20/2001. (VI. 11.) AB határozat

Keszthely Város Önkormányzatának a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2000. (VII. 13.) sz. rendelet törvény- és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Keszthely Város Önkormányzatának a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2000. (VII. 13.) sz. rendelet 5. § "és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell" szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezést az önkormányzati rendelet kihirdetése, 2000. szeptember 4. napjáig visszamenő hatállyal megsemmisíti.

Az 5. § a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:

"Ez a rendelet 2000. szeptember 10-én lép hatályba."

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Keszthely Város Önkormányzatának a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2000. (VII. 13.) sz. rendeletének megjelölése alkotmányellenes.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az egyik indítványozó 2000. június 2-án elvi építési engedély iránti kérelmet nyújtott be hét keszthelyi ingatlanra Keszthely Város Jegyzőjéhez. Keszthely Város Jegyzője a 2000. július 24-én kelt határozatával "érdemi elbírálás nélkül" a kérelmet elutasította, mivel Keszthely Város Önkormányzata a változtatási tilalom elrendeléséről szóló 20/2000. (VII. 13.) sz. rendeletében (a továbbiakban: Ör.) több keszthelyi ingatlanra az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 21. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján változtatási tilalmat írt elő. Az indítványozó ezt követően kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását. Álláspontja szerint az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonjog védelme kiterjed az építéshez való jogra is, mivel az "az alkotmányos jogszabályi előírásoknak megfelelően beépíthetővé nyilvánított, beépítésre kijelölt területek tulajdonosait illeti meg alanyi jogosultságként". Az indítványozó az Ör. alkotmánysértő voltát egyrészt abban látta, hogy a tulajdonosi jogokat csorbító döntést az önkormányzat rendeletben rendelte el, de amikor az önkormányzat konkrét ingatlanokra rendelt el változtatási tilalmat, már nem társadalmi viszonyokat szabályozott, hanem egyedi esetekben döntött. Az indítványozó álláspontja szerint, továbbá "az egyedi ügyben hozott, tartalma szerint államigazgatási hatósági döntés rendeletben való kinyilvánítása pedig megfosztja az állampolgárt az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében garantált jogorvoslati lehetőségtől". A tulajdonnal való rendelkezésnek ilyen mértékű, semminemű garanciát nem tartalmazó korlátozása - az indítványozó véleménye szerint - indokolatlan és aránytalan, s ennek folytán sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében deklarált tulajdonhoz való jogot. Az indítványozó az Ör. alkotmánysértő voltát másrészt abban látta, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdésének rendelkezését megsértve a változtatási tilalmat visszamenőleges hatállyal, a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni rendelte, s ez az indítványozóra a rendeletalkotást megelőzően indított építéshatósági ügyben kedvezőtlenebb érdemi döntést eredményezett. Álláspontja szerint az Ör. sérelmezett rendelkezése "diktatórikus módszerekkel súlyos jogbizonytalanságot eredményez", sérti a jogbiztonságot. A fentiekre tekintettel az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Ör. 5. § második része alkotmányellenességét és azt semmisítse meg, mert az indítvánnyal támadott önkormányzati rendeleti szabályozás szerint az Ör. "rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell". Az indítványozó kérte továbbá az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján annak megállapítását is, hogy az önkormányzati rendelet rendelkezései a folyamatban lévő, konkrétügyekben nem alkalmazhatók.

A másik indítványozó, a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője az Ör. törvényességi felülvizsgálata során megállapította, hogy a képviselő-testület a rendeletalkotási eljárás során megsértette a rendeletalkotásra vonatkozó eljárás szabályait, az Ör.-t jogszabálysértően jelölte meg, a kihirdetés szabályait nem tartotta be, és a hatálybaléptetés jogsértő módon történt. A képviselő-testület 22 óra 16 perces kezdettel tartott soron kívüli ülésén sürgősséggel tárgyalta a rendelettervezetet. Az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatáról szóló 14/1999. (VI. 1.) sz. rendelete (a továbbiakban: SZMSZ) 32. §-a alapján nincs lehetőség önkormányzati rendelet alkotására sürgősséggel felvett napirend keretében, s a Jogi és Ügyrendi Bizottság sem tárgyalta előzetesen az Ör. tervezetét az SZMSZ 32. § (3) bekezdésében kötelezően előírtakkal szemben. Az Ör. megjelölése is jogszabálysértő volt, mert a jogszabályszerkesztésről szóló 12/1987. (XII. 29.) IM rendelet (a továbbiakban: R.) 1. § (1) bekezdése szerint a jogszabály megjelölése magában foglalja a kihirdetésének idejét - amit az SZMSZ 33. §-a is előír -, azonban arra a jogszabályi rendelkezések betartására figyelemmel 2000. július 13-án éjfélig nem kerülhetett sor. Az indítványozó törvénysértőnek találta továbbá, hogy az Ör. kihirdetése sem a Jat.14. § (3) bekezdésében és az SZMSZ 33. § (4) bekezdésében előírt módon történt, holott az önkormányzati rendelet érvényességi kelléke a kihirdetés. Ugyancsak törvénysértőnek találta az indítványozó az Ör. 5. §-ának azt a rendelkezését is, amely a változtatási tilalmat a folyamatba lévő ügyekre is alkalmazni rendelte: ez álláspontja szerint sérti a Jat. 12. § (2) bekezdését. Az indítványozó ezért a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (1) bekezdésében biztosított jogkörében eljárva felhívta a képviselő-testületet, hogy 15 nap alatt a törvénysértést szüntesse meg, mivel az Ör.-t folyamatban lévő konkrét építési hatósági ügyben hátrányt jelentő módon alkalmazták is. A törvényességi felhívással Keszthely Város Önkormányzata Képviselő-testülete csak részben értett egyet, és a 2000. augusztus 31-i ülésén alkotott 24/2000. (IX. 4.) sz. rendelettel (a továbbiakban: Örm.) az Ör.-t módosítva csak részben szüntette meg azokat a törvénysértéseket, amelyeket az indítványozó a felhívásában megjelölt. Az Örm. csupán a hatálybalépésről rendelkezett - amelyet 2000. szeptember 10-ében állapított meg -, valamint a kihirdetésről intézkedett. Az indítványozónak a rendelet előkészítésének törvényességével összefüggésben nem volt kifogása - mivel az időközben rendelkezésére bocsátott jegyzőkönyvek tanúsága alapján a Jogi és Ügyrendi Bizottság az Ör.-t előzetesen megtárgyalta, és az önkormányzat az Örm.-mel az Ör. kihirdetésével kapcsolatos törvénysértést megszüntette, és a kihirdetésről megfelelő módon intézkedett. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényességi felhívása alapján hozott képviselő-testületi intézkedések után is törvénysértő maradt az Ör. megjelölése és azon előírása, hogy a rendelkezései alkalmazását a folyamatban lévő ügyekre is elrendeli. Álláspontja szerint "a képviselő-testület egész eljárására és ezen rendelet megalkotására megállapítható az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt a demokratikus jogállamisághoz fűzött követelmények megsértése". Ezért kérte az Alkotmánybíróságtól az Ör. 5. § második részének megsemmisítését és az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján annak megállapítását, hogy az önkormányzati rendelet rendelkezései a folyamatban lévő, konkrét ügyekben nem alkalmazhatók.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságuk miatt egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései a következők:

" 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

2. Az Ötv. indítványokkal érintett rendelkezései a következők:

"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

(2) Az önkormányzati rendeletet a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos - a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott - módon ki kell hirdetni."

3. A Jat. indítványokkal érintett rendelkezései a következők:

"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.

(3) A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre."

"14. § (3) Az önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában, illetőleg a helyben szokásos módon kell kihirdetni, amit az önkormányzat szervezeti és működési szabályzata állapít meg."

4. Az Abtv. indítványokkal érintett rendelkezései:

"40. § Ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét teljesen vagy részben megsemmisíti."

"42. § (1) A 40. §-ban foglalt esetben a határozat közzétételének napján veszti hatályát a jogszabály vagy annak rendelkezése, és minősül visszavontnak az állami irányítás egyéb jogi eszköze vagy annak rendelkezése."

"43. § (4) Az Alkotmánybíróság a 42. § (1) bekezdésében, valamint a 43. § (1)-(2) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményezd különösen fontos érdeke indokolja."

5. Az R. indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:

"1. § (1) A jogszabály megjelölése magában foglalja a jogalkotó megnevezését, nevének rövidítését (a törvény és a törvényerejű rendelet kivételével), a jogszabály kihirdetésének idejét, a jogszabály számát, megnevezését és címét."

"1. § (4) Az önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja az önkormányzati közlönyben való megjelenésre, illetőleg a helyben szokásos módon való kihirdetésre utal."

6. Az SZMSZ indítványokkal érintett rendelkezései a következők:

" 32. § (6) A rendelet végén minden esetben meg kell határozni hatálybalépésének napját, valamint a kihirdetés időpontját, amelyet a rendelet megjelölésénél zárójelben fel kell tüntetni."

" 33. § (4) A rendeleteket az önkormányzat hivatalos hirdetőtábláin ki kell hirdetni. Sajtóközlemény útján erről a város lakosságát tájékoztatni kell."

7. Az Ör. indítványokkal támadott megjelölése és rendelkezése:

"Keszthely Város Önkormányzata 20/2000. (VII 13.) sz. rendelete a változtatási tilalom elrendeléséről"

"5. § A rendelet 2000. szeptember 10-én lép hatályba, és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell."

III.

Az indítványok megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság a 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában megállapította:

"A jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy

- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,

- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettségeket, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek." (ABH 1992, 132.)

Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság és a visszamenőleges hatály tilalmának kapcsolatával összefüggésben az alábbiakra mutatott rá:

"Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megállapított jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvének maradéktalan érvényesülése érdekében elengedhetetlen, hogy a jogszabályok kihirdetése összhangban legyen a Jat. 12. § (2) bekezdésében megállapított alkotmányos jellegű előírással, amely szerint »a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé«." [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991,173.]

Az Alkotmánybíróság egy későbbi határozatában pedig megállapította: "A jogszabály megalkotási ideje, s az ebből eredő sorszámozás, valamint a kihirdetés ideje, azaz a későbbi időpontban történő közzététel miatt törvénysértés csak akkor lenne megállapítható - a Jat. 12. § (2) bekezdésben foglalt előírásokat megsértve -, ha a jogszabály visszamenőleges kötelezettséget írna elő, vagy valamely magatartást visszamenőlegesen nyilvánítana jogellenessé." [32/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 455.]

Az Ét. 21. §-a alapján a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő. Az érintett ingatlanok tulajdonosai kötelesek tűrni azt, hogy meghatározott ideig (legfeljebb azonban az önkormányzati rendelet hatálybalépését követő 3 évig) az ingatlanokon nem folytatható az Ét. 22. §-ában taxatíve felsorolt építési és egyéb tevékenység. Az Ör. vizsgált 5. §-ának "rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell" szövegrésze azt jelenti, hogy minden olyan ügyben, amely jogerős közigazgatási határozattal még nem zárult le, annak befejezéséig, azaz a folyamatban lévő építésügyi hatósági eljárás során már alkalmazni kell a tilalmi rendelkezéseket. Az Ör.-ben meghatározott változtatási tilalom új kötelezettséget jelent a folyamatban lévő építésügyi hatósági ügyekben érintett ingatlantulajdonosokra nézve. Ez a kötelezettség visszamenőleges hatályú, mert megváltoztatja az építésügyi hatósági eljárás kezdeményezésekori körülményeket, olyan új kötelezettséget keletkeztet, amely a kérelem benyújtásakori jogszabályi előírások szerinti -esetlegesen az érintett ingatlantulajdonos (ügyfél) számára pozitív döntést eredményező - hatósági eljárást az ügyfél szempontjából negatív módon befolyásolja.

Az Alkotmánybíróság az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatában rámutatott: "A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint »a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé«. Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat atekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." (ABH 1994, 324.)

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 5. §-ának "és rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni kell" szövegrésze alapján az Ör. rendelkezéseit a Jat. 12. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés sérelmével az Ör. hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. Ez a rendelkezés ezért alkotmányellenes.

Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság a határozatának közzététele napjától eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. Az Ör. magasabb szintű jogszabállyal ellentétes szabályozása alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 44/A. § (2) bekezdését. Ezért az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint az alkotmányellenesség súlyára tekintettel az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján e rendelkezést az önkormányzati rendelet kihirdetése, 2000. szeptember 4. napjáig visszamenő hatállyal semmisítette meg.

2. Az Alkotmánybíróság az Ör. indítványokkal támadott rendelkezésének az Alkotmány 8. § (2) bekezdése, 13. § (1) bekezdése és 57. § (5) bekezdése vonatkozásában az alkotmányellenesség utólagos vizsgálatát mellőzte, mivel a fentiekben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel oly mértékű alkotmányellenességet állapított meg, amely önmagában is az Ör. 5. § indítványokkal támadott szövegrészének megsemmisítését eredményezte.

3. Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendelet megjelölésével korábban már foglalkozott: "... önkormányzati rendeletek tekintetében garanciális jelentősége van annak, hogy a rendelet megjelölése a rendelet tárgyán és számán kívül tartalmazza a jogalkotó megnevezését (illetőleg a jogalkotó nevének a hivatkozásokban használható rövidítését), valamint a kihirdetés dátumát." [42/1992. (VII. 16.) AB határozat, ABH 1992, 373.]

Az Ör.-t megalkotó önkormányzat SZMSZ-ének 32. § (6) bekezdése is úgy rendelkezik, hogy az önkormányzati rendelet kihirdetésének időpontját kell a rendelet megjelölésénél zárójelben feltüntetni. A közigazgatási hivatal vezetőjének indítványából megállapítható volt, hogy az önkormányzat az Ör. tervezetét a 2000. július 13-i 22 óra 16 perces kezdettel tartott soron kívüli képviselő-testületi ülésén tárgyalta sürgősséggel, és ezt követően alkotta meg az Ör.-t. Ezért nem kerülhetett sor a Jat. 14. § (3) bekezdése alapján az SZMSZ 33. § (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően ugyanazon a napon az Ör. önkormányzat hivatalos hirdetőtábláin történő kihirdetésére és sajtóközlemény útján a város lakosságának tájékoztatására. A közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi észrevétele alapján az Örm. 1. §-a 2000. szeptember 10-i hatállyal kiegészítette az Ör. 5. §-át, amely szerint: "Kihirdetésének napja: 2000. szeptember 4." Az Örm. azonban nem módosította az Ör. megjelölését, így abban zárójelben a kihirdetés napja helyett továbbra is a rendelet megalkotásának napja, "VII. 13." van feltüntetve. E megjelölés magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, sérti az R. 1. § (1) és (4) bekezdésének rendelkezéseit, amely szerint a jogszabály megjelölése magában foglalja kihirdetésének idejét, illetőleg az önkormányzati rendeletnél a kihirdetés időpontja - az SZMSZ 33. § (4) bekezdése alapján önkormányzati közlöny hiányában - a helyben szokásos módon való kihirdetésre utal.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. megjelölése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését. Mivel azonban az Ör. megjelölése normatív rendelkezést nem tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítása mellett azt nem semmisítette meg.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 868/B/2000/7.