106/2007. (XII. 20.) AB határozat
az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény 22. § (2) bekezdés h) és j) pontja alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény 22. § (2) bekezdés h) és j) pontja alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket 2008. június 30-ai hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: OTrT.) 22. §-a határozza meg a regionális hulladéklerakó hely létesítésének feltételeit, korlátait. Az OTrT. 22. § (2) bekezdés h) pontja kimondta, hogy regionális hulladéklerakó hely nem jelölhető ki a település belterületén, és annak 1000 méteres körzetében, a j) pont pedig ugyanezt a tilalmat állította fel az állami repülések célját szolgáló és a közös (katonai és polgári) repülőtér 15 km-es körzetében. Az OTrT. 22. § (2) bekezdés h) és j) pontját módosította az Országos Területrendezési Tervről szóló 2003. évi XXVI. törvény módosításáról szóló 2004. évi LIX. törvény (a továbbiakban: OTrT. mód.) . Az OTrT. mód. a 22. § (2) bekezdés h) pontját akként állapította meg, hogy regionális hulladéklerakó hely nem jelölhető ki "a településrendezési eszközeiben beépítésre szánt területként kezelt területeken - a jelentős mértékű zavaró hatású iparterület és a hulladékkezelő, hulladéklerakó különleges terület kivételével -, továbbá azok határaitól 500 m-es körzetben". Ugyanez a módosítás a 22. § (2) bekezdés j) pontját is érintette, az új szöveg szerint: "az állami repülések célját szolgáló és a közös felhasználású (katonai és polgári) repülőtér 13 km-es körzetében, " regionális hulladéklerakó hely nem jelölhető ki.
Az indítványozó az OTrT. 22. § (2) bekezdés módosított h) és j) pontját azért kérte megsemmisíteni, mert az a védőtávolságokat megfelelő indok nélkül csökkentette (1000 méterről 500 méterre, illetve 15 km-ről 13 km-re), s ezáltal sérült az Alkotmány 18. §-ában és 70/D. § (1) bekezdésben foglalt egészséges környezethez való jog. Az indítványozó az OTrT. 22. § (2) bekezdés módosított szövege kapcsán a jogbiztonság sérelmét is felvetette, mert álláspontja szerint egyrészt a törvény hatálybalépését követő alig egy év eltelte utáni módosítás sérti az előreláthatóság, kiszámíthatóság követelményét, másrészt pedig a h) pont megállapított szövege nehezen értelmezhető, ezért ellentétben áll a normavilágosság előírásával. Ezen alkotmányossági aggályok mellett az indítványozó törvényességi problémákat is felvetett, így azt, hogy az OTrT. mód. elfogadása előtt
- nem készült a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 18. §-ában előírt hatástanulmány;
- az érintett állampolgárok nem vehettek részt a Jat. 19. §-a szerint a jogszabály előkészítésében;
- nem vonták be a Jat. 20. §-a alapján a társadalmi szervezeteket és érdekképviseleti szerveket a jogszabály tervezetének az előkészítésébe;
- a törvényjavaslathoz csatolt indokolás a Jat. 40. § (1) bekezdésébe foglalt azon követelménynek, mely szerint be kell mutatni, hogy a szabályozást mi teszi szükségessé, nem felel meg.
Az indítványozó a fentieken túl utal arra, hogy az OTrT. 22. § (2) bekezdés h) és j) pontjának jelzett módosítása kapcsán az OTrT. egyes rendelkezései között is ellentmondás keletkezett.
2. Az Alkotmánybíróság az ügyben megkereste a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, valamint a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli minisztert álláspontjuk megismerése végett.
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(...)
18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.
(...)
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. "
2. A Jat. indítványozó által felhívott szabályai értelmében:
"18. § (1) A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit. Erről a jogalkotót tájékoztatni kell.
(2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni.
19. § Az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek és életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában.
20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.
(...)
40. § (1) A törvényjavaslathoz az előterjesztő indokolást csatol, amelyben bemutatja azokat a társadalmi, gazdasági és szakmai körülményeket, amelyek a javasolt szabályozást szükségessé teszik, továbbá ismerteti a jogi megoldás szempontjait. "
3. A OTrT. hatálybalépéskori szövege szerint:
"22. § (1) A térségi hulladéklerakó hely kijelöléséhez vizsgálat alá vonható terület övezetben regionális hulladéklerakó hely csak külön jogszabályokban meghatározott vizsgálatok és az országos, illetve területi hulladékgazdálkodási tervek alapján helyezhető el.
(2) Az övezet meghatározásánál figyelembe kell venni, hogy
a) kiemelten érzékeny felszín alatti vízminőség-védelmi területen,
b) védett természeti területen és annak védőövezetében, védelemre tervezett területen, illetve ökológiai (zöld) folyosó területén,
c) természeti területen,
d) erdőben,
e) kiváló termőhelyi adottságú szántó-, szőlő- és gyümölcsös területeken,
f) rendszeresen belvíz járta területeken,
g) eróziónak kitett és csúszásveszélyes területen,
h) település belterületén és annak 1000 m-es körzetében,
i) honvédelmi és katonai érdeket szolgáló területen és annak 500 m-es körzetében,
j) az állami repülések célját szolgáló és a közös felhasználású (katonai és polgári) repülőtér 15 km-es körzetében,
k) hullámtér és nyílt ártér körzetében regionális hulladéklerakó hely nem jelölhető ki. "
4. Az OTrT. mód. által megállapított - s jelen eljárásban vizsgált, hatályos - szöveg:
"22. § (1) A térségi hulladéklerakó hely kijelöléséhez vizsgálat alá vonható terület övezetben regionális hulladéklerakó hely csak külön jogszabályokban meghatározott vizsgálatok és az országos, illetve területi hulladékgazdálkodási tervek alapján helyezhető el.
(2) Az övezet meghatározásánál figyelembe kell venni, hogy
a) kiemelten érzékeny felszín alatti vízminőség-védelmi területen,
b) védett természeti területen és annak védőövezetében, védelemre tervezett területen, illetve ökológiai (zöld) folyosó területén,
c) természeti területen,
d) erdőben,
e) kiváló termőhelyi adottságú szántó-, szőlő- és gyümölcsös területeken,
f) rendszeresen belvíz járta területeken,
g) eróziónak kitett és csúszásveszélyes területen,
h) a településrendezési eszközeiben beépítésre szánt területként kezelt területeken - a jelentős mértékű zavaró hatású iparterület és a hulladékkezelő, hulladéklerakó különleges terület kivételével -, továbbá azok határaitól 500 m-es körzetben,
i) honvédelmi és katonai érdeket szolgáló területen és annak 500 m-es körzetében,
j) az állami repülések célját szolgáló és a közös felhasználású (katonai és polgári) repülőtér 13 km-es körzetében,
k) hullámtér és nyílt ártér körzetében regionális hulladéklerakó hely nem jelölhető ki. "
III.
Az indítvány az alábbiak szerint megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való alkotmányos jogot a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh.) értelmezte. A határozat rendelkező része kimondta: "Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha ez más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan. " (ABH 1994, 134.) Az Abh. indokolásában az Alkotmánybíróság - többek között - rámutatott: "A természetvédelemben a védettség szükségességének objektív - bizonyos körben nemzetközi normákban kötelezően megállapított - ismérvei vannak. A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek elsőbbsége van, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. A környezethez való jog érvényesítése alkotmányosan megköveteli azt, hogy az állam - amíg jogi védelem egyáltalán szükséges - az elért védelmi szinttől csakis olyan feltételekkel léphessen vissza, amikor alanyi alapjog korlátozásának is helye lenne. A környezethez való jog érvényesítése a védelem elért szintjének fenntartásán belül azt is megkívánja, hogy az állam a preventív védelmi szabályoktól ne lépjen vissza a szankciókkal biztosított védelem felé. Ettől a követelménytől is csak elkerülhetetlen szükségesség esetén, és csak arányosan lehet eltérni. " (ABH 1994, 134, 140-141.)
Az Alkotmánybíróság későbbi döntései nyomatékosították, hogy az Abh. -ban a természet védelmével összefüggő - az Alkotmány 18. § és 70/D. §-ából folyó - követelmények a környezetvédelemre általában is irányadók [lásd például a 14/1998. (V. 8.) AB határozatot, ABH 1998, 126, 130, vagy a 30/2000. (X. 11.) AB határozatot, ABH 2000, 202, 205. ], illetve a környezetvédelmen belül irányadó az épített környezetre is. Ez utóbbit illetően a 27/1995. (V. 15.) AB határozat (a továbbiakban: Abh. 2.) kimondta: "Az egészséges környezethez való jog érvényesítése állami kötelezettség. Az érvényesítés egyik eszköze az épített környezet védelme. Az épített környezet védelméhez hozzátartozik a települési környezet védelme. A települési környezet védelme kiterjed a lakóterületekre. " (1995, 129, 133.)
2. A fentiek alapján tehát megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság az egészséges környezethez való jogot alapjognak tekinti, ezért a korlátozása alkotmányosságának megítélésénél - a minden alapjog korlátozására irányadó mércét - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésből eredő szükségességi/arányossági tesztet kell alkalmazni. A 30/1992. (V. 26.) AB határozat szerint: "Az állam akkor nyúlhat az alapjog korlátozásának eszközéhez, ha másik alapvető jog és szabadság védelme vagy érvényesülése, illetve egyéb alkotmányos érték védelme más módon nem érhető el. Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához tehát önmagában nem elegendő, hogy az másik alapjog vagy szabadság védelme vagy egyéb alkotmányos cél érdekében történik, hanem szükséges, hogy megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyen egymással. A törvényhozó a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni. Alkotmányellenes a jog tartalmának korlátozása, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan. " (ABH 1992, 167, 171.) Az egészséges környezethez való jog korlátozásánál is e feltételeket kell figyelembe venni, azaz a jogszabályokban egyszer már biztosított védelmi szint csökkenthetéséhez kellő súlyú alkotmányos indok szükséges.
3. Jelen ügyben elsőként az állapítható meg, hogy az OTrT. 22. §-ában foglalt szabály környezetvédelmi tárgyú rendelkezés; azt határozza meg, hogy regionális hulladéklerakó milyen feltételek alapján helyezhető el. Az OTrT. 22. § (2) bekezdésében szereplő felsorolás kifejezetten természet- és környezetvédelmi szempontokat sorakoztat fel (a vizsgált rendelkezéseken kívül a tilalmi listán szerepel pl. a vízminőség-védelmi terület, a természetvédelmi terület, az erdő, a hullámtér stb.) . Az OTrT. 22. § (2) bekezdés h) pontja eredetileg a település belterületén és annak 1000 méteres körzetében, míg a j) pontja a repülőterek 15 km-es körzetében tiltotta a térségi hulladéklerakó hely kijelölését. Az egészséges környezethez való alapjog - fentebb bemutatott alkotmánybírósági - értelmezése alapján tehát a jelen ügyben az az eldöntendő kérdés, hogy a védőtávolság OTrT. mód. -ban történő megváltoztatása csökkentette-e a jogszabályokban egyszer már elért védelmi szintet, s ha igen, akkor e csökkentés elkerülhetetlen volt-e annak érdekében, hogy más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesülhessen.
3. 1. Az OTrT. mód. egyrészt megváltoztatta a 22. § (2) bekezdés h) pontjában korábban meghatározott szabályokat. Megváltoztatta egyrészt a viszonyítási alapot: nem a belterület egésze, illetve annak határától számított körzet, hanem a településrendezési eszközeiben (tehát a településszerkezeti tervben, helyi építési szabályzatban, szabályozási tervben) beépítésre szánt területként kezelt területeket, illetve ezek határait veszi alapul. Így a nem beépítésre szánt belterületi rész adott esetben kikerülhet a tilalom alól. Az új rendelkezés továbbá maga is teremt kivételt a jelentős mértékű zavaró hatású iparterület és a hulladékkezelő, hulladéklerakó különleges terület eseteiben. Másrészt megváltoztatta a védőtávolságot, 1000 m helyett 500 méterben határozta azt meg. Az OTrT. mód. által megállapított másik rendelkezésben, a 22. § (2) bekezdés j) pontjában ugyanazon jogszabályszövegben a 15 km-es körzet 13 km-esre módosult.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az OTrT. 22. § (2) bekezdés h) pontjában a megváltozott viszonyítási alap és a védőtávolság nem feltétlenül és automatikusan jelent enyhébb védelmet (pl. az üdülőövezetek védelme szempontjából), mindemellett azonban az sem zárható ki, hogy egyes esetekben a OTvT. 22. § (2) bekezdés módosított h) pontja a törvény korábbi szabálya által egyszer már elért védelmi szint csökkenésével jár. Azokban az esetekben, amikor a településrendezés eszközeiben megállapított határvonal egybeesik - a korábbi fogalomhasználat szerinti - belterületi határvonallal, a védelmi szint biztosan csökkent. Ilyennek tekinthető továbbá, hogy a megváltozott szabályozás nem tiltja kategorikusan magát a belterületen belüli (annak minősülő) elhelyezést sem. Az Alkotmánybíróság megkeresésére adott egyik miniszteri válasz a védelmi szint csökkenésének tényét el is ismeri azzal, hogy a "szükségtelenül szigorúbb" szabályok enyhítéséről szólt. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a OTrT. 22. § (2) bekezdés módosított h) pontja a korábbi h) ponthoz képest a környezetvédelem elért szintjének csökkentését eredményezheti, csakúgy mint a j) pontban bekövetkezett változás.
3. 2. A továbbiakban tehát az a vizsgálandó kérdés, hogy a környezetvédelem jogszabályokkal - az OTrT. 22. § (2) bekezdés eredeti h) és j) pontjával - biztosított szintjében kellő súlyú alkotmányos indok alapján történt-e a visszalépés. Az OTrT. mód. javaslatához kapcsolódó előterjesztői indokolás szerint "A módosítás első része szerint belterületen lakó-, üdülőövezet, valamint kereskedelmi szolgáltató terület kivételével 500 méteren belül létesíthető lenne hulladéklerakó és tároló telep, így a közvetlen emberi tartózkodás céljára szolgáló, lakhatás, üdülés és szolgáltatási területen kívüli belterületen. A településektől messzire lévő szemétlerakó telepek nagyban növelik a szolgáltatási díjakat a szállítás költségei miatt. Az önkormányzati, valamint egyéb tulajdonban levő gazdasági társaságok kisebb költséggel szállíthatják el a háztartási hulladékot a települések lakosságától.
A módosítás második része szerint az állami repülések célját szolgáló és a közös felhasználású (katonai és polgári) repülőtértől számított 13 km-es körzetében hulladéktároló telepeket lehetne létesíteni. " Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában a gazdaságosság, a költségek csökkentése nem lehet érv egy alapjog-korlátozás alkotmányosságának igazolásához, mint ahogy nem korlátozható alapjog pusztán azért, mert a különböző (hazai és nemzetközi) jogi rendelkezéseket összhangba kell hozni.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a felhozott érvek nem alkotmányos súlyúak, különösen nem olyanok, amelyek más alapjog érvényesülését, vagy valamely alkotmányos cél megvalósulását szolgálják. Az Alkotmánybíróság rámutat: az OTrT. megalkotásakor nem állt fenn kényszer a védőtávolság 1000 méteres körzetben való meghatározásához, mint ahogy a 15 km-es körzet előírásához sem (az erre vonatkozó nemzetközi előírásokat túlteljesítve) . Az Alkotmány 18. §-ából és 70/D. § (1) bekezdéséből azonban az következik, hogy ha az állam e törvényben egyszer már biztosította a magasabb védelmi szintet, akkor főszabály szerint nem léphet vissza, illetve csak akkor, ha annak kellő súlyú alkotmányos indoka van. Kellő súlyú alkotmányos indok más alapjog védelme vagy alkotmányos cél érvényesülése lehet, jelen esetben azonban ilyen nem mutatható fel (sem az OTrT. mód. javaslatához kapcsolódó indokolás, sem pedig a megkeresésekre adott miniszteri válaszok nem adtak ilyen indokot) . Az Alkotmánybíróság az Abh. -ban kiemelte, hogy a környezetvédelemhez való jog "érvényesülésében nem engedhető meg gazdasági vagy társadalmi körülményektől függő minőségi hullámzás". Mindez természetesen nem azt jelenti, hogy az egészséges környezethez való jog abszolút jog, viszont - mint a jelen ügyben is - alkotmányos indok nélkül az elért védelmi szint nem csökkenthető. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy döntött, hogy az OTrT. 22. § (2) bekezdés h) és j) pontja ellentétes az Alkotmány 18. §-ával és 70/D. § (1) bekezdésével, ezért e rendelkezéseket megsemmisítette. A megsemmisítés hatályát az Alkotmánybíróság - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésbe foglalt felhatalmazásával élve, a jogbiztonságra tekintettel - a jövőre nézve, 2008. június 30-ai hatállyal semmisítette meg, megfelelő időt hagyva a jogalkotónak az OTrT. 22. § (2) bekezdés eredeti h) és j) pontja által megteremtett védelmi szint helyreállításához.
Az indítványozó az egészséges környezethez való jogon kívül más alkotmányos tételek sérelmére is hivatkozott, illetve egyéb kifogásokat is emelt a vizsgálni kért rendelkezés tekintetében. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alkotmányi, törvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636. ].
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönybe való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 910/B/2004.