10/1994. (II. 25.) AB határozat

Budapest Főváros XVIII. ker. Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzata Képviselő-testületének az egyes építési övezetek átsorolásáról szóló 6/1993. (III. 25.) számú rendelete felülvuzsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros XVIII. ker. Pestszentlőrinc-Pestszentimre Önkormányzata Képviselő-testületének az egyes építési övezetek átsorolásáról szóló 6/1993. (III. 25.) számú rendelete törvénysértő, ezért azt kihirdetése - azaz: 1993. március 25-e - napjáig visszamenő hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

1. A főváros XVIII. kerületének önkormányzati képviselő-testülete 6/1993. (III. 25.) számú rendeletével (a továbbiakban: Ör.) meghatározott ingatlanokat az iparterületi 42-es építési övezetből az intézményterületi 34-es, illetőleg a lakóterületi 03-as építési övezetbe sorolt át.

2. A köztársasági megbízott az Ör.-t törvénysértőnek minősítette. Felfogása szerint a fővárosi területek területfelhasználási egységekbe sorolását s ezen egységek építési övezetekre tagolását csak a főváros általános rendezési terve keretében lehet szabályozni. A főváros általános rendezési tervét (a továbbiakban: ÁRT) pedig kizárólag a fővárosi közgyűlés határozhatja meg, a kerületi önkormányzat képviselő-testületének e tárgyban rendeletalkotási jogosultsága nincs".

A törvénysértés megszüntetése érdekében tett felhívást a kerületi képviselő-testület nem fogadta el, ezért a köztársasági megbízott az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte az Ör. megsemmisítését.

3. A kezdeményezésben foglalt indítvány megalapozott.

3.1. A képviselő-testület az egyes építési övezetek módosítására vonatkozó rendeletalkotási jogosultságát egyrészt az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.) - rendezési tervek elkészítését, egyeztetését és elfogadását részletező - 6. §-ában, másrészt a fővárosi és a fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: F.tv.) - hatásköri megosztásról rendelkező - 8. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazásra alapítja. Mindkét felhatalmazási hivatkozás téves. Az Étv. 6. §-a az ország minden településére általános érvénnyel állapítja meg a rendezési tervek követelményeit. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63. § (1) bekezdése szerint pedig mind a főváros, mind a fővárosi kerület egyaránt települési önkormányzat. Az Étv. szabályozásából ezért sem a főváros, sem a fővárosi kerület általános rendezési tervet meghatározó jogosultságára következtetni nem lehet. Az F.tv. 8. § (4) bekezdése, valamint 11. §-a viszont egyértelműen megkülönbözteti egymástól a rendezési tervek meghatározásával összefüggő kerületi, illetőleg fővárosi feladat- és hatásköröket. A F.tv. 8. § (4) bekezdése szerint "A kerületi képviselő-testület - a Főváros Általános Rendezési Terve alapján - a kerület egészére meghatározza a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és szabályozási előírásait". A 11. § pedig azt mondja ki, hogy a "közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében - a Kormány, valamint a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével - meghatározza a főváros városfejlesztési programját, valamint a Főváros Általános Rendezési Tervét". Az ÁRT elfogadása tehát vitathatatlanul a főváros hatáskörébe tartozik, a kerület pedig véleményt nyilváníthat és csak az ÁRT alapján alkothatja meg kerületi alaptervét és részletes rendezési terveit.

3.2. A téves felhatalmazási hivatkozások önmagukban természetesen nem szolgáltatnak elégséges indokot arra, hogy a területfelhasználási egységek egyes övezetekbe sorolását csak az ÁRT keretében lehet megoldani. Az Étv. alapján jogszerűen kibocsátott alacsonyabb szintű jogszabályok azonban e tekintetben félreérthetetlen eligazítást nyújtanak.

Az Étv. 54. § (1) bekezdése alapján kiadott végrehajtási rendelet: a 30/1964. (XII. 2.) Korm. rendelet 4. §-a felhatalmazza a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert, hogy a "rendezési tervek fajtáit és tartalmai követelményeit... határozza meg". A miniszter - e jogkörével élve - kiadta és 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendeletével közzétette az Országos Építésügyi Szabályzatot (a továbbiakban: OÉSZ). Az OÉSZ 1. § (1) bekezdése azt mondja ki, hogy a városok és községek igazgatási területét "a jellemző rendeltetésnek megfelelő területfelhasználási egységekbe kell sorolni". Az 1. § (2) bekezdése szerint pedig a területfelhasználási egységeket és ezek határvonalait" általános rendezési tervben kell megállapítani. A továbbiakban az OÉSZ 10. §-a - a területfelhasználási egységek részletes előírásai körében - megfogalmazza a területfelhasználási egységek övezeti tagolásának kötelezettségét, illetve lehetőségét. E jogszabályi rendelkezésekből logikusan következik, hogy a főváros területeinek területfelhasználási egységekbe sorolását, valamint az egyes területfelhasználási egységek különféle építési övezetekbe tagolását csak a fővárosi ÁRT szerves részeként lehet jogszerűen megtenni. A területek jellemző felhasználási egységekbe sorolása, illetve övezeti tagolása - ezek megváltoztatása, módosítása - tehát meghaladja a kerületi önkormányzatok döntési jogosultságát.

3.3. A környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter feladat- és hatásköréről szóló 43/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet 5. § (2) bekezdés c) pontja a miniszter kötelességévé teszi, hogy - a környezetvédelemmel és a területfejlesztéssel összhangban - alakítsa ki "a területrendezési tervek rendszerét, tartalmi követelményeit, továbbá elkészítésük, egyeztetésük, jóváhagyásuk, alkalmazásuk és karbantartásuk rendjét". E kötelezettségre figyelemmel az Alkotmánybíróság megkereste a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert az Ör. törvényességére vonatkozó álláspontjának kifejtése céljából. A miniszter - e határozat 3.1-3.2. pontjában már említett jogszabályi rendelkezéseken kívül miniszteri utasításra és közleményre is hivatkozással - akként összegezte véleményét, hogy "a Fővárosi Közgyűlés a főváros általános rendezési terve keretében jogosult és köteles meghatározni a város egyes területeinek területfelhasználási egységekbe sorolását, valamint jogosult az egyes területfelhasználási egységeket építési övezetekre, illetve övezetekre tagolni. Ezek megváltoztatása, módosítása a jóváhagyó hatásköre, tehát a kerület nem illetékes erre".

3.4. Az eljárás során az Alkotmánybíróság arról is meggyőződött, hogy a fővárosnak van - bár még a Fővárosi Tanács 105/1989. számú határozatával jóváhagyott, de ma is hatályos - általános rendezési terve; jelentős számú övezeti térkép pedig ennek a tervnek a részét képezi. Az ÁRT - benne az övezeti besorolások - esetenkénti megváltoztatása módjáról a közgyűlés 1992. március 12-i ülésén határozatot fogadott el, amely eljárási eligazítást ad a kerületeknek az övezetmódosítási kezdeményezések benyújtásának szakmai feltételeire vonatkozóan.

4. Az Alkotmánybíróság az Ör.-t - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdésében adott felhatalmazással élve - visszamenőleges hatállyal semmisítette meg. Az ÁRT módosítására vonatkozó törvényi és más jogszabályi követelmények maradéktalan érvényesítése nélkül ugyanis egységes fővárosi településpolitikai, területfelhasználási és övezetbesorolási döntéseket nem lehet hozni. Ebből következően a fővárosi közgyűlésnek adott hatáskör téves jogértelmezésen alapuló kerületi képviselő-testületi jogkörbe vonásának - akár csak időleges - elismerése a jogbiztonság érdekét sértené. A visszamenőleges hatályú megsemmisítés azonban nem vonja maga után az Ör. alapján kiadott építési engedélyek vizsgálat nélküli visszavonásának a kötelezettségét. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 61. § (5) bekezdése ugyanis egyértelműen előírja az államigazgatási szervek számára, hogy "határozatot nem lehet módosítani vagy visszavonni, ha ez jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene".

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró