokú bíróság az Avtv. és a Vtv. szabályai alapján közérdekből nyilvános adatoknak minősítette a kiadni kért adatokat. Kifejtette továbbá, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) 81. §-ában az üzleti titokra vonatkozó rendelkezések nem adnak alapot "a szerződésekre mint közérdekből nyilvános adatokra vonatkozó adatközlés megtagadására"
[4] Fellebbezés alapján a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság mint másodfokú bíróság az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatta, és a felperes keresetét elutasította. Ítéletének indokolásában kifejtette, hogy a Vtv. tárgyi hatályáról rendelkező 1. § (1) és (2) bekezdését szűken kell értelmezni. A másodfokú bíróság szerint a Vértesi Erőmű Zrt. nem tartozhat a Vtv. 1. § (2) bekezdés c) pontjának hatálya alá, s ezért "nem mondható ki, hogy az alperes [Vértesi Erőmű Zrt.] olyan állami vagyonnal gazdálkodó szervezet, amely közfeladatot ellátó szervként állami vagyonnal való gazdálkodásra vonatkozó, közérdekű adatnak nem minősülő közérdekből nyilvános adatok kiadására köteles." A másodfokú bíróság szerint tehát a Vértesi Erőmű Zrt. a Vtv. szerinti "egyéb közfeladatot ellátó szervnek nem minősíthető", az Avtv. 19. § (1) bekezdése alapján "nem minősül közérdekű adatkezelőnek"
[5] A jogerős ítélettel szemben az indítványozó felülvizsgálati kérelmet nyújtott be. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta. Kifejtette, hogy a Legfelsőbb Bíróság, illetve a Kúria korábbi ítéletei értelmében (Pfv.IV.21.048/2009/6., Pfv.IV.20.197./2012/4.) az MVM Zrt. cégcsoportjába tartozó, attól azonban társasági jogilag elkülönülő Vértesi Erőmű Zrt. az Avtv. 19. § (1) bekezdése és a Vtv. 5. § (2) bekezdése alapján nem minősül közfeladatot ellátó szervnek, ezért a "kért adatok kiadását [...] jogszerűen tagadhatta meg"
[6] Az indítványozó ezt követően fordult az Alkotmánybírósághoz a Kúria felülvizsgálati ítéletével szemben. Álláspontja szerint az ítélet ellentétes az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével. Kifogásolta ugyanis, hogy a Kúria az Avtv. 19. § (1) bekezdésében foglaltakat (közfeladat; közfeladatot ellátó szerv) szűken értelmezte, s ezáltal az információszabadság érvényesülését korlátozottan biztosította. Az indítványozó hivatkozott a 32/1992. (V. 29.) AB határozatra, illetve a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatra, amelyek értelmében az "információszabadságot korlátozó törvényeket megszorítóan kell értelmezni". Szerinte az Avtv.-t, valamint az Avtv. hatályon kívül helyezését követően az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényt (a továbbiakban: Infotv.) ennek megfelelően kellett volna, illetve kell értelmezni.
[7] Az indítványozó azzal is érvelt továbbá, hogy az ún. közvetett és a közvetlen állami vagyonnal gazdálkodó szervezetek egyaránt közfeladatot ellátó szerveknek minősülnek. A Kúria szűk jogértelmezése végső soron azt eredményezi, hogy még a közvetlen állami tulajdonban álló vagyonnal való gazdálkodásra, azzal való rendelkezésre vonatkozó adatok sem minősülnének nyilvánosnak. Az indítványozó szerint a Vtv. 1. § (2) bekezdés c) pontja szerinti társasági részesedés is vagyonelemnek tekintendő, a gazdasági társaság az egységes vagyonával gazdálkodik, nincs tehát olyan vagyona, amely ne képezné a társasági részesedéssel bíró tulajdonos vagy tulajdonosok vagyonát.
[8] Az indítványozó hivatkozott még az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésére és 39. cikk (2) bekezdésére is. Az indítványozó e rendelkezések alapján kifogásolta, hogy a Kúria nem minden állami tulajdonú és közpénzekkel gazdálkodó szervezetet minősít a közpénzek gazdálkodásával összefüggésben közérdekű adat kiadására kötelesnek.
[9] Az indítványozó a Kúria által hatályában fenntartott jogerős ítélet kapcsán kifogásolta azt a jogértelmezést, amely szerint a jogalkotó az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 100/K. §-ának hatályon kívül helyezésével azt a szándékát juttatta volna kifejezésre, hogy "a Vtv.-ben nem nevesített állami és önkormányzati tulajdonú vállalatok átláthatatlanul és ellenőrizhetetlenül működhetnek tovább". Az indítványozó egyebekben hivatkozott a régi Ptk. 81. § (3) bekezdésére is, annak alátámasztásaként, hogy az állami vagy önkormányzati költségvetést érintő vagyon bármilyen jellegű felhasználása, megterhelése nem minősül üzleti titoknak.
II.
[10] 1. Az Alaptörvénynek az alkotmányjogi panaszban hivatkozott rendelkezései:
"VI. cikk (2) Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez."
"38. cikk (1) Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. A nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit sarkalatos törvény határozza meg."
"39. cikk (2) A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával. A közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok."
[11] 2. Az Avtv. vonatkozó, az adatigényléskor hatályos rendelkezései:
"2. § E törvény alkalmazása során:
[...]
4. közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől;
5. közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli;"
"19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. § rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.
(3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv minősítette, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény
a) honvédelmi;
b) nemzetbiztonsági;
c) bűnüldözési vagy bűnmegelőzési;
d) központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből;
e) külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra;
f) bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel korlátozza.
(4) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.
(5) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat."
[12] 3. A Vtv. érintett rendelkezései:
"1. § (1) E törvény szabályozza a Magyar Állam tulajdonában álló vagyon (a továbbiakban: állami vagyon) feletti tulajdonosi joggyakorlás módját és szervezetét, valamint e vagyonnal való gazdálkodást.
(2) E törvény alkalmazásában állami vagyonnak minősül:
a) az állam tulajdonában lévő dolog, valamint a dolog módjára hasznosítható természeti erő,
b) az a) pont hatálya alá nem tartozó mindazon vagyon, amely vonatkozásában törvény az állam kizárólagos tulajdonjogát nevesíti,
c) az állam tulajdonában lévő tagsági jogviszonyt megtestesítő értékpapír, illetve az államot megillető egyéb társasági részesedés,
d) az államot megillető olyan immateriális, vagyoni értékkel rendelkező jogosultság, amelyet jogszabály vagyoni értékű jogként nevesít,
e) az állam tulajdonában lévő pénzügyi eszközök."
"5. § (1) Közérdekből nyilvános minden, az állami vagyonnal való gazdálkodásra és az azzal való rendelkezésre vonatkozó, közérdekű adatnak nem minősülő adat. Külön törvény az adat megismerhetőségét korlátozhatja.
(2) Az állami vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező szerv vagy személy a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősül."
III.
[13] Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz befogadható-e, vagyis megfelel-e az Abtv.-ben foglalt, a panaszok befogadhatóságára vonatkozó kritériumoknak.
[14] 1. Az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság formai követelményeinek az alábbiak szerint eleget tesz.
[15] Az Abtv. 30. § (1) bekezdése értelmében az Abtv. 27. §-a alapján benyújtott alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül kell benyújtani. Az Abtv. 53. § (2) bekezdése alapján az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt az ügyben első fokon eljárt bírósághoz címezve kell benyújtani. A Kúria Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítéletét az indítványozónak 2012. július 18-án kézbesítették. Alkotmányjogi panasza 2012. szeptember 14-én, tehát az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti határidőn belül érkezett az elsőfokú bíróságra.
[16] Az indítványozó hivatkozott az Abtv. hatáskörét megjelölő 27. §-ára [Abtv. 52. § (1b) bekezdés a) pontja].
[17] Az indítványozó megjelölte az eljárás megindításának okait, kifejtette az Alaptörvényben biztosított jogai sérelmének lényegét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pont].
[18] Az indítványozó megjelölte a támadott bírói döntést (a Kúria Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítéletét) és az Alaptörvény sérülni vélt rendelkezését [VI. cikk (2) bekezdését], illetve indokolta az alaptörvény-ellenesség mibenlétét [Abtv. 52. § (1b) bekezdés c)-e) pontjai].
[19] Az indítványozó határozott kérelmet terjesztett elő a bírói ítélet megsemmisítése iránt [Abtv. 52. § (1b) bekezdés f) pontja].
[20] 2. Az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság tartalmi feltételeinek is eleget tesz.
[21] Az Abtv. 56. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság vizsgálja az alkotmányjogi panasz befogadhatóságának törvényben előírt tartalmi feltételeit, különösen a 27. § szerinti érintettséget, a jogorvoslat kimerítését, valamint a 29-31. § szerinti tartalmi követelményeket. Az Abtv. 27. §-a alapján alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés a) az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti, és b) az indítványozó a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
[22] Az indítványozó az Abtv. 27. §-a és az 51. § (1) bekezdése szerinti jogosultnak tekinthető, nyilvánvalóan érintett, hiszen a jelen ügyre okot adó jogvitában félként szerepel.
[23] Az indítványozó a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetőséget kimerítette.
[24] Az Abtv. 29. §-a alapján az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés esetén fogadja be. A jelen ügy befogadását mindkét szempont alátámasztja. Az alkotmányjogi panasz ugyanis annak vizsgálatára irányul, hogy az eljáró bíróság a támadott ítéletben olyan jogértelmezést követett-e, amellyel az indítványozó információszabadsághoz való alapjogát korlátozta. Az indítvány ezáltal alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet fel, ami egyúttal a bírói döntést érdemben befolyásolta.
IV.
[25] Az alkotmányjogi panasz megalapozott.
[26] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett VI. cikk (2) bekezdése szerint mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Ezen túlmenően az Alaptörvény "A közpénzek" című fejezetben a nemzeti vagyonra, a közpénzekre kiterjedően rögzíti az átlátható gazdálkodás követelményét [38. cikk (4) bekezdés, 39. cikk]. Külön meghatározza továbbá, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok [39. cikk (2) bekezdés].
[27] Az Alaptörvénynek ezek a részben új, a közérdekű adatok nyilvánosságát nyomatékosabban biztosító rendelkezései az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban lefektetett elvek megfelelő alkalmazására adnak alapot. Az Alkotmánybíróság - Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontja kapcsán 13/2013. (VI. 17.) AB határozatában rögzített szempontokat figyelembe véve - már több határozatában megállapította: az Alaptörvény az alapjog szinte változtatás nélküli átvételével a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat által kimunkált elvi tételek fenntartása mellett döntött (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [38]; 2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [16]; 5/2014. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [26]).
[28] 2. A közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Alkotmánybíróság kezdettől fogva információszabadságként fogta fel (2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [24]).
[29] Az információszabadság alapján a közérdekű adatok (hozzáférés biztosítása, illetve részben közzétételük nyomán) nyilvánosak, azokat bárki megismerheti és terjesztheti (2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [25]).
[30] Kötelezettek az alapjog alapján általában az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint egyéb közfeladatot ellátó szervek és személyek. Figyelembe véve azonban az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdését is, nem kétséges, hogy a közérdekű adatokhoz való hozzáférést - különösen erre irányuló igény esetén - az ilyen adatot kezelő szervezetnek is biztosítania kell (21/2013. (VII. 19.) AB határozat, Indokolás [35]). Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése kinyilvánítja ugyanis, hogy a "közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok", ezeket tehát "az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni", s a nyilvánosság előtti elszámolást a "közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet" kötelességévé teszi.
[31] 3. Az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése alapján az információszabadság érvényesülését sarkalatos törvény, jelenleg az Infotv. biztosítja, illetve az alkotmányjogi panasz tárgyát képező eljárás adatigénylés útján történő megindításakor az alapjog érvényesüléséhez szükséges alapvető törvényi szabályokat az Avtv. tartalmazta.
[32] Az Infotv.-t az Országgyűlés az információszabadság (és az információs önrendelkezési jog) biztosítása érdekében, az Alaptörvény végrehajtására, az Alaptörvény VI. cikke alapján alkotta. Sem az Alaptörvénynek, sem az Infotv.-nek nincs olyan szabálya, amely az információszabadság eddigi értelmezésének megváltoztatását eredményezhetnék a jelen ügyben; mind az Avtv.-ben, mind az Infotv.-ben jelentős részben a 2012. január 1-je előtt született, az előző Alkotmány megfelelő rendelkezésein alapuló, korábbi határozatokban kifejtett elvek jelennek meg (2/2014. (I. 21.) AB határozat, Indokolás [16]).
[33] 4. Jelen eljárásában az Alkotmánybíróság a bírói döntés felülvizsgálata során figyelemmel volt az Alaptörvény 28. cikkére, amely szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 27. §-a szerinti jelen eljárásban a bírói döntésnek, s az abban foglalt bírói jogértelmezésnek az Alaptörvénnyel való összhangját - a fentiekben kifejtetteket figyelembe véve - vizsgálta.
[34] 5. Az alapügyben a Vértesi Erőmű Zrt. által kezelt iratok megismeréséről volt szó. Az Avtv. 20-21. §-ai alapján arról kellett dönteni, hogy a Vértesi Erőmű Zrt. megfelelően járt-e el az adatigénylés teljesítésének megtagadásakor. Ennek keretében elsődlegesen eldöntendő kérdésként az merült fel, hogy a Vértesi Erőmű Zrt. az Avtv. 19. § (1) bekezdés hatálya alá tartozó szervezetnek minősül-e, s ilyen módon köteles volt-e az adatigénylést teljesíteni.
[35] A Kúria a jelen ügy tárgyát képező Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítéletében úgy foglalt állást, hogy bár az MVM Zrt. jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervként köteles az általa kezelt közérdekű adatokat megismerhetővé tenni, a közvetlen irányítást biztosító befolyása alatt álló Vértesi Erőmű Zrt.-t azonban ilyen kötelezettség nem terheli. A Kúria ezt az alábbiak szerint indokolta: "A Magyar Villamos Művek Zrt. cégcsoportjába tartozó, attól társasági jogilag elkülönülő alperes nem minősül az Avtv. 19. § (1) bekezdésében meghatározott jogszabály szerinti egyéb közfeladatot ellátó szervnek, az általa kezelt adatok közérdekű adatoknak nem minősíthetők, mert állami vagyonnal a Vtv. vonatkozó szabályai szerint nem gazdálkodik. Ha az állami vagyon körét, jogszabály, nevezetesen a Vtv. 1. § (2) bekezdésének c) pontja határozza meg, mely szerint a törvény alkalmazásában állami vagyonnak minősül az állam tulajdonában lévő tagsági jogviszonyt megtestesítő értékpapír, illetve az államot megillető egyéb társasági részesedés, illetve a törvény melléklete kifejezetten felsorolja azokat a gazdasági társaságokat, amelyek tartós állami tulajdonú társasági részesedéssel működnek, akkor jogszabály maga a jogalkalmazó ellentétes értelmezésének lehetősége nélkül határozza meg az állami vagyon fogalmát és ezzel az állami vagyonnal gazdálkodók körét.
Fentieknek megfelelően téves a felülvizsgálati kérelem azon álláspontja, miszerint a jogerős ítélet az Alkotmánybíróság 34/1994. (VI. 24.) AB határozatához képest az információszabadságot, a közérdekű adatok megismerését biztosító jogszabályokat indokolatlanul szűkítően értelmezi. A Kúria jogi álláspontja szerint az állami vagyon fogalma nem a jogerős ítélet jogszabály értelmezésével szűkül, hanem maga a jogalkotó döntött úgy, hogy csak a Vtv. állami vagyonra vonatkozó szabályai alkalmazhatók a Vtv. 5. § és az Avtv.-nek a közérdekű adatok nyilvánosságra vonatkozó rendelkezései vonatkozásában. Következésképpen az állami tulajdonban álló gazdálkodó szervezetek között nem nevesített alperes, a Vtv. 5. § (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Avtv. 19. § (1) bekezdése alkalmazásában jogszabály rendelkezésénél fogva nem minősül egyéb közfeladatot ellátó szervnek."
[36] 6. Az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdése szerint mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez. A közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos alapjog érvényesülése nem válhat annak függvényévé, hogy a megismerés lehetőségét más jogszabály is biztosítja-e az Avtv.-n, az alapjoghoz kapcsolódó alapvető törvényi szabályozáson kívül, illetve külön jogszabály kifejezetten előírja-e az adatkezelőnek a nyilvánosságra hozatal kötelezettségét. Tartalmazhat természetesen más jogszabály is olyan rendelkezést, amelynek alapján valamely konkrétan meghatározott jogalany adatnyilvánosság biztosítására kötelezett. Így az alapügyben alkalmazott Vtv. rendelkezik az 5. § (2) bekezdésében arról, hogy az állami vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező szerv vagy személy a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősül, s ennek megfelelően adatnyilvánosság biztosítására kötelezett. Vizsgálandó azonban az Alaptörvény alapján, hogy az alapjog érvényesülése érdekében ki minősül az adatnyilvánosság biztosítására köteles közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek. Ennek alapján állapítható meg, hogy az alapügyben érintett Vértesi Erőmű Zrt. is e körbe tartozik-e.
[37] 7. A jelen ügyben az Alkotmánybíróság a Vtv. alkalmazott rendelkezéseinek az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésével és 39. cikk (2) bekezdésével összhangban álló értelmezésével vizsgálta, hogy a Vértesi Erőmű Zrt. állami feladatot, vagy jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervnek, illetve személynek minősül-e, s ekként vonatkozik-e rá az Avtv. 19. § (1) bekezdése szerinti tájékoztatási kötelezettség.
[38] 7.1. A Vtv. 1. § (1) bekezdése értelmében e törvény szabályozza a Magyar Állam tulajdonában álló vagyon (állami vagyon) feletti tulajdonosi joggyakorlás módját és szervezetét, valamint e vagyonnal való gazdálkodást. A Vtv. 1. § (2) bekezdés c) pontja alapján e törvény alkalmazásában állami vagyonnak minősül az állam tulajdonában lévő tagsági jogviszonyt megtestesítő értékpapír, illetve az államot megillető egyéb társasági részesedés.
[39] Az alapügyben eljáró bíróságok megállapították, hogy az MVM Zrt. legkevesebb 75% +1 szavazat tartós állami tulajdonban álló gazdasági társaság.
[40] A Vtv. 3. § (1) bekezdése alapján az állami vagyon felett a Magyar Államot megillető tulajdonosi jogok és kötelezettségek összességét tulajdonosi joggyakorlóként alapvetően az MNV Zrt. gyakorolja. A Vtv. 29. § (3) bekezdése alapján gazdálkodó szervezet alapítására, illetve abban tulajdonosi (tagsági, részvényesi) jogok gyakorlására - ha törvény, illetőleg a miniszter a 3. § (2) bekezdése szerint eltérően nem rendelkezik - a Magyar Állam nevében az MNV Zrt. jogosult. A MVM Zrt.-ben tehát az MNV Zrt. a Magyar Államot megillető 75%-ot meghaladó társasági részesedéssel rendelkezik.
[41] A felhívott jogszabályi rendelkezések alapján az MVM Zrt. vonatkozásában - a Vtv. 5. § (2) bekezdésében foglaltakkal is összevetésben (ami szerint az állami vagyonnal gazdálkodó vagy azzal rendelkező szerv vagy személy a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősül) - a Kúria fenntartotta a Legfelsőbb Bíróság Pfv.IV.21.148/2009/6. számú és a Kúria Pfv.IV.20.197/2012/4. számú határozatában foglalt korábbi álláspontját, amely szerint az MVM Zrt., mint tartós állami tulajdonú társasági részesedéssel működő gazdasági társaság "jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervként köteles az általa kezelt közérdekű adatokat megismerhetővé tenni". Az MVM Zrt. közfeladatot ellátó szervnek minősül tehát függetlenül attól, hogy tevékenységét versenykörülmények között végzi.
[42] 7.2. Az alapügyben eljáró bíróságok egybehangzóan megállapították, hogy a Vértesi Erőmű Zrt. részvényeinek valamivel több, mint 98%-a az MVM Zrt. tulajdonában áll. Ennek kapcsán az alapügyben eljáró bíróságok kiemelték ugyanakkor, hogy az elismert vállalatcsoportban részvevő gazdasági társaság jogi értelemben megtartja önálló jogalanyiságát.
[43] Az alapügyben kérdéses volt, hogy egy olyan gazdasági társaság, mint amilyen az alperes Vértesi Erőmű Zrt., amelyben az MVM Zrt. 98%-ot meghaladó tulajdoni részesedéssel bír, az MVM Zrt.-hez hasonlóan szintén állami vagyont kezelő, közfeladatot ellátó jogalanynak minősül-e, a Vtv. 5. § (2) bekezdésére is figyelemmel.
[44] Önmagában abból, hogy a Vtv.-nek az alapügyben hivatkozott melléklete (jelenleg a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 2. számú melléklete) a Vértesi Erőmű Zrt.-t nem sorolja a tartós állami tulajdonú társasági részesedéssel működő gazdasági társaságok közé, nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a Vtv. 5. § (2) bekezdése értelmében ne lenne közfeladatot ellátó személy. Maga a Vtv. 5. § (2) bekezdése is, figyelemmel a Vtv. 1. § (2) bekezdés c) pontjára, a tartós állami tulajdonú társasági részesedéssel működő gazdasági társaságok körénél szélesebben határozza meg a közfeladatot ellátó szervnek vagy személynek minősített jogalanyok körét.
[45] A közérdekű adatok megismerhetővé tételére kötelezett közfeladatot ellátó szerv vagy személy megállapításakor lényeges szempont, hogy az alapügyben közfeladatot ellátó szervként kezelt MVM Zrt. a tulajdoni részesedése révén az adatigénylés időpontjában hatályos Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: régi Ptk.) 685/B. §-a értelmében meghatározó befolyással rendelkezett a Vértesi Erőmű Zrt.-ben. A régi Ptk. 685/B. § (3) bekezdése szerint a meghatározó befolyás a közvetett részesedés esetén révén is fennáll. Az MVM Zrt. meghatározó befolyása a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény (a továbbiakban: Számv. tv.) alapján is megállapítható. A Számv. tv. 3. § (2) bekezdésének 1. pont a) pontja értelmében anyavállalat "az a vállalkozó, amely egy másik vállalkozónál (a továbbiakban: leányvállalat) közvetlenül vagy leányvállalatán keresztül közvetetten meghatározó befolyást képes gyakorolni", konkrétan azért, mert "a tulajdonosok (a részvényesek) szavazatának többségével (50 százalékot meghaladóval) tulajdoni hányada alapján egyedül rendelkezik". A Számv. tv. 3. § (2) bekezdés 2. pontja szerint pedig leányvállalat "az a gazdasági társaság, amelyre az 1. pont szerinti anyavállalat meghatározó befolyást képes gyakorolni". Ehhez hasonló rendelkezést tartalmaz a köztulajdonban álló gazdasági társaságok takarékosabb működéséről szóló 2009. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Kgttv.) is. A Kgttv. 1. § a) pontja alapján köztulajdonban álló gazdasági társaságnak minősül "az a gazdasági társaság, amelyben a Magyar Állam, helyi önkormányzat, a helyi önkormányzat jogi személyiséggel rendelkező társulása, többcélú kistérségi társulás, fejlesztési tanács, nemzetiségi önkormányzat, nemzetiségi önkormányzat jogi személyiségű társulása, költségvetési szerv vagy közalapítvány külön-külön vagy együttesen számítva többségi befolyással rendelkezik". Többségi befolyás pedig a Kgttv. 1. § b) pontja értelmében "az olyan kapcsolat, amelynek révén a befolyással rendelkező egy jogi személyben a szavazatok több mint ötven százalékával - közvetlenül vagy a jogi személyben szavazati joggal rendelkező más jogi személy (köztes vállalkozás) szavazati jogán keresztül - rendelkezik, azzal, hogy a közvetett módon való rendelkezés meghatározása során a jogi személyben szavazati joggal rendelkező más jogi személyt (köztes vállalkozást) megillető szavazati hányadot meg kell szorozni a befolyással rendelkezőnek a köztes vállalkozásban, illetve vállalkozásokban fennálló szavazati hányadával, ha azonban a köztes vállalkozásban fennálló szavazatainak hányada az ötven százalékot meghaladja, akkor azt egy egészként kell figyelembe venni. A befolyás számításánál nem kell figyelembe venni a huszonöt százalékot el nem érő közvetett befolyást"
[46] Társasági részesedése alapján az MVM Zrt. a Vértesi Erőmű Zrt.-ben az adatigénylés időpontjában hatályos régi Ptk., továbbá a Számv. tv., illetve a Kgttv. szerinti meghatározó befolyással rendelkezik. A Vértesi Erőmű Zrt. így lényegében a vállalatcsoport uralkodó tagjának számító anyavállalat irányított leányvállalataként működik. Az MVM Zrt., mint ahogy azt az alapügyben eljáró bíróságok elismerték, jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szervként az általa kezelt közérdekű adatok megismerhetővé tételére köteles; e kötelezettsége mindazonáltal csak korlátozottan érvényesülne, ha a meghatározó befolyása alatt álló, általa stratégiailag irányított leányvállalatára kiterjedően a nyilvánosságot, az átláthatóságot nem kellene biztosítani. A Vtv. 5. § (2) bekezdésének a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos alapjog érvényesülésére figyelemmel történő értelmezéséből következik tehát, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságának biztosítása szempontjából a tartós állami tulajdonban lévő anyavállalat 98%-os mértékű tulajdonában álló, s ennélfogva az anyavállalat meghatározó befolyása alatt álló leányvállalatot is olyan gazdasági társaságnak kell tekinteni, amely közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló törvény szerinti közfeladatot ellátó személynek minősül. Ezért az olyan gazdasági társaság, mint a Vértesi Erőmű Zrt. - a Vtv. 5. § (2) bekezdésének a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos alapjoggal összhangban történő értelmezése szerint - közfeladatot ellátó jogi személyként az adatnyilvánosság biztosítására köteles.
[47] 7.3. Az Alkotmánybíróság már a 34/1994. (VI. 24.) AB határozatában hangsúlyozta, hogy az információszabadság korlátozása csak akkor fogadható el alkotmányosan indokoltnak, ha azt más alapjog érvényesülése kényszerítően indokolja.
[48] Az Alkotmánybíróság a fentiekben megállapította, hogy a Kúria ítéletében a Vtv. 5. § (2) bekezdésében foglaltakat (közfeladatot ellátó szerv, személy) indokolatlanul szűken értelmezte. Ezáltal nem alkalmazta az Avtv. 19. § (1) bekezdését az olyan gazdasági társaságra, mint amilyen a Vértesi Erőmű Zrt., amelyben közfeladatot ellátó szervként az általa kezelt közérdekű adatok megismerhetővé tételére köteles MVM Zrt. 98%-ot meghaladó tulajdoni részesedéssel bír, s így az adatigénylés időpontjában hatályos régi Ptk., továbbá a Számv. tv., illetve a Kgttv. értelmében meghatározó befolyással rendelkezik. Ezzel pedig az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt alapjogot az I. cikk (3) bekezdésével ellentétes, az információszabadság érvényesülését indokolatlan korlátozó értelmezését érvényesítette. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kúria Pfv.IV.20.015/2012/4. számú ítélete a Komárom-Esztergom Megyei Bíróság 1.Pf.20.361/2011/4. számú jogerős ítéletére is kiterjedő hatállyal e vonatkozásban alaptörvény-ellenes, s így azokat megsemmisítette.
[49] Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 44. § (1) bekezdés második mondata alapján rendelte el.
Budapest, 2014. július 14.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/3442/2012.
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[50] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indokolásával.
[51] 1. A határozat megállapítása szerint a Kúria ítéletében indokolatlanul szűken értelmezte az állami vagyonról szóló 2007. évi CVI. törvény (a továbbiakban: Vtv.) 5. § (2) bekezdésében foglaltakat és nem alkalmazta a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 19. § (1) bekezdését. Következésképpen döntése alaptörvény-ellenes, mert nem minősítette a Vértesi Erőmű Zrt.-t olyan közfeladatot ellátó jogi személyként, amely az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésében foglalt alapjoggal összhangban történő értelmezés szerint az adatnyilvánosság biztosítására köteles (lásd a határozat Indokolásának [42]-[49] bekezdéseit).
[52] 2. A határozat indokolásával szemben véleményem szerint a jelen ügyben a Kúria Pfv.IV.20.015/2014/4. számú ítéletében kinyilvánított álláspont helytálló. Abban a tekintetben ugyanis, hogy a közérdekű adatok kezelése szempontjából a Magyar Villamos Művek Zrt. cégcsoportjába tartozó Vértesi Erőmű Zrt. miért nem minősíthető az Avtv. 19. § (1) bekezdése szerinti "egyéb közfeladatot ellátó szervnek", a Kúria helyesen hivatkozik arra, hogy a társaság "állami vagyonnal a Vtv. szabályai szerint nem gazdálkodik."
[53] Álláspontom szerint, az a jogi tény, hogy a Vtv. - az ellentétes értelmezés lehetősége nélkül - maga határozza meg az állami vagyon fogalmát és az állami vagyonnal gazdálkodók körét, amelyben a Vértesi Erőmű Zrt. nincs nevesítve, nem csak a jogalkalmazót köti, hanem alkotmányjogi megközelítésben sem kifogásolható.
[54] Az Alaptörvény N) cikk (1) bekezdése alapján Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti, amelyért e cikk (2) bekezdése szerint elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. Ezekből az alkotmányos rendelkezésekből egyfelől következik az ésszerű és az állampolgárok által is meghatározott szabályok szerint ellenőrizhető közpénzekkel való gazdálkodás követelménye. Másfelől azonban - az Alaptörvény M) cikkével is összhangban - értelemszerűen levezethető és az az Alkotmánybíróság gyakorlatával megerősíthető az államhatalmi és kormányzati szerveinek nagyfokú szabadsága a szociális piacgazdaság szervezésében és irányításában. Ez a szabadság magában foglalja az állam gazdasági szerepvállalásának lehetőségét is, amelynek indokoltságát, szükségességét és arányosságát ugyancsak az Alaptörvény N) cikkéből, a kiegyensúlyozott és fenntartható gazdálkodás követelményéből kiindulva és állami felelőssége alapján lehet és kell megítélni.
[55] Mindezek figyelembevételével nem tekinthető alaptörvény-ellenesnek az, ha az állam legfőbb hatalmi és irányító szervei a közpénzek felhasználásánál - törvényben éles határvonalat húzva a tartós állami tulajdonú társasági részesedéssel működő gazdasági társaságok és a közvetetten közpénzekből is gazdálkodó, de az állami vagyonnal a Vtv. vonatkozó szabályai szerint nem rendelkező gazdasági társaságok között - utóbbit nem sorolják az előzőleg említett cégek közé és ezáltal nem tekintik közfeladatot ellátó gazdálkodó szervezetnek.
[56] A közvetve állami pénzből alapított vagy működtetett (egyébként világszerte elterjedt) és közjogi immunitást a magánjogi viszonyok között nem élvező, ugyanakkor a piaci nyomásnak kitett gazdasági társaságok nyilvánosság előtti, bárki által igényelhető közérdekű adatszolgáltatási kötelezettséget követelni - véleményem szerint -mindenekelőtt irreális, gazdasági versenyhátrányt jelentő álláspont. Ezen túlmenően - ugyancsak véleményem szerint - az Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdésének és 39. cikk (2) bekezdésének egyoldalú, - kizárólag a közpénzek ellenőrzésére összpontosító - jogértelmezésnek tekinthető.
Budapest, 2014. július 14.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró