6/2009. (II. 20.) KHEM utasítás

a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium gazdálkodásával kapcsolatos folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzésről

A Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium (a továbbiakban: minisztérium) gazdálkodásával kapcsolatos folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzésről az alábbiak szerint rendelkezem:

I. FEJEZET

AZ UTASÍTÁS CÉLJA, HATÁLYA

1. §

A folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés célja, hatálya

(1) Jelen utasítás a minisztérium gazdálkodásával kapcsolatos vezetői ellenőrzési tevékenység hatékonyabb végzését segítő eljárások, módszerek alkalmazását segíti elő. Az utasítás hatálya kiterjed az állami vezetőkre, valamint a minisztérium - köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.) szerinti - köztisztviselőire.

(2) Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 121. §-a szerint a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzés (továbbiakban: FEUVE) létrehozásáért, működtetéséért és fejlesztéséért a költségvetési szerv vezetője a felelős a pénzügyminiszter által közzétett módszertani útmutatók figyelembevételével.

(3) Az Áht. szerint olyan belső szabályozásokat kell kiadni, folyamatokat kialakítani és működtetni, amelyek biztosítják a rendelkezésre álló források szabályozott, szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes felhasználását. A minisztérium és a fejezeti kezelésű előirányzatok gazdálkodásához kapcsolódó pénzügyi irányítási és ellenőrzési feladatok magukban foglalják:

a) a pénzügyi döntések dokumentumainak (költségvetési tervezés, köztelezettségvállalások, pályázatok, szerződések, kifizetések, szabálytalanság miatti visszafizetések stb. dokumentumai) elkészítését;

b) az előzetes és utólagos pénzügyi ellenőrzést, a pénzügyi döntések szabályozási és szabályszerűségi szempontból történő jóváhagyását, illetve ellenjegyzését;

c) a gazdasági események elszámolását (a hatályos jogszabályoknak megfelelő könyvvezetés és beszámolás).

(4) A pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszernek biztosítania kell, hogy a minisztérium valamennyi gazdálkodással kapcsolatos tevékenységének végzése során:

a) az eszközökkel és forrásokkal való gazdálkodásban ne kerüljön sor pazarlásra, visszaélésre, rendeltetésellenes felhasználásra;

b) megfelelő, pontos és naprakész információk álljanak rendelkezésre a minisztérium gazdálkodásával kapcsolatosan;

c) a FEUVE kialakítására és alkalmazására vonatkozó PM módszertani útmutatókban kiadott irányelvek végrehajtásra kerüljenek;

d) az államháztartási belső pénzügyi ellenőrzési rendszer (ÁBPE) részeként valósuljon meg a FEUVE és a belső ellenőrzési tevékenység központi harmonizációja, szabályozása és koordinációja (a belső ellenőrzéssel kapcsolatos feladatokat a III.-6/1/9/2004. számon kiadott Belső ellenőrzési kézikönyv tartalmazza),

e) érvényesüljön a szabályszerűség, a szabályozottság és a megbízható gazdálkodás elve.

(5) Az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (továbbiakban: Ámr.) szerint a FEUVE-rendszer elemei a kockázatkezelés rendszerének kialakítása, az ellenőrzési nyomvonal kialakítása és működtetése, valamint a szabálytalanságok kezelésével kapcsolatos eljárásrend kialakítása.

(6) Jelen utasítás a kockázatkezelés, valamint az ellenőrzési nyomvonal kialakításának és alkalmazásának minisztériumi szintű feladatait tartalmazza. A szabálytalanságok kezelésének eljárásrendje a minisztérium Szervezeti és Működési Szabályzatának (továbbiakban: SzMSz) részét képezi.

II. FEJEZET

A KOCKÁZATKEZELÉS RENDSZERÉNEK KIALAKÍTÁSA

2. §

Jogszabályi háttér, fogalom, célmeghatározás

(1) Az Ámr. 145/C. §-a szerint a minisztérium kockázatkezeléssel kapcsolatos feladatai a következők szerint foglalhatók össze:

a) A minisztérium vezetője köteles a kockázati tényezők figyelembevételével kockázatelemzést végezni és kockázatkezelési rendszert működtetni.

b) A kockázatelemzés során fel kell mérni és meg kell állapítani a minisztérium tevékenységében, gazdálkodásában rejlő kockázatokat.

c) A kockázatkezelés rendjének kialakítása során meg kell határozni azon intézkedéseket és megtételük módját, melyek csökkentik, illetve megszüntetik a kockázatokat.

d) A FEUVE-rendszerben rejlő kockázatos területek kiválasztására objektív kockázatelemzési módszert kell alkalmazni a pénzügyminiszter által kiadott módszertani útmutatók alapján.

(2) A kockázat a minisztérium gazdálkodása tekintetében mindazon elemek és események bekövetkeztének a valószínűsége, amelyek hátrányosan érintik működését, célkitűzéseit. A kockázatelemzés olyan objektív módszer az ellenőrizendő területek kiválasztására, amely meghatározza a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerekben rejlő kockázatokat.

(3) Minden szervezetnek - így a minisztériumnak is - az a legfontosabb célja, hogy elérje célkitűzéseit. Ennek érdekében a vezetés feladata, hogy képes legyen válaszolni a szervezet azokra a kockázatokra, amelyek lényegi befolyással lehetnek a működésére és elősegítse az eredeti célok elérését, ezzel együtt minimálisra csökkentse az ezeket veszélyeztető külső és belső tényezők bekövetkezésének esélyét, lehetséges hatását. Ezt a vezetés és a szervezet kockázatkezeléssel érheti el.

3. §

A minisztérium működését befolyásoló lehetséges kockázatok típusai

(1) Lehetséges külső kockázatok:

a) Infrastrukturális: az infrastruktúra elégtelensége vagy hibája akadályozhatja a normális működést.

b) Gazdasági: banki árfolyamváltozások, kamatlábváltozások, infláció negatív hatással lehetnek az előirányzott tervek megvalósulására.

c) Jogi és szabályozási: a hazai és uniós jogszabályok változásai korlátozhatják a feladatok végrehajtását és nem várt megkötéseket okozhatnak.

d) Környezeti: környezetvédelmi megszorítások vagy elemi károk hatással lehetnek a tervezett feladatok megvalósulására.

e) Politikai: kormányváltás esetén a kitűzött célok változhatnak, amely folyamatban lévő fejlesztések támogatását befolyásolhatja, akadályozhatja.

f) Elemi csapások: tűz, árvíz vagy egyéb elemi csapások hatással lehetnek a kívánt tevékenység elvégzésének képességére. Védelmi tervek, szabályozások elégtelennek bizonyulnak.

g) Csalás, lopás: eszközvesztéssel jár.

(2) Lehetséges pénzügyi kockázatok:

a) Költségvetési: a jogszerűen igényelt normatív támogatások finanszírozására nem elegendő a rendelkezésre álló forrás.

b) Bevételi: a tervezésnél számításba vett források nem vagy csak részben teljesülnek, ezért a kiadások visszafogása válik szükségessé.

c) Kiadási: a nem kellően fegyelmezett gazdálkodás következtében egyes működési kiadások indokolatlanul megnőnek.

d) Likviditási: a pénzellátási terv bevételi és kiadási oldalának eltérései miatt ideiglenes tőkehiány vagy kamatfizetési kötelezettség keletkezik, emiatt már teljesített feladatok finanszírozása késik.

e) Hitelezési: annak a valószínűsége, hogy valamely feladat megvalósulásában közreműködő harmadik fél nem fog fizetni és emiatt behajthatatlan követelések keletkeznek, ami más területeken forráshiányt okoz.

f) Felelősségvállalási: a döntések felfelé tolódása a szervezeti hierarchia szintjein növeli a bürokrácia veszélyét.

g) Fejlesztési: a tervezett fejlesztési-beruházási célok megvalósításának költségigénye az előirányzott pénzügyi forrásokat meghaladja.

(3) Lehetséges tevékenységi kockázatok:

a) Információs: a döntéshozatalhoz nem áll rendelkezésre megfelelő (mennyiségi, minőségi) információ, amelynek következményeként téves döntéseket hoznak.

b) Stratégiai: a nem megfelelő információk vagy szakmai hiányosságok miatt helytelen stratégia kerül kidolgozásra és jóváhagyásra.

c) Projekt: a megfelelő kockázatelemzés, hatástanulmány nélkül készült projekttervezet megvalósítása nem történik meg határidőre a tervezett minőségben és költségszinten.

d) Működési: elérhetetlenek, megoldhatatlanok a célkitűzések, illetve a célkitűzések csak részben valósulnak meg.

e) Tevékenységek végzése: az egyes célok elérése érdekében megvalósított eljárások megfelelőségének és minőségének hiányosságai.

f) Belső infrastrukturális: irodahelyek, munkakörülmények, egészségügyi és biztonsági követelmények, telekommunikáció nem megfelelősége, ami akadályozza az adott tevékenység ellátását.

(4) Lehetséges emberierőforrás-kockázatok:

a) Szakemberek: a hatékony működést korlátozza a szükséges létszámú, megfelelő képesítésű és gyakorlatú szakemberek hiánya.

b) Vezetők: a hatékony működést korlátozza a nem megfelelő felkészültségű és gyakorlatú vezetői gárda.

c) Szervezet: a hatékony működést akadályozza a nem kellően feladatorientált, funkcionálisan, illetve területileg túlzottan tagolt szervezet.

d) Pszichikai: a rossz emberi kapcsolatok, vezetői tulajdonságok, informális tájékozódás túlsúlyba kerülése miatt a munkatársak nem képesek megfelelő színvonalon teljesíteni feladataikat.

e) Emberierőforrás-igény: a hatékony működést korlátozza a folyamatok ember- és időigényének figyelmen kívül hagyása.

f) Információáramlás szabályozottságának hiánya.

4. §

A gazdálkodásban lévő kockázatok okai és megszüntetésük módjai

(1) A kockázatok elsődleges okai - együtt vagy külön-külön - a következők lehetnek:

a) véletlenszerűen bekövetkező események,

b) hiányosan rendelkezésre álló információk,

c) az ellenőrzés hiánya vagy nem megfelelő hatékonysága a szervezetben,

d) szervezet tevékenységének nem megfelelő szervezése.

(2) A gazdálkodási folyamatok kockázatkezelése állandóan és folyamatosan alkalmazott ciklikus tevékenység, amely a vezetői feladatok szerves része. A következő lépésekre tagolható:

a) A kockázatok azonosítása és az azonosításra alkalmas keretek meghatározása.

b) A kockázatok értékelése.

c) A szervezet, illetve a vezetés számára elfogadható kockázati szint meghatározása.

d) A kockázatokhoz kapcsolódó lehetséges reakciók azonosítása.

e) A kockázatokra adható válaszok megvalósíthatóságának mérlegelése, a tervezett intézkedések hatékonyságának, gazdaságosságának előzetes értékelése.

f) A válaszintézkedések beépítése a gazdálkodási folyamatokba, továbbá megvalósulásuk rendszeres figyelemmel kísérése és ellenőrzése.

5. §

A kockázatok azonosítása

(1) A kockázatkezelés stratégiai szemléletű kezelésének alapvető feladata a kockázatok beazonosítása a minisztérium fő céljaival összhangban. A két leggyakrabban alkalmazott megközelítés a kockázatvizsgálat, illetve a kockázati önértékelés.

(2) A kockázatkezelés alkalmazása akkor hatékony, ha a gazdálkodásért felelős vezetők (szakállamtitkárok, kabinetfőnök) kijelölik az adott kockázatok folyamatgazdáit, általában saját felelősségi körükön belül. Az egyes szervezeti egységeken belül célszerűen a különböző vezetői szinteken dolgozó köztisztviselők felelnek a kockázatok felismeréséért, kezeléséért, a különböző szervezeti egységek közötti kapcsolatok folyamatos biztosításáért.

(3) A kockázatvizsgálatra fő folyamatonként a folyamatgazda vezetésével munkacsoportokat lehet létrehozni (szervezeten belül vagy részben szervezeten kívüli tagokból), hogy felmérjék a szervezet tevékenységeinek kapcsolódását a fő célokhoz és meghatározzák a kapcsolódó kockázatokat. A munkacsoportok fő munkamódszere az érintett területek munkatársaival folytatott interjú, amely alapján kialakítják a szervezet kockázati térképét.

(4) A kockázati önértékelés módszerének alkalmazása során a kijelölt folyamatgazdák vezetésével a költségvetés területén dolgozó minisztériumi köztisztviselők - beosztástól függetlenül - részt vesznek a tevékenységek kockázati szempontú vizsgálatában. Ez két módon történhet: kérdőívek segítségével vagy tapasztalt szakértők által levezényelt munkamegbeszélések során.

(5) A különböző szakterületeken felmért kockázatok folyamatgazdáiból a gazdasági és ágazatfinanszírozási szakállamtitkár felügyelete alatt FEUVE Bizottság működik. A FEUVE Bizottság vezetője az Ellenőrzési Főosztály vezetője, tagjai a folyamatgazdák, a Költségvetési Főosztály vezetője vagy az általuk kijelölt egy-egy köztisztviselő (állandó tagok). A FEUVE Bizottság munkájába bárkit meghívhat. A FEUVE Bizottság tagjait a gazdasági és ágazatfinanszírozási szakállamtitkár bízza meg.

(6) A FEUVE Bizottság feladata, hogy beazonosítsa a minisztériumot fenyegető legnagyobb kockázatok területeit és meghatározza, hogy a szervezet hogyan reagáljon a feltárt kockázatokra. Az egységes módszerek és szemlélet kialakítása megkönnyíti az eljárás eredményes alkalmazását. A kockázatokat rendszeresen újra kell értékelni. Ez esetben a FEUVE Bizottságnak koordináló és nyomon követő szerepe is van, amely során folyamatosan (pl. évente) meghatározhatja és értékelheti a kockázatkezelés aktuális helyzetét.

6. §

A kockázatok értékelése

(1) A kockázatok felmérésének alapvető célja a már beazonosított kockázatok mérése és jelentőségük szerinti sorba rendezése annak alapján, hogy mekkora az egyes kockázatok bekövetkezésének valószínűsége és bekövetkezés esetén milyen mértékű az okozott kár nagysága. A pénzügyi-gazdálkodási kockázatok bekövetkezésének következményei általában jól számszerűsíthetők és mérhetők, szemben más kockázatokkal (pl. emberi erőforrás, hírnév, informális kapcsolatok), amelyek hatása csak szubjektív módon értékelhető.

(2) A várható kockázatok teljes körének összegyűjtését követően az egyes kockázatokat - azok bekövetkezésének valószínűsége és a szervezetre gyakorolt hatása alapján -kockázati térképen kell ábrázolni.

(3) A kockázati térkép kialakításának főbb lépései:

a) a folyamatok áttekintése valamint a lényegesebb, éppen ezért értékelendő kockázati elemek meghatározása,

b) a kockázati elemek értékelése,

c) a kapott eredmények megvitatása és a végleges értékelés kialakítása,

d) kockázati térkép elkészítése.

(4) A szervezet kockázati értéke a fő folyamatokra külön-külön elkészített kockázati mátrixok összegzéseként állítható össze.

(5) A minisztérium gazdálkodását legjobban jellemző, pénzforgalmi és kockázatviselési szempontból is meghatározó legfontosabb folyamatok a következők:

1. A KHEM Igazgatás költségvetési előirányzatainak tervezése, teljesítése

Részfolyamatok:

a) költségvetési javaslat összeállítása, elemi költségvetés készítése,

b) költségvetés alakulásának évközi figyelemmel kísérése, átcsoportosítások,

c) teljesítés igazolása, ellenjegyzés, utalványozás,

d) bevételi előirányzatok teljesítésének nyomon követése,

e) kiadási előirányzatok teljesítésének nyomon követése,

f) nyilvántartás, számbavétel, adatszolgáltatás. Folyamatgazda: Költségvetési Főosztály Igazgatási

Osztályának vezetője

2. A KHEM fejezetébe tartozó intézményi költségvetési előirányzatok tervezése megvalósítása

Részfolyamatok:

a) az intézmények működési, felhalmozási költségvetési javaslatainak feldolgozása, értékelése,

b) az intézmények költségvetési beszámolóinak összesítése, értékelése, előirányzat-maradványok megállapítása, felhasználása.

Folyamatgazda: Társasági és Intézmény-felügyeleti Főosztály Intézmény-felügyeleti Osztályának vezetője

3. A KHEM fejezeti kezelésű előirányzatainak tervezése, megvalósítása

Részfolyamatok:

- előirányzatok tervezése, megvalósítása alcímenként, kiemelt jogcímcsoportonként

Folyamatgazdák: a szakmai felügyeletet gyakorló szakállamtitkár/kabinetfőnök döntése szerint írásban kijelölt főosztályvezető vagy más vezető besorolású köztisztviselő

(6) A felsorolt folyamatok irányításával, kezelésével, megvalósításával kapcsolatban az egyes minisztériumi szervezeti egységek feladatait az SzMSz, valamint a költségvetési előirányzatok felhasználását szabályozó jogszabályok, belső szabályok eljárási rendek írják elő. Az egyes fő- és a kockázatviselés szempontjából meghatározó részfolyamatokra a jelen utasítás 6. §-ának (11) bekezdése szerint javasolt kockázati mátrixot a kijelölt folyamatgazdáknak kell elkészíteniük, a folyamat egészében közreműködő munkatárs(ak), adott esetben más szervezeti egységek munkatársa(i) bevonásával.

(7) A kockázati tényezők összehasonlítását objektívvé teszi, ha a bekövetkezés valószínűségét, illetve a kockázat bekövetkezésének szervezetre gyakorolt hatását (az esetlegesen okozott kár nagyságát) kategóriákba sorolják. Emellett a kockázatok a szervezet működésére gyakorolt hatásuk szerint különböző súlyozással vehetők figyelembe, amely az arányokat eltérítheti.

(8) A bekövetkezés valószínűsége szerint alkalmazható kategóriák:

a) nagyon kicsi (bekövetkezés 10% alatt)

b) kicsi (bekövetkezés 10-40% között)

c) közepes (bekövetkezés 40-75% között)

d) nagy (bekövetkezés: 75% felett).

(9) A bekövetkezés valószínűsége nagymértékben függ az adott folyamat, tevékenység, szakterület szabályozottságától, a meglévő szabályzatok alkalmazásának körülményeitől, valamint a szervezet és a szervezetben dolgozó vezetők és beosztott dolgozók felkészültségétől, hozzáállásától, a folyamatba épített ellenőrzés működésétől. Ennek objektív megítélésére alkalmas az 1. sz. melléklet szerinti javaslat.

(10) A kockázat bekövetkezése esetén okozott kár nagysága szerinti kategóriák:

a) nagyon kicsi (a lehetséges kár kevesebb, mint 1 M Ft),

b) kicsi (a lehetséges kár 1-1-0 M Ft közötti),

c) közepes (a lehetséges kár 10-25 M Ft közötti),

d) nagy (a lehetséges kár 25-50 M Ft közötti),

e) nagyon nagy (a lehetséges kár eléri vagy meghaladja az 50 M Ft-ot).

(11) Egy adott folyamat kockázati mátrixa a következő:

(12) A kockázat összesített mértékét a kétféle pontozás szorzata adja. E szerint:

a) 1-5. pont között a kockázat mértéke: alacsony

b) 6-10. pont között a kockázat mértéke: közepes

c) 11-15. pont között a kockázat mértéke: nagy

d) 16-20. pont között a kockázat mértéke: nagyon nagy

7. §

Az elfogadható kockázati szint meghatározása, vezetői feladatok

(1) A feltárt kockázatokkal kapcsolatos reakciókat, intézkedéseket az adott szervezet által elviselhetőnek ítélt kockázati szint meghatározásával együtt kell eldönteni. A kiválasztott fő folyamatokra (valamilyen követelmény szerint kiválasztott, kockázati szempontból különös jelentőségű részfolyamatokra vagy tevékenységekre is) a szervezeti egységek vezetői meghatározzák az elfogadható kockázati szint mértékét és a szükséges intézkedéseket.

(2) A minisztériumban a FEUVE Bizottságon belül a Bizottság vezetője a gazdálkodás szempontjából egymással kapcsolódó szakterületeken vagy a hasonló típusú folyamatokra az érintett folyamatgazdák bevonásával állandó vagy eseti munkacsoportokat hozhat létre. E munkacsoportok az egyedileg elkészített kockázati mátrixok összegzésével a kockázatokat veszélyességük szerint sorba rendezik és minősítik.

(3) A kockázatos területek együtt történő értékelése segíti a szubjektív elemek döntésekre gyakorolt hatásának mérséklését és a megfelelő kockázati stratégia kialakításának elengedhetetlen feltétele. A kockázati stratégiában a III. fejezetben meghatározott ellenőrzési nyomvonallal együttesen kerülnek meghatározásra azok a különösen kockázatos folyamatok, tevékenységek, amelyek folyamatos figyelemmel kísérése és hatásuk mérséklése érdekében a szervezeteknek megfelelő időben és módon válaszintézkedéseket kell tenniük.

(4) A belső ellenőrzés stratégiai, középtávú és éves terveiben hasonló módon történik az ellenőrzési feladatok kockázatelemzéssel történő kiválasztása. Fontos feladat ezért a FEUVE- és a belső ellenőrzés összhangjának, harmonizációjának biztosítása a minisztérium hosszú- és rövid távú céljainak megvalósítása érdekében.

(5) A kockázati reakciók a kockázati stratégia részeként a szervezeten belül a következő alapesetek szerint történhetnek:

a) a kockázat átadása más szervezetnek (felsővezetői döntés alapján lehetséges, hogy más szervezeti struktúrában, pl. feladatok átadásával kevésbé kockázatos módon is folytatható a tevékenység),

b) kockázat elviselése (a szükséges válaszintézkedések aránytalanul nagy költségei miatt a kockázatos tevékenységet a szervezet folytatja, de hatását, következményeit folyamatosan figyelemmel kíséri és próbálja mérsékelni),

c) kockázat kezelése (célja, hogy megfelelő intézkedésekkel a kockázatokat elfogadható szintre csökkentsék),

d) kockázatos tevékenység befejezése (ez a minisztériumban csak elvi lehetőség).

(6) A kockázatokra adható válaszok, javasolt intézkedések megvalósíthatóságának mérlegelése indokolja egy egységes kockázat-nyilvántartás létrehozását. A nyilvántartás minden megállapított kockázatra kiterjedően tartalmazza:

a) annak minősítését, fontosságát, az egyes kockázatok prioritását,

b) a kockázat kezelésére javasolt intézkedések felsorolását,

c) a folyamatba épített ellenőrzések tervezésére vonatkozó információkat,

d) a kockázatkezelésért felelős munkatárs nevét, beosztását.

(7) A szükséges intézkedések beépítése a gazdálkodási folyamatokba egy hierarchikus rendszert alkot. A kockázatkezelés feladata, hogy az egyes szervezeti egységek céljai kapcsolódjanak a minisztérium legfontosabb célkitűzéseihez, azokból levezethetők legyenek. A célok szintjeivel párhuzamosan a kockázatokért való felelősségeket is delegálni kell, ezáltal a kockázatkezelés beépül a vezetők mindennapi feladatai közé, folyamatos tevékenységgé válik. A kockázatkezelés, mint módszer a vezetés gyakorlati eszköze, a tervezés és döntéshozatal, valamint a végrehajtás alapvető része. Ellenőrzése ugyancsak folyamatos vezetői tevékenység a FEUVE keretében.

(8) Mivel a kockázati környezet állandóan változik, a kockázatkezelési folyamat fontos része szükség szerint, de legalább évente egyszer a folyamatos és rendszeres felülvizsgálat, a szervezet kockázati környezetének aktualizálása, továbbá a megváltozott feladatokhoz alkalmazkodás, az új kihívásoknak való megfelelés, a szükséges válaszlépések megtétele. Az intézkedésekről a FEUVE Bizottság vezetőjét a tárgyévet követő év január 31-ig a minisztérium valamennyi szervezeti egysége vezetőjének tájékoztatnia kell.

III. FEJEZET

AZ ELLENŐRZÉSI NYOMVONAL KIALAKÍTÁSA ÉS MŰKÖDTETÉSE

8. §

Jogszabályi háttér, fogalom, célmeghatározás

(1) Az Ámr. 145/B. §-a szerint a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetője köteles elkészíteni a szerv ellenőrzési nyomvonalát, amely a minisztérium tervezési, pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési folyamatainak szöveges vagy táblázatba foglalt, vagy folyamatábrákkal szemléltetett leírása.

(2) Az ellenőrzési nyomvonal kialakítása a FEU-VE-rendszer meghatározó eleme. A minisztérium feladatainak ellátása során nem jelent teljesen új követelményrendszert, mert a fő folyamatok - különböző belső szabályzatok, eljárásrendek formájában - jelenleg is megfelelően szabályozottak

(3) A FEUVE a létező folyamatokat rendszerszemlélettel közelítve értelmezi újra, amikor a folyamatleírás már nem csak az események logikai sorrendjét tartalmazza, hanem kijelölésre kerülnek a feladatok elvégzéséért felelős személyek és hatáskörük, pontosan előírva, hogy kinek és mikor kell az adott lépést megtennie és közben milyen követelményeket kell teljesítenie.

(4) A FEUVE-rendszeren belül az ellenőrzési nyomvonal kialakításának legfontosabb követelménye, hogy a folyamatokban a kockázati pontokkal együtt pontosan meg kell jelölni azokat az ellenőrzési pontokat, ahol a munkafolyamatba épített, illetve a vezetői ellenőrzést el kell végezni. Meg kell határozni azt is, hogy az ellenőrzést kinek, mikor, milyen módszerrel, milyen hatáskörrel kell végezni és ennek keretében az ellenőrzést végző milyen intézkedéseket hozhat vagy kezdeményezhet.

(5) A rendszert alkotó legfontosabb folyamatok kapcsolódási pontjain is ki kell alakítani az ellenőrzési pontokat annak érdekében, hogy a feladat- és hatáskörök pontos meghatározásával elkerülhetők legyenek az esetleges hatásköri túllépésekből eredő problémák.

(6) Az ellenőrzési nyomvonal a folyamatokra vonatkozó egyes tevékenységeket, a tevékenységek jogi alapját, felelősét, ellenőrzését, nyomon követését, a kapcsolódó dokumentumokat öleli fel az alábbiak szerint:

a) a minisztérium működésének, egyes tevékenységeinek egymásra épülő eljárásrendjeit egységes folyamatként mutatja, tartalmazza az ellenőrzési pontok összességét;

b) kialakításával a minisztérium gazdálkodására jellemző valamennyi tevékenység, szervezet és funkció együttes koordinálására kerül sor;

c) valamennyi résztvevő számára írott és átlátható formában válik feladattá az eljárások és módszerek betartása, miközben a referenciák, dokumentumtípusok és maguk az eljárások is standardizáltakká válnak,

d) megmutatja a szervezet folyamatba épített ellenőrzési rendszerének hiányosságait, így felgyorsítja a pénzügyi irányítás folyamatainak megfelelő átalakítását, és a működtetés színvonalának növekedését segíti elő,

e) segítséget nyújt a követendő eljárásoktól való eltérések feltárásában és a felelősség megállapításában,

f) a minisztérium áttekinthető és rendszerezett dokumentálása révén hozzásegíti az ellenőrzést végzőket a rendszer, illetve a véletlenszerű kockázatok beazonosításához.

(7) A felelősségi szintek terén:

a) az ellenőrzési nyomvonal egy standardot jelent, eljárások együttesét, amelyek alapján meghatározhatók valamennyi folyamatban az ellenőrzési pontok, felelősök,

b) az ellenőrzési nyomvonal segítségével könnyen és gyorsan azonosítható a hibás működés és a hibás működésért felelős személy,

c) megmutatja, hogy a teljes folyamat minősége az egyes résztevékenységekért felelős közreműködőkön is múlik.

(8) A szervezeten belüli együttműködés erősítése terén:

a) a különböző szervezeti egységek kapcsolatában nagyobb rugalmasság, jobb együttműködés, koordináció várható az ellenőrzési nyomvonal kialakításától,

b) az ellenőrzési nyomvonal eljárások, ellenőrzések együttesét jelenti, ami a minisztérium gazdálkodásának egészét lefedi, teljes feladatellátására kiterjed, vagyis a működtetés jobbításának fontos eszköze.

(9) A szervezeti működés terén:

a) a megbízható ellenőrzési nyomvonal kialakításának jelentősége abban áll, hogy segítségével feltérképezhetők a szervezet folyamataiban rejlő működési kockázatok,

b) a hibásan kialakított ellenőrzési nyomvonal gátolhatja a szervezet folyamatainak pontos ismeretét, az ellenőrzési pontok elégtelensége vagy átfedések kialakulása működési zavarokhoz vezethet.

9. §

Az ellenőrzési nyomvonal elkészítése

(1) A minisztérium legfontosabb működési folyamatai az alapvető célok elérése érdekében az SzMSz-ben kerülnek kialakításra és ennek megfelelően kell azokat működtetni. Az ellenőrzési nyomvonalat ezekhez a működési folyamatokhoz (gazdasági eseményekhez) kell hozzárendelni.

(2) Az ellenőrzési nyomvonal készítésének kötelezettsége felöleli a minisztérium gazdálkodását jellemző összes fő folyamatot. A megfelelő irányítási szinteken folyó szabályozott tevékenységek részletes információkat nyújtanak az adott folyamatra vonatkozó gazdasági eseményekről, műveletekről, a műveletekben résztvevő személyekről és azok felelősségéről, a pénzügyi tranzakciókról, a folyamatot kísérő dokumentumokról.

(3) Az ellenőrzési nyomvonal kialakítása a minisztérium teljes gazdálkodási tevékenységére vonatkozik, a szervezetét, struktúráját jellemző működési folyamatokkal, illetve a folyamatokat működtető folyamatgazdákkal együtt, vagyis azon személyekkel, akik az egyes szervezeti részlegeken belül elsődlegesen felelősek az adott folyamat végrehajtásáért.

(4) Az ellenőrzési nyomvonal kialakításának első lépése, hogy a 6. § (5) bekezdésében kijelölt folyamatgazdák határozzák meg a fő folyamatokat. A szervezet működési folyamatait a főfolyamatok mentén kell csoportosítani, majd a főfolyamatokat megfelelő módon, oszthatóságuk alapján részfolyamatokká kell bontani. A működési folyamatok szabályozottságára lehet alapozni az ellenőrzési pontok, nyomvonalak elkészítését.

(5) A kijelölt folyamatgazdák kockázatkezeléssel és az ellenőrzési nyomvonal elkészítésével és aktualizálásával kapcsolatos feladatait a munkaköri leírásokban is rögzíteni kell.

10. §

Az egyes gazdasági eseményekkel kapcsolatos ellenőrzési nyomvonal kialakításának gyakorlati megvalósítása

(1) Az ellenőrzési nyomvonal kialakításánál alapkövetelmény, hogy a folyamatgazdák olyan tevékenységcsoportokat alakítsanak ki, amelyek több elemi tevékenységet képesek leírni. Figyelembe kell venni az intézményrendszer többszintű működését, az egyes vezetési szintek feladat- és funkcióbeli sajátosságait, a szintek hierarchiájában végbemenő pénzfolyamat-, illetve dokumentumáramlást.

(2) Valamennyi szintjén az adott vezető felelőssége és kötelessége, hogy:

a) felismerje és értékelje a felelősségi körébe tartozó területen előforduló helytelen gazdasági tevékenység bekövetkezésének lehetőségét,

b) megalkossa azon elvek, belső szabályzatok, működési standardok, módszerekelemeit, amelyek alapján elkerü-li, korlátozza, illetve megszünteti a beazonosított kockázatokat,

c) konkrét gyakorlati eljárásokat alakítson ki, amelyek ösztönzik a munkatársakat feladataik fegyelmezett végrehajtására,

d) a kialakított FEUVE-rendszer eredményességét fenntartsa és folyamatosan tökéletesítse,

e) a belső ellenőrzés jelentései alapján az intézkedési tervet, a rendszer javítására vonatkozó javaslatokat megvalósítsa.

(3) A minisztérium gazdálkodását legjobban jellemző pénzforgalmi és kockázatviselési szempontból is meghatározó fő- és részfolyamatokat az utasítás 6. §-ának (5) bekezdése tartalmazza. A fő folyamatok irányításával, kezelésével, megvalósításával kapcsolatban a minisztériumi szervezeti egységek feladatait az SzMSz, valamint a költségvetési előirányzatok felhasználását meghatározó jogszabályok, belső szabályozások, eljárási rendek írják elő.

(4) Az Ámr. szerint az ellenőrzési nyomvonalat szöveges vagy táblázatos, vagy folyamatábrákkal szemléltetett módon lehet elkészíteni. A különböző fő folyamatok minisztériumi szinten egységes kezelése és összehasonlíthatósága érdekében indokolt az ellenőrzési nyomvonalak kialakításánál részben azonos szerkezetet kell alkalmazni. Ez azt jelenti, hogy meghatározásra kerül a nyomvonal minimális tartalma (a 2. sz. melléklet 2/a., illetve 2/b. sz. ellenőrzési nyomvonal mintája szerinti táblázatok fejléce), amely a különböző szervezeti egységek szakmai sajátosságainak megfelelően igény szerint tovább bővíthető, illetve a nem értelmezhető rovatok elhagyhatók.

(5) Valamennyi kiválasztott nyomvonal esetében a folyamatgazdának kötelezően el kell készítenie a részfolyamatok és a tevékenységek szöveges leírását, amely magában foglalja az ellenőrzési nyomvonal kialakításának célját, jogszabályi környezetét, a fontosabb tevékenységek ismertetését és sorrendjét, a társszervezetekkel való kapcsolódási pontokat, a keletkező dokumentációk tartalmát, valamint a kockázatelemzés alapján kiválasztott ellenőrzési pontokat.

(6) Az ellenőrzési nyomvonal folyamatábrán történő ábrázolását az Ámr. lehetővé teszi, de alkalmazását jelen utasítás nem teszi kötelezővé. Szerkezetileg egyszerű, viszonylag kis számú közreműködő együttműködését igénylő folyamatoknál indokolt lehet az elkészítése, mert jól áttekinthetően ábrázolja a tevékenységek egymásutániságát, belső kapcsolatait, valamint az ellenőrzési pontokat.

(7) Az ellenőrzési nyomvonal táblázatos formában történő ábrázolása szintén minden esetben kötelező, azt folyamatábra nem helyettesítheti. Ez a módszer alkalmas a gazdasági események teljes folyamatának a leírására, elsősorban az elsődlegesen érintett szervezeti egység szempontjait figyelembe véve. Komplex tevékenységet végző szervezetek esetében célszerű az átfogó jellegű folyamatokból kiindulni, majd azokat alábontva alakíthatók ki az egyszerűbb fő-, illetve részfolyamatok.

(8) A táblarendszer fejléce, amelyet ajánlott valamennyi eseményleírásánál egységesen használni:

1. Sorszám

2. Tevékenység leírása

3. Jogszabályi alap

4. A feladatok tartalma

5. Keletkező dokumentum

6. Felelős

7. Határidő

8. Ellenőrzés

9. Igazolás

10. Pénzügyi teljesítés

11. Könyvvezetés

(9) A KHEM gazdálkodási folyamataira jellemző ellenőrzési nyomvonalak táblázatos formában történő megjelenítésére az utasításhoz módszertani ajánlásként csatolva a 2. számú melléklet részeként néhány konkrét példa került elkészítésre. Ezekhez hasonló formában kell elkészíteni a minisztérium területén az adott szakterület működését jellemző valamennyi fő folyamatra az ellenőrzési nyomvonalakat, összhangban a II. fejezetben ismertetett 1. számú melléklet felhasználásával összeállított kockázati mátrix táblázatokkal.

(10) Az egyes szervezeti egységek feladatait tekintve lényeges, hogy a különböző nyomvonalak az adott szervezet működési sajátosságait maximálisan vegyék figyelembe.

(11) Az ellenőrzési nyomvonalakat, illetve a folyamatok kockázati mátrixát az adott előirányzat felhasználását, működését, illetve szakmai kezelését érintő változásokat követően haladéktalanul - az előzőekben foglaltak hiányában legalább minden költségvetési év elején - aktualizálni kell, amelynek megvalósításáért a keret gazda szervezeti egység vezetője felelős. Az aktualizált ellenőrzési nyomvonalakat, illetve kockázati mátrixot meg kell küldeni az SzMSz-ben meghatározott, a FEUVE működéséért felelős szervezeti egység vezetője részére.

IV. FEJEZET

ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK

11. §

(1) Jelen utasítás a közzétételét követő 5. napon lép hatályba.

(2) A minisztérium költségvetésében meghatározó jelentőségű gazdálkodási folyamatok szakmai irányításáért

felelős szakállamtitkároknak az utasítás hatályba lépését követő 30 napon belül ki kell jelölniük területük folyamatgazdáit a II. fejezet 6. §-ának (5) bekezdésében foglaltak szerint és döntésükről tájékoztatniuk kell a FEUVE Bizottság vezetőjét.

(3) A kijelölt folyamatgazdáknak az utasítás hatályba lépését követő 60 napon belül kell aktualizálniuk a felelősségi körükbe tartozó folyamatok kockázati mátrixát a II. fejezet 6. §-ának (11)-(12) bekezdéseiben foglaltak szerint és ellenőrzési nyomvonalát a III. fejezet 10. §-ának előírásai szerint. Az elkészült anyagokat egyeztetésre meg kell küldeni az SzMSz-ben meghatározott, a FEUVE működéséért felelős szervezeti egység vezetője részére.

(4) Jelen utasítás hatályba lépését követően a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium gazdálkodásával kapcsolatos folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzésről szóló 8/2005. Szabályzat a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium tekintetében nem alkalmazható.

Dr. Molnár Csaba s. k.,

közlekedési, hírközlési és energiaügyi miniszter

1. számú melléklet a 6/2009.(II. 20.) KHEM utasításhoz

A gazdálkodási folyamatok kockázatelemzése a Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztériumban

A kockázat bekövetkezésének valószínűsége kiszámítható a pozitív hatásúnak ítélt minősítések ("A" jelű oszlop) száma és a minősítési csoportismérvek súlyszámai alapján. Minél nagyobb a pozitív elemek aránya, annál kisebb (%-ban) a kockázat bekövetkezésének valószínűsége (alkalmazása a II. fejezet 6. §-ának (8)-(9) bekezdései és (11)-(12) bekezdései szerint).

2/a. számú melléklet a 6/2009. (II. 20.) KHEM utasításhoz

KHEM fejezethez tartozó intézmények költségvetésének tervezése, teljesítése (2-11. cím) (szöveges ellenőrzésinyomvonal-minta)

1. Költségvetési kapcsolat:

Fejezet: XVII. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium

Cím: 2-11. Intézmények költségvetésének tervezése, teljesítése

2. Az intézményi előirányzatok tervezését, végrehajtását koordináló szervezet: Társasági és Intézmény-felügyeleti Főosztály Intézmény-felügyeleti Osztálya

3. Az intézményi előirányzatok felügyeletét ellátó felsővezető: kabinetfőnök

4. Intézményi előirányzatok végrehajtásáért felelős szervezetek: költségvetési intézmények

5. Folyamatgazda: Társasági és Intézmény-felügyeleti Főosztály Intézmény-felügyeleti Osztálya

6. Közreműködő szervezetek:

Gazdasági és ágazatfinanszírozási szakállamtitkár titkársága

Szakmai főosztályok

Társasági és Intézmény-felügyeleti Főosztály Magyar Államkincstár Pénzügyminisztérium Költségvetési Főosztály

7. Kapcsolódó jogszabályok:

- aktuális éves költségvetési törvény (Kvtv.)

- 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról (Áht.)

- 2000. évi C. törvény a számvitelről

- 1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről

- 1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról

- 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról

- 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről (Ámr.)

- 249/2000. (XII. 24.) Korm. rendelet az államháztartás szervezetei beszámolási és könyvvezetési kötelezettségeinek sajátosságairól

- 16/2008. (HÉ 52.) KHEM utasítás a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének hatáskörébe utalt jogok gyakorlásáról

8. A folyamat célja, feladatai:

A miniszter jogszabályokban előírt szakmai feladatait jelentős részben a felügyelete alá tartozó intézményhálózaton keresztül - az alapító okiratukban meghatározott módon - látja el. Ennek pénzügyi feltételeit az éves költségvetési törvényben meghatározott támogatási előirányzatként biztosítja a központi költségvetés, míg az intézmények feladataik egy részét saját bevételeik és átvett pénzeszközök felhasználásával teljesítik.

9. A programok működése:

Az intézmények éves költségvetése keretszámainak, létszámának, személyi juttatásainak, dologi és felhalmozási kiadásainak meghatározása a tervezésről szóló jogszabályok, valamint a PM tervezési köriratában foglaltak szerint, a költségvetés tervezési metodikájának megfelelően történik.

A jogszabályokban előírt követelmények teljesítése igényli az intézményektől a belső források átcsoportosítását és a korlátozott lehetőségek figyelembevételével különböző szervezési intézkedések meghozatalát. A működési és felhalmozási kiadások, valamint pénzeszközátadások tervezését a rendelkezésre álló források alapján végzik, a korábbi döntésekkel elrendelt előirányzat-zárolásokkal is számolva.

A jogszabályban rögzítettek szerint történik az előirányzatok tervezése, az elemi költségvetés és beszámoló készítése, illetve a zárszámadáshoz szükséges információk összefogása, feldolgozása, egyeztetése, értékelése és ellenőrzése, az előirányzat-módosításokkal kapcsolatos operatív és koordinációs feladatok ellátása.

10. Kockázatelemzés:

Jelen utasítás II. fejezet 6. §-ának (8)-(9) bekezdései és 1. számú melléklete szerint elvégezve az értékelést, a folyamat kockázati szempontból a.........bekövetkezés valószínűségi kategóriába és az utasítás 6. §-ának (10) bekezdésében ismertetett okozható kár szerint is .......... kategóriába tartozik.

Összességében a kockázati mátrix: az utasítás II. fejezet 6. §-ának (11) bekezdése szerint a folyamat kockázata ........mértékű.

2/b. számú melléklet a 6/2009. (II. 20.) KHEM utasításhoz

KHEM fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése, megvalósítása BKSz működtetésének támogatása (ÁHT257245) (szöveges ellenőrzésinyomvonal-minta)

1. Költségvetési kapcsolat:

Fejezet: XVII. Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium

Cím: 12. Fejezeti kezelésű előirányzatok

Alcím: 5. Közlekedéssel kapcsolatos és egyéb fejezeti kezelésű előirányzatok

Jogcímcsoport: 10. BKSZ működtetésének támogatása

2. Az előirányzat kezelője: Közlekedési Szolgáltatások Főosztálya

3. Keretgazda szervezet: Közlekedési Szolgáltatások Főosztálya

4. Folyamatgazda: Közlekedési Szolgáltatások Főosztályának vezetője

5. Közreműködő szervezetek:

Közlekedési Szakállamtitkárság Költségvetési Főosztály

6. Kapcsolódó jogszabályok:

- 1191/69/EGK rendelet,

- 2000. évi C. törvény a számvitelről;

- 1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról (Áht.),

- 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet az államháztartás működési rendjéről (Ámr.),

- 19/2004. (III. 26.) OGY határozat (közlekedéspolitika),

- 1051/2005. (V. 21.) Korm. határozat (Budapesti Közlekedési Szövetség létrehozása),

- 17/2008. (HÉ 52.) KHEM utasítás Közlekedési, Hírközlési és Energiaügyi Minisztérium fejezet 2008. évi egyes fejezeti kezelésű előirányzatok felhasználásáról,

- jelen utasítás.

7. A folyamat célja, feladatai:

Az Európában elterjedt, korszerű és kényelmes tömegközlekedési szolgáltatást nyújtó közlekedési szövetség megvalósulásának első lépése Budapesten a BKSZ Kht. által működtetett rendszer.

A BKSZ Kht. 2005. évi Alapszerződéséből adódóan a költségvetésből történő finanszírozás összetevői:

a) A megelőző év kompenzációs kerettel nem finanszírozott igényeinek ellentételezése (bevételkiesés-pótlási

igény);

b) a szolgáltatók tárgyévi kompenzációja;

c) a BKSZ Kht. működési támogatása;

d) a BKSZ további ütemeinek előkészítése.

A BKSZ további ütemeinek előkészítésére szolgáló forrás az EU által társfinanszírozott infrastruktúra projektek előkészítésére, önrész biztosítására szolgál.

8. A programok működése:

Az előirányzat szakmai kezelője az előirányzat részfeladatokra történő tervezésével - a költségvetés tervezését támogató informatikai rendszer segítségével - elkészíti a támogatási célok, valamint az előirányzat terhére elvégzendő feladatok tételes felhasználási javaslatát. Az előirányzat részfeladatok szerinti felosztásának engedélyeztetési, valamint annak évközi módosítása eljárási rendjét a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetőjének hatáskörébe utalt jogok gyakorlásáról szóló vonatkozó miniszteri utasítás tartalmazza.

A költségvetési törvényben megállapított fejezeti kezelésű előirányzatok részfeladatok szerinti felosztását - az érintett szakmai (fő)osztályok felett irányítást gyakorló felsővezető egyetértésével - a Tervezés-koordinációs, Kontrolling és Közbeszerzési Főosztály koordinációja és a gazdasági és ágazatfinanszírozási szakállamtitkár előterjesztése alapján a miniszter hagyja jóvá.

Az előirányzat terhére végrehajtandó feladatok felhasználási javaslatát a szakmai kezelő főosztály készíti el és terjeszti elő indoklással ellátva jóváhagyásra a felügyeletet gyakorló szakállamtitkárhoz (miniszterhez).

A jóváhagyás alapján a kötelezettségvállalásra jogosult vezető, illetve a szakmai főosztály intézkedik a tételes feladatok végrehajtása érdekében szükséges teendők ellátásáról az általános intézkedési szabályok szerint.

A szerződéseket a minisztérium részéről a miniszter írja alá.

Az aláírt szerződéseket az előirányzat szakmai kezelője a szerződésben foglalt pénzügyi feladatok teljesítése céljából átadja a Költségvetési Főosztály részére.

A teljesítésigazolás, valamint a kifizetési bizonylat alapján a Költségvetési Főosztály intézkedik a pénzügyi teljesítésről.

9. Kockázatelemzés:

Jelen utasítás II. fejezet 6. §-ának (8)-(9) bekezdései és 1. számú melléklete szerint elvégezve az értékelést, a folyamat kockázati szempontból a.........bekövetkezés valószínűségi kategóriába és az utasítás 6. §-ának (10) bekezdésében ismertetett okozható kár szerint is .......... kategóriába tartozik.

Összességében a kockázati mátrix: az utasítás II. fejezet 6. §-ának (11) bekezdése szerint a folyamat kockázata ........mértékű.

2/a. számú melléklet a 6/2009. (II. 20.) KHEM utasításhoz

KHEM fejezethez tartozó intézmények költségvetésének tervezése, teljesítése (2-11. cím)

2/b. számú melléklet a 6/2009. (II. 20.) KHEM utasításhoz

KHEM fejezeti kezelésű előirányzatok tervezése, megvalósítása BKSz működtetésének támogatása (30. alcím, 15. jogcímcsoport) táblázatos ellenőrzési nyomvonal minta)