3287/2020. (VII. 17.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.VI.37.648/2018/9. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

[1] 1. A jogi képviselővel (dr. Papp lldikó kamarai jogtanácsos) eljáró központi költségvetési szerv indítványozó (Észak-dunántúli Vízügyi Igazgatóság) alkotmányjogi panaszt terjesztett elő az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján, melyben a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.VI.37.648/2018/9. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2.K.27.150/2017/20. számú ítéletére is kiterjedő hatállyal.

[2] 1.1. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló eljárás során megállapított tényállás szerint a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal mint elsőfokú természetvédelmi hatóság 2016. július 22. napján kelt, 6247-11/2016. számú határozatával engedélyezte egy gazdasági társaság részére a határozatban rögzített területeken a nád aratását, és a nem aratható, elöregedett nád égetését, továbbá ebből a célból a fokozottan védett természeti területekre történő belépést. A határozat 2.2. pontjában rögzítésre került, hogy "jelen engedély csak a külön jogszabályokban nevesített engedélyek és az érintett területek vagyonkezelőinek hozzájárulásával együtt érvényes". A határozat indokolása kiemelte, hogy a természetvédelmi hatóságnak nincs jogszabályi lehetősége arra, hogy előírja a vagyonkezelői hozzájárulás beszerzését, csupán felhívhatja a figyelmet arra, hogy a természetvédelmi engedély megszerzése nem mentesít az egyéb hatósági engedélyek és tulajdonosi, vagyonkezelői hozzájárulások beszerzése alól. Az eljárásban az indítványozó ügyfélként vett részt. Az indítványozó fellebbezése nyomán másodfokon eljáró Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (a továbbiakban: OKTF) 2016. október 17. napján kelt, OKTF-KP/8972-7/2016. számú határozatával az elsőfokú határozatot helybenhagyta azzal, hogy törölte az elsőfokú határozat 2.9. pontjában rögzített azon előírást, miszerint az egyes parcellákat teljes egészében le kell aratni.

[3] 1.2. A határozattal szemben az indítványozó terjesztett elő kereseti kérelmet, melyben kérte a határozat elsőfokú döntésre is kiterjedő hatályon kívül helyezését és a hatóság új eljárásra kötelezését. Álláspontja szerint a gazdasági társaság használati joga 2014. május 1. napján a törvény erejénél fogva megszűnt, az indítványozó pedig nem adott, és a jövőben sem kíván adni vagyonkezelői hozzájárulást a társaság részére, ezért az engedélyes a területre jogszerűen nem léphet be, ekként a hatóság olyan határozatot hozott, amely joghatás kiváltására nem lehet alkalmas. Érvelése szerint a határozat nem felel meg a vizek és a közcélú vízilétesítmények fenntartására vonatkozó feladatokról szóló 120/1999. (VIII. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 9. § (3) bekezdésében foglaltaknak, mely előírja a vagyonkezelő hozzájárulását, a hatóság továbbá megsértette a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 50. § (1) bekezdésében foglalt tényállás-tisztázási és 72. § (1) bekezdés e) pontjában foglalt indokolási kötelezettségét, és nem vette figyelembe az ügy egyedi körülményeit, a rendelkezésre álló bizonyítékokat jogellenesen értékelte. Az OKTF a per folyamán beolvadásos különválás útján jogutódlással megszűnt, általános jogutódja a Pest Megyei Kormányhivatal lett.

[4] A Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2.K.27.150/2017/20. számú ítéletében az indítványozó keresetét elutasította. Az ítélet megállapította, hogy az indítványozó az érintett ingatlanok vagyonkezelője, az ügy ezen jogát és jogos érdekét közvetlenül érinti, ezért az indítványozó a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján ügyfélnek minősül, és a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 327. § (1) bekezdés a) pontja alapján keresetindítási joga és kereshetőségi joga is van. A bíróság ítéletében rögzítette, hogy a Korm. r. 9. § (3) bekezdése nem azt írja elő, hogy a természetvédelmi engedély nem adható ki mindaddig, míg az érintett terület vagyonkezelője nem járul hozzá a nádaratáshoz, hanem azt rögzíti, hogy az állam tulajdonában álló vizek medrében és azok csatlakozó szárazulatain nádaratás, nádégetés és nádirtás csak a vízügyi igazgatási szerv vagyonkezelői hozzájárulásával végezhető. Éppen ezért az adott tevékenység végzése nem minősül jogszerűnek a hozzájárulás hiányában, de az nem előfeltétele a természetvédelmi engedély kiadásának. A bíróság azt is megállapította, hogy a hatóság nem hagyta figyelmen kívül az indítványozó nyilatkozatát és az indítványozó ügyféli jogai nem sérültek az eljárás során, ugyanis az indítványozó nyilatkozattételi jogának gyakorlása nem azt jelenti, hogy a hatóság köteles lenne a nyilatkozatnak megfelelő döntést hozni, és azt sem jelenti, hogy pusztán attól sérülne az ügyfél joga, hogy a hatóság adott esetben nem a nyilatkozatnak megfelelő döntést hoz.

[5] 1.3. A határozattal szemben az indítványozó terjesztett elő felülvizsgálati kérelmet a Kúriához. A Kúria Kfv.VI.37.648/2018/9. számú ítéletével a jogerős ítéletet hatályában fenntartotta, tekintettel arra, hogy az elsőfokú bíróság a pontosan és törvényesen megállapított tényállásból helytálló jogi következtetést vont le. A Kúria osztotta az elsőfokú bíróság érvelését, miszerint a természetvédelmi hatóság engedélyezési eljárása során a természetvédelmi szempontokat érvényesíti, a vagyonkezelői hozzájárulás megadásának kérdése pedig nem természetvédelmi szempont. A természetvédelmi hatóság ugyanakkor a határozatban külön is rögzítette, hogy az engedély csak a külön jogszabályokban nevesített engedélyek és az érintett területek vagyonkezelőinek hozzájárulásával együtt érvényes. A Kúria ítéletében azt is kiemelte, hogy az elsőfokú bíróság a vonatkozó jogszabályokat azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezte, döntése megfelelt az Alaptörvény 28. cikke szerinti értelmezési alapelvnek, és nem sértette az Alaptörvény nemzeti vagyon védelmére vonatkozó előírásait sem.

[6] 1.4. Az ítélettel szemben az indítványozó terjesztett elő alkotmányjogi panaszt az Abtv. 27. §-ára alapítva, kérve a Kúria Kfv.VI.37.648/2018/9. számú ítélete és a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2.K.27.150/2017/20. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, tekintettel arra, hogy a támadott bírói döntések sértik az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdését, a 28. cikket, az Alaptörvény I. cikk (1), (2) bekezdéseit és a XIII. cikk (1) bekezdését, valamint a XXIV. cikk (1) bekezdését és az R) cikk (2) bekezdését.

[7] Az indítvány szerint az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése azért sérült, mert az indítványozó, mint vagyonkezelő hozzájárulása hiányában kiadott nádaratási engedély sérti a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás elvét, a Fertő-tó ugyanis a Magyar Állam kizárólagos tulajdonát képező, forgalomképtelen nemzeti vagyon, melynek hasznosítása nagy társadalmi felelősséggel jár, és melynek hasznosítása kizárólag az indítványozó, mint vagyonkezelő hozzájárulásával lenne végezhető.

[8] Az indítványozó az Alaptörvény 28. cikkének sérelmét arra tekintettel állítja, hogy a természetvédelmi engedély kiadása vagyonkezelői hozzájárulás hiányában is elősegíti a nádaratási tevékenység jogszerűtlen gyakorlását, és ekként az eljáró hatóságok, illetőleg bíróságok jogértelmezése ellentmond az Alaptörvény 28. cikke szerinti értelmezési kritériumoknak, különösen a józan ész követelményének. A természetvédelmi engedély kiadása ugyanis teljes mértékben értelmetlenné válik akkor, ha bizonyosan megállapítható, hogy az engedélyes a vagyonkezelői hozzájárulást nem fogja megszerezni, ekként az engedély szerinti tevékenységet jogszerűen biztosan nem fogja tudni végezni.

[9] Az Alaptörvény I. cikk (1) és (2) bekezdései, valamint a XIII. cikk (1) bekezdése sérelmét az indítványozó azért látja megvalósulni, mert az engedélyes a természetvédelmi engedélyezési eljárásban nem szerezhetett meg olyan jogosultságot (nevezetesen a nádgazdálkodást), amely ellen az indítványozó kifejezetten tiltakozott. A nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 11. § (8) bekezdése alapján az indítványozót az érintett terület vonatkozásában megilletik a tulajdonos jogai és kötelezettségei, a kiadott természetvédelmi engedély pedig ezen tulajdonosi jogosultságokat sérti, hiszen az indítványozó tiltakozása kifejezetten arra irányult, hogy a nemzeti vagyon körébe tartozó ingatlan birtoklását, használatát, hasznai szedését ne kaphassa meg az engedélyes, tekintettel arra, hogy a megelőző években ugyanezen nádaratási tevékenysége során nem tartotta be a vonatkozó jogszabályokat. A XIII. cikk (1) bekezdése szerinti tulajdonhoz való jog sérelme pedig az Alaptörvény I. cikk (1) és (2) bekezdéseinek sérelmét is megvalósítja azáltal, hogy az indítványozó alapvető jogainak tiszteletben tartása és elismerése nem valósult meg.

[10] Az indítványozó végezetül az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése és R) cikk (2) bekezdése megsértését is állítja. Érvelése szerint már az is önmagában a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmére vezet, hogy az eljáró hatóságok, illetőleg bíróságok a jogszabályok szövegét nem azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Jelen esetben azonban a kiadott természetvédelmi engedély joghatás kiváltására alkalmatlan, hiszen a vagyonkezelő hozzájárulása hiányában az engedély szerinti tevékenység nem kezdhető meg, ekként a határozat kiadása nem csupán értelmetlen, hanem visszaélés alapjául is szolgálhat. Az indítvány szerint a Ket. vonatkozó rendelkezéseiből az következik, hogy az indítványozó ügyféli nyilatkozata (tiltakozása) ügydöntő jelentőséggel kell, hogy bírjon, amihez képest az eljáró hatóságok, illetőleg bíróságok ezt a nyilatkozatot az ügy elbírálása során mellőzték. Az indítványozó szerint a fennálló jogi helyzet alapjaiban változott meg a határozatban is hivatkozott korábbi eseti döntéshez képest (immáron kifejezetten jogszabály írja elő a tevékenység folytatásához a vagyonkezelői hozzájárulás beszerzését), melyre az Alkotmánybíróságnak is tekintettel kell lennie az alkotmányjogi panasz elbírálása során.

[11] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint elsőként az alkotmányjogi panasz befogadhatósága törvényi feltételeinek fennállását vizsgálta meg.

[12] 2.1. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése alapján az Abtv. 27. § szerinti alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. A Kúria ítéletét az indítványozó 2019. február 26. napján vette át, az alkotmányjogi panaszt pedig 2019. április 26. napján, határidőben nyújtotta be, közvetlenül az Alkotmánybírósághoz. A jogi képviselővel eljáró indítványozó csatolta az eljáró jogi képviselő meghatalmazását. Az indítványozó jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, így az indítvány e tekintetben is megfelel a törvényi feltételeknek.

[13] 2.2. Az Abtv. 2019. december 20. napjától hatályos 27. § (2) bekezdése értelmében jogállásától függetlenül érintettnek minősül az a személy vagy szervezet, a) aki (amely) a bíróság eljárásában fél volt; b) akire (amelyre) a döntés rendelkezést tartalmaz; vagy c) akinek (amelynek) jogára, kötelezettségére, magatartása jogszerűségére a bíróság döntése kiterjed, mely rendelkezést a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni kell (3030/2020. (II. 24.) AB határozat, Indokolás [23]). Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapítja, hogy az indítványozó jogosultnak és érintettnek tekinthető, mert egy olyan bírósági eljárást lezáró bírói döntéssel szemben nyújtotta be alkotmányjogi panaszát, mely bírósági eljárásban félként (jelen esetben felperesként) szerepelt.

[14] 2.3. Az alkotmányjogi panasz benyújtásának törvényi feltétele [Abtv. 27. § (1) bekezdés a) pont, 52. § (1b) bekezdés b) pont], hogy az indítványozó valamely Alaptörvényben biztosított joga sérelmére hivatkozzon. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata értelmében az Alaptörvény I. cikk (1) és (2) bekezdései, R) cikk (2) bekezdése, 28. cikke és a 38. cikk (1) bekezdése az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából nem tartalmaznak Alaptörvényben biztosított jogot, ezért azok állított sérelme nem vetheti fel az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelmét sem (az I. cikk (1) és (2) bekezdéseire: 3082/2018. (III. 5.) AB végzés, Indokolás [21], az R) cikk (2) bekezdésre: 3202/2019. (VII. 16.) AB végzés, Indokolás [29], a 28. cikkre: 3152/2019. (VI. 26.) AB végzés, Indokolás [19], a 38. cikk (1) bekezdésére: 3013/2019. (I. 7.) AB végzés, Indokolás [18]). Az Alkotmánybíróság ezért megállapítja, hogy az indítvány ezen elemek vonatkozásában nem teljesíti az Abtv. 27. § (1) bekezdés a) pontja szerinti követelményt. Az Alaptörvény XXIV. cikke, illetőleg XIII. cikk (1) bekezdése ugyanakkor az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából Alaptörvényben biztosított jogokat tartalmaznak.

[15] 2.4. Az alkotmányjogi panasz az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének sérelmével összefüggésben ugyan állítja a bírói döntés alaptörvény-ellenességét, ám azt alkotmányjogilag releváns indokolással nem támasztja alá. Az Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pontjának megfelelően az indítványnak meg kell jelölnie az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének lényegét, azaz arra vonatkozóan kell részletes indokolást tartalmaznia, hogy a támadott bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény (és nem pedig valamely, a perben alkalmazott szabály) rendelkezéseivel. Az indítvány ezzel szemben azért állítja az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének sérelmét, mert "a hatóság, és a bírósági jogértelmezés alapján mégis kiadásra került egy az állami ingatlan birtoklására, használatára, és hasznainak szedésére feljogosító engedély", ami "a tulajdonhoz való jog érvényesítésének teljes kudarca". Az indítványozó lényegében a hatósági, illetőleg bírói döntés egyes megállapításai megalapozatlanságát, a Ket. és más jogszabályok indítványozó álláspontjától eltérő értelmezését állítja, megfeleltetve ezen jogszabályok állított megsértését a XIII. cikk (1) bekezdése sérelmének. Az indítvány tehát "[a] törvénysértést alaptörvény-sértéssel azonosítja, ezzel azonban nem tesz eleget az Abtv.-ben előírt határozottság követelményének" (lásd: 3138/2020. (V. 15.) AB végzés, Indokolás [15]). Mindez egyben azt is jelenti, hogy az indítvány az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének sérelmével összefüggésben nem teljesíti a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdés b) pontja szerinti követelményét.

[16] 2.5. Az Abtv. 27. § (3) bekezdése értelmében közhatalmat gyakorló indítványozó esetén vizsgálni kell, hogy a panaszában megjelölt, Alaptörvényben biztosított jog megilleti-e. Az indítványozó az első fokon a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal, majd másodfokon az OKTF előtt zajló eljárásban a Ket. 15. § (1) bekezdése alapján ügyfélnek minősült, ügyféli jogállását, illetőleg jelen esetben ebből következő keresetindítási jogát és kereshetőségi jogát a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság, illetőleg a Kúria is kifejezetten elismerte. Az eljárás során az indítványozó részben a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogának sérelmére hivatkozott egy olyan eljárással összefüggésben, melyet egy másik hatóság folytatott és melyben ügyfélként vett részt, ügyféli jogai pedig az alkalmazandó jogszabályok alapján minden más ügyfélével azonosak, ahhoz jelen esetben semmilyen közhatalom-gyakorlási jogosultság nem társul.

[17] Mindezen szempontok figyelembevételével az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az indítványozó ugyan közjogi jogállással rendelkezik, azonban jelen alkotmányjogi panasz alapját képező ügyben egy másik közigazgatási szerv által lefolytatott közigazgatási hatósági eljárásban és az ahhoz kapcsolódó peres eljárásban ügyfélként, illetőleg felperesként vett részt, ekként jelen alkotmányjogi panasz elbírálása szempontjából nem minősül az Abtv. 27. § (3) bekezdése szerinti közhatalmat gyakorló indítványozónak. Ennek megfelelően az indítványozó jelen ügyben az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésének sérelmére hivatkozhat.

[18] 2.6. Az Abtv. 29. §-a értelmében az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételye, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés felvetése esetén fogadható be. E befogadhatósági feltételek vagylagos jellegűek, így azok fennállását az Alkotmánybíróság külön-külön vizsgálja (3/2013. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [30]).

[19] Az indítványozó az Alaptörvény XXIV. cikkének sérelmét részben azért állítja, mert az eljáró hatóságok, illetőleg bíróságok az alkalmazott jogszabályok szövegét nem azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezték, részben pedig az indítványozó Ket. szerinti ügyféli nyilatkozatának (tiltakozásának) figyelmen kívül hagyását sérelmezi. Az indítványozó arra is kitért, hogy álláspontja szerint a fennálló jogi helyzet alapjaiban változott meg azon korábbi eseti döntéshez képest, melyet az eljáró hatóságok, illetőleg bíróságok a döntésük meghozatala során alapul vettek.

[20] Az Alkotmánybíróság következetes, az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdésére visszavezethető gyakorlata szerint nem vizsgálhatja felül a támadott bírói döntések jog-, illetve törvényszerűségét, ezért "[ö]nmagában a rendes bíróságok által elkövetett vélt vagy valós jogszabálysértések nem adhatnak alapot alkotmányjogi panasznak. Egyébként az Alkotmánybíróság burkoltan negyedfokú bírósággá válna." (Elsőként: 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [13]) Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az indítvány azon elemeit, amelyek a hatósági, illetőleg bírói döntések egyes törvényekbe (így különösen a Ket., illetőleg a Korm. r. rendelkezéseibe) ütközését állítják, nem vizsgálhatja. Az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki annak vizsgálatára sem, hogy a jogalkalmazó helytállóan értékelte-e az eljárásban beszerzett bizonyítékokat és előadott érveket, vagy a konkrét ügyben a bírói mérlegelés eredményeként megállapított tényállás és az abból levont következtetés megalapozott-e. A tényállás megállapítása, a bizonyítékok értékelése és mérlegelése ugyanis az eljárási jogi szabályokban a jogalkalmazó számára fenntartott feladat (elsőként lásd: 3237/2012. (IX. 28.) AB végzés, Indokolás [12]). Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság hatásköre annak vizsgálatára sem terjedhet ki, hogy a fennálló jogi helyzet megváltozása mennyiben érinti a határozatban is hivatkozott korábbi eseti döntés felhasználhatóságát.

[21] Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint továbbá a jogszabályok értelmezése a bíróságok, és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó kérdés, az Alkotmánybíróság csak az értelmezési tartomány alkotmányos kereteit jelölheti ki (elvi rögzítését lásd: 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [14]). Az Alkotmánybíróság a bíróságok ítéleteit csak akkor bírálhatja felül, ha azok az Alaptörvény megszabta értelmezési tartományt megsértik, és ezáltal a bírói döntés alaptörvény-ellenes lesz (lásd például: 3073/2017. (IV. 19.) AB végzés, Indokolás [29]). Nem értékelhető a XXIV. cikk (1) bekezdése sérelmeként a hatóságok, illetőleg bíróságok által követett jogértelmezés akkor, ha a határozatok, illetőleg ítéletek egyértelműen megindokolják, hogy az indítványozó érvelésével szemben miért helyezkedtek eltérő, a vonatkozó jogszabályok szövegével egyébként összhangban álló álláspontra, és nem tagadják meg a természetvédelmi hatósági engedély kiadását akkor, ha az engedély kiadásának jogszabályi feltételei maradéktalanul fennállnak.

[22] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz a XXIV. cikk (1) bekezdésével összefüggésben nem veti fel a támadott bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, és nem alapoz meg alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést sem, ennek megfelelően az alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 29. §-ában foglalt befogadhatósági feltételek egyikének sem.

[23] 3. Az Alkotmánybíróság mindezen érvek alapulvételével az alkotmányjogi panaszt - az Ügyrend 5. §-a alapján eljárva - az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és h) pontja alapján, figyelemmel az Abtv. 56. § (3) bekezdésében előírtakra is, visszautasította.

Budapest, 2020. június 30.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,