254/B/1992. AB határozat
az utazásszervezői és -közvetítői tevékenységről szóló 2/1992. (I. 13.) IKM rendelet alkotmányellenességének megállapítására, valamint az utazásszervezői szakmai minősítő vizsgáról szóló, a 3/1992. (I. 13.) IKM rendelet kiegészítésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az utazásszervezői és -közvetítői tevékenységről szóló 2/1992. (I. 13.) IKM rendelet alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és e jogszabály megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság az utazásszervezői szakmai minősítő vizsgáról szóló, a 3/1992. (I. 13.) IKM rendelet kiegészítésére vonatkozó indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozók álláspontja szerint az utazásszervezői és - közvetítői tevékenységről szóló 2/1992. (I. 13.) IKM rendelet egészében alkotmányellenes, ezért annak megsemmisítését kérték. Álláspontjuk szerint a rendelet szakmailag megalapozatlan, indokolatlanul kezeli azonos módon a belföldről külföldre és a külföldről belföldre történő utaztatást. Különösen sérelmesnek találják azt, hogy a jogszabály 2. § (2) bekezdés c) pontja a szakmai, képesítési követelményeken túl az utazásszervezőktől vagyoni biztosítékot is megkövetel. A biztosíték az utasokkal szemben vállalt kötelezettség céljait szolgálja, ezért annak megkövetelése - tekintettel arra, hogy a nemzetközi beutaztató az utassal nem kerül jogviszonyba - ebben a körben szükségtelen. Hivatkoznak arra is, hogy a vagyoni biztosíték intézménye kizárólag az idegenforgalmat sújtja, ezért diszkriminatív. Ellentétes a gazdaság liberalizálásának alkotmányos követelményével.
Álláspontjuk szerint a pénzintézetnél lekötött betét, értékpapír, bankgarancia és a felelősségbiztosítás biztosítékok helyett - holland mintára - az idegenforgalmi szervezetek által nyújtott korporativ biztosítékkal, illetőleg biztosítási jogviszony létrehozásával kellett volna gondoskodni az utazók esetleges kárának megtérítéséről.
A szabályozást olyan piaci beavatkozásnak tartják, amely ellentétben áll az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével, mert sérti a gazdasági verseny szabadságát.
Álláspontjuk szerint azzal, hogy nem kérte ki a jogalkotó az összes érdekelt érdekképviseleti szerv véleményét, megsértette a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 29. §-át. Ugyancsak a Jat. sérelmét jelenti, hogy a törvény 12. § (3) bekezdésében foglaltakkal ellentétben nem biztosított a jogalkotó elegendő időt a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.
Időközben az ipari és kereskedelmi miniszter a 7/1994. (III. 10.) IKM rendelettel módosította a 2/1992. (I. 13.) IKM rendeletet, mely módosítás az indítvány által támadott jogszabály 5-7. §-ait érintette, ám ezzel az indítvány nem vált tárgytalanná, és a módosítás annak alkotmányos megítélését nem érintette.
2. Az indítványozók az utazásszervezői szakmai minősítő vizsgáról szóló 3/1992. (I. 13.) IKM rendelet kiegészítését is kérték a szakmai minősítő vizsga alóli mentesítés vonatkozásában azzal, hogy a szakirányú diploma is mentesítsen a vizsgakötelezettség alól.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta.
1. Az Alkotmánybíróság több határozatban értelmezte az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében biztosított vállalkozás jogát. Az 54/1993. (X. 13.) AB határozat (ABH 1993, 340-344.) szerint a vállalkozás joga a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos jog [Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés] nevesített esete. Az Alkotmánybíróság a határozatban rámutatott arra, hogy nincs alanyi joga senkinek valamely foglalkozás illetve vállalkozás űzésére, de az állam nem akadályozhatja meg a vállalkozóvá válást.
A 21/1994. (IV. 16.) AB határozat szerint (ABK 1994. április, 169-174.) a vállalkozáshoz való jog korlátozható, de az állami beavatkozással szemben egyúttal alkotmányos védelem alatt is áll. Az alkotmányos megítélés során különbséget kell tenni aszerint, hogy a vállalkozás gyakorlását vagy szabad megválasztását korlátozza-e az állam. Általános követelmény, hogy az állam ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást.
Az Alkotmány, a piacgazdaság deklarálásán nem lép túl, ezért - az Alkotmánybíróság értelmezése szerint - gazdaságpolitikai tekintetben semleges. Az Alkotmánybíróság értelmezésében azok a korlátozások, amelyek nem a foglalkozás (vállalkozás) szabad megválasztását érintik, a piacgazdaságban széles körben és rendszeresen alkalmazottak, így enyhébb mérce alapján ítélendők meg. Az állami beavatkozást a fogyasztóvédelem szempontja ebben a körben általában és rendszerint indokolja, ezért az nem minősül ésszerűtlennek, illetőleg önkényesnek.
Alkotmányosan nem kifogásolható, hogy a jogalkotó - a piaci biztonság követelményét szem előtt tartva - bizonyos gazdasági, vállalkozói tevékenység folytatásához pénzügyi biztosítékot követeljen meg. A vagyoni biztosíték intézménye nem ismeretlen a külföldi jogokban sem és a hazai jogalkotás más vállalkozói szférában is alkalmazza. Piacgazdaságban ezt az állam tipikusan a lakosságra fokozott kárveszélyességű vállalkozások körében (pl. atomenergia), illetőleg a fogyasztók érdekeinek fokozott védelmét szem előtt tartva írja elő. A támadott rendelkezés kiadása törvényi felhatalmazáson alapul. A belkereskedelemről szóló, módosított 1978. évi I. törvény 40. §-a értelmében az ipari és kereskedelmi miniszter az egyes belkereskedelmi tevékenység gyakorlásának feltételeit - ide értve az idegenforgalmat is - meghatározhatja.
Az Alkotmány 9. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Gazdasági verseny azonban csak a fogyasztói érdekek fokozott védelme mellett folytatható, ezért az állam - alkotmányos keretek között - jogszabályi úton tehet a piacot befolyásoló, szabályozó intézkedéseket. A vagyoni, pénzügyi biztosíték intézménye - anélkül, hogy a vállalkozás szabadságát ténylegesen korlátozná - olyan szabályozó eszköz, amely a versenyszabadságot a fogyasztói érdekvédelem keretei között teszi lehetővé, illetőleg biztosítja azokon a területeken, amelyeken a fogyasztói érdekek fokozottabb veszélyeztetésnek vannak kitéve. Az egyéni és szervezeti turizmus célját szolgáló idegenforgalom - a tevékenység jellegénél, természetnél fogva - a fogyasztókra nézve is fokozott anyagi kockázatokat jelent, nem piacgazdaság-ellenes tehát az, ha ennek pénzügyi biztosítékait az állam jogszabályi úton előírja.
Annak vizsgálata, hogy az állami gazdaságpolitika keretei között - a fogyasztóvédelem alkotmányos követelménye biztosítása érdekében - a jogalkotó a rendelkezésére álló szabályozási technikák közül melyiket választja, és hogy az általa választott technika a legmegfelelőbb-e a jogalkotói cél összefüggésében, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe.
2. A Jat. 29. §-a a miniszteri rendeletek tervezeteinek vonatkozásában az érdekképviseleti szervek részére véleményezési jogot biztosít. Az Alkotmánybíróság már több határozatában [352/B/1990/4, 30/1991. (VI. 5.) AB határozat, 7/1993. (II. 15.) AB határozatok, (ABH 1990, 228-230.; 1991, 363-364.; 1993, 418-420.)] rámutatott arra, hogy az az eljárási mulasztás, amelynek során a jogalkotó a jogszabály előkészítésekor az érdekvédelmi szervektől nem szerzi be a jogszabállyal kapcsolatos előzetes véleményt, önmagában nem teszi a jogszabályt alkotmányellenessé. A támadott jogszabály tervezetét ugyanakkor megtárgyalta az Idegenforgalmi Tanács az 1991. november 20-i ülésén, s azt a jogalkotó a Vállalkozók Országos Szövetségének is megküldte észrevételezésre. A Jat. felhívott rendelkezését tehát a jogszabály kibocsátója nem sértette meg, s a jogszabály hatálybalépése időpontjának megállapítása sem történt alkotmányellenesen, mert a vagyoni biztosíték, illetőleg a tárgyi feltételek megteremtésére a jogszabály 9. § (2) bekezdése elegendő átmeneti időt biztosított.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta.
3. A jogszabály módosítása, kiegészítése jogalkotói feladat, arra nézve az Alkotmánybíróságnak hatásköre nincs, ezért az Alkotmánybíróság az erre irányuló indítványokat - hatáskörének hiánya miatt - visszautasította.
Budapest, 1995. február 15.
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró