59/2009. (V. 22.) AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény egyes rendelkezéseinek Budapest főváros területén történő végrehajtásáról szóló 83/2005. (XII. 16.) Főv. Kgy. rendelet 3. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A regionális közigazgatási hivatal vezetője - miután törvényességi észrevételének a képviselő-testület nem adott helyt - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján, az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény egyes rendelkezéseinek Budapest főváros területén történő végrehajtásáról szóló 83/2005. (XII. 16.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Kgyr.) 3. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.
Az indítványozó a Kgyr. 3. § (2) bekezdésével kapcsolatban azt állította, hogy a Fővárosi Közgyűlés a távhő-szolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Tszt.) 52. § (2) bekezdésében meghatározott rendeletalkotás kereteit túllépve, magasabb szintű jogszabályban foglaltaknál szigorúbb szabályokat állapított meg a főváros egész területére vonatkozóan. Az indítványozó szerint a Tszt. nem ad ugyanis lehetőséget a helyi önkormányzat képviselő-testületének arra, hogy előírja, milyen fűtési rendszerrel váltható fel a távhőszolgáltatás.
A Kgyr. 3. § (2) bekezdése által hivatkozott, a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) értelmében pedig kifejezetten az egyedi engedélyezés során eljáró hatóság feladata vizsgálni azt, hogy a megvalósítandó energiaellátó létesítmény veszélyes levegőterhelést vált-e ki; az új energiaellátó rendszerre vonatkozó korlátozásokat azonban a helyi önkormányzat rendelete nem állapíthat meg.
Mindezek alapján az indítványozó szerint a Kgyr. 3. § (2) bekezdése mint magasabb szintű jogszabályokkal ellentétes rendelkezés sérti az Alkotmány 44/A. § (2) be-kezdését.
A fentieken túlmenően az indítványozó szerint a Kgyr. 3. § (2) bekezdése, miközben a távhőszolgáltatóról történő leválást megnehezíti a Közgyűlés "saját cégének jelent előnyt", s ezáltal az Alkotmány 9. § (2) bekezdését sérti.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(... )
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Ötv. érintett rendelkezése:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. A Tszt. érintett rendelkezései:
"6. § (2) Az önkormányzat képviselő-testülete:
a)rendeletben határozza meg a távhőszolgáltató és a felhasználó közötti jogviszony részletes szabályait, valamint a hőmennyiségmérés helyét, ideértve a mérés technológiai helyét is;
b)ellátja a törvény által hatáskörébe utalt ármegállapítói feladatokat, valamint rendeletben határozza meg az áralkalmazási és díjfizetési feltételeket. A szolgáltatói hőközponti, a felhasználói hőközponti, valamint hőfogadó állomási mérés közötti eltérésekre való tekintettel az önkormányzat képviselő-testülete külön díjalkalmazási feltételeket határozhat meg ezen mérések esetére. Az önkormányzat képviselő-testülete az ármegállapítás előtt köteles a fogyasztóvédelmi hatóság, továbbá a felhasználói érdekképviseletek véleményét kikérni. A véleményalkotáshoz szükséges információkat az önkormányzat képviselő-testülete az ármegállapítás előtt 20 nappal köteles a felhasználói érdekképviseletek rendelkezésére bocsátani;
c)rendeletben kijelöli azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegő-tisztaságvédelmi szempontok alapján célszerű a távhőszolgáltatás fejlesztése;
d)megállapítja a távhőszolgáltatás szüneteltetésének és a felhasználók korlátozásának feltételeit, a korlátozás szabályait és sorrendjét, valamint a távhőszolgáltató azzal kapcsolatos jogait és kötelezettségeit;
e)rendeletben határozza meg az új vagy növekvő táv-hőigénnyel jelentkező felhasználási hely tulajdonosától kérhető csatlakozási díjat;
f)rendeletben határozza meg a szolgáltatói hőközpontok e törvényben előírt megszüntetésének, illetve a szolgáltatói hőközpontot kiváltó berendezések létesítésének forrását, határidejét és egyéb feltételeit;
g)rendeletben határozza meg az e törvény 43. § (3) bekezdésében foglaltak megvalósításának módját és határidejét."
"38. § (1) Az általános közüzemi szerződés határozatlan időre szól. Az egyedi közüzemi szerződés - ha a felek eltérően nem állapodtak meg - határozott időtartamra szól.
(2) Az általános közüzemi szerződést a felhasználó 30 napos felmondási időpontra, a kormány e törvény végrehajtásáról szóló rendeletében meghatározott módon mondhatja fel, ha együttes feltételként:
a)a felmondáshoz a távhővel ellátott épület tulajdonosi közössége az összes tulajdoni hányad szerinti legalább négyötödös szavazattöbbségű határozatával hozzájárul és az épületben a távhőellátással azonos komfortfokozatú más hőellátást valósít meg;
b)a szerződés felmondása nem okoz jelentős kárt más számára, és nem korlátozza mások tulajdonosi, használói, bérlői jogait;
c)viseli azokat a költségeket, amelyek a felhasználói berendezéseknek a felmondás következtében szükséges műszaki átalakításával merülnek fel;
d)a szerződés felmondását a meglévő rendszer műszaki megoldása lehetővé teszi és a felmondás nem ütközik egyéb jogszabályba.
(3) Amennyiben a felhasználó az általános közüzemi szerződést a (2) bekezdés alapján felmondja, ismételt távhő-szolgáltatási közüzemi szerződés megkötéséhez a táv-hőszolgáltató üzletszabályzatában rögzített feltételek teljesítése szükséges.
(4) Egyedi közüzemi szerződést az egyéb felhasználó a szerződésben meghatározott felmondási idővel, az abban meghatározott időpontra mondhatja fel.
(5) Abban az esetben, ha a távhővel ellátott épületben lévő, külön tulajdonban és külön használatban álló épületrészben kívánják a távhő igénybevételét megszüntetni, az épületrész tulajdonosa és a felhasználó közösen kezdeményezheti az általános közüzemi szerződés módosítását, ha együttes feltételként:
a)a megszüntetéshez a távhővel ellátott épület tulajdonosi közösségének valamennyi tagja hozzájárul;
b)az épületrészben a távhőellátással azonos komfortfokozatú hőellátást valósítanak meg, amely az épület táv-hőellátását biztosító felhasználói berendezéstől függetlenül üzemeltethető;
c)a megszüntetés nem okoz jelentős kárt az épület többi tulajdonosa számára, és nem korlátozza mások tulajdonosi, használói, bérlői jogait;
d)viseli azokat a költségeket, amelyek a felhasználói berendezéseknek a szolgáltatás igénybevételének megszüntetésével összefüggésben szükséges műszaki átalakításával merülnek fel;
e)a szolgáltatás igénybevételének megszüntetését a meglévő rendszer lehetővé teszi és az nem ütközik egyéb jogszabályba.
(6) A közüzemi szerződés és a felhasználó, illetve a díjfizető díjfizetési kötelezettsége a felmondási idő lejártával, abban az időpontban szűnik meg, amikor a felhasználó a (2), (4) és az (5) bekezdésekben előírt valamennyi feltételt teljesítette és ezt a távhőszolgáltatónak írásban bejelentette.
(7) A közüzemi szerződést a távhőszolgáltató csak a 49. § (2) bekezdés b) és e) pontjában meghatározott szerződésszegés esetén mondhatja fel, valamint akkor, ha tudomást szerez arról, hogy a vele szerződéses kapcsolatban álló felhasználó a távhő vételezését a felhasználási helyen megszüntette. Ebben az esetben a közüzemi szerződés felmondása miatt az épületben, épületrészben bekövetkező kár a felhasználót terheli.
(8) Amennyiben a felhasználó a távhővel ellátott épületben lévő, közös tulajdonban és közös használatban lévő épületrész fűtését meg kívánja szüntetni, és ez a közüzemi szerződés módosítását teszi szükségessé, a szerződés módosítására vonatkozó igényt a távhőszolgáltató nem utasíthatja el."
"52. § (2) A Távhő-szolgáltatási Közüzemi Szabályzatban foglaltakkal összefüggésben az önkormányzat képviselő-testülete rendeletben további részletes szabályokat határozhat meg."
"60. § (3) Az önkormányzat képviselő-testülete rendeletben szabályozza a 6. § (2) bekezdésében és az 52. § (2) bekezdésében meghatározott, hatáskörébe utalt feladatokat."
4. A Kgyr. érintett rendelkezése:
"3. § (1) A meglévő vagy létesítésre engedélyezett távhővezeték-hálózat nyomvonalának 200 m-es körzetében az épületek, létesítmények hőellátó rendszerének megvalósításakor vizsgálni kell a távhőszolgáltatással való hőenergia-ellátás lehetőségét.
(2) Az (1) bekezdés szerinti körzetekben új létesítmények kialakításakor vagy a meglévő energiaellátó rendszerek átalakításakor a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II. 14.) Korm. rendelet előírásai szerint a helyi emisszióval nem járó rendszereket (különösen távhőt, villamos energiát, napenergiát hasznosító berendezéseket) kell alkalmazni."
III.
Az indítvány megalapozott.
A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét az Alkotmány 44/A. §-a, valamint az Ötv. 16. §-a határozza meg.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontj a alapj án a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a helyi képviselő-testület rendelete nem lehet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi képviselő-testület törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására rendeletet alkot.
Az Alkotmánybíróság a 21/2009. (II. 26.) AB határozatában, valamint a 22/2009. (II. 26.) AB határozatában - a Tszt.-t Tszt.2.-ként megjelölve - kifejtette:
"A távhőszolgáltatás helyi közszolgáltatás, a Tszt.2. 6. § (1) bekezdése alapján a távhőszolgáltatással ellátott létesítmények távhőellátásának biztosítása a települési önkormányzat kötelezettsége. Így, mint minden közüzemi szolgáltatásra, a távhőszolgáltatásra is irányadók a polgári jognak a közüzemi szolgáltatásokra vonatkozó általános érvényű jogszabályi előírásai, és a távhőszolgáltatás sajátosságaira tekintettel a szolgáltatás biztonságának, a fogyasztók érdekeinek védelmében, valamint más energiaellátást szabályozó jogszabályi előírásokkal való összhang biztosítása érdekében külön törvény, a Tszt.2. határozza meg a távhőszolgáltatás speciális szabályait. A távhőszolgáltatás biztosítása tehát olyan helyi közfeladat, amely törvényi szabályozás alatt áll. Erre tekintettel az önkormányzat rendeletalkotási szabadsága korlátozott, a képviselőtestületet csak a törvény felhatalmazása alapján, a törvények keretei között illeti meg a szabályozás joga.
A települési önkormányzat rendeletalkotási hatáskörébe tartozó szabályozási tárgyköröket a Tszt.2. 6. § (2) bekezdése, valamint 52. § (2) bekezdése határozza meg, a 60. § (3) bekezdése kifejezetten kimondja azt is, hogy a képviselő-testület e szabályok keretei között alkot rendeletet.
A Tszt.2. 6. § (2) bekezdés c) pontja alapján a képviselő-testület arra rendelkezik felhatalmazással, hogy rendeletében kijelölje azokat a területeket, ahol területfejlesztési, környezetvédelmi és levegőtisztaság-védelmi szempontok alapján a távhőszolgáltatás fejlesztése célszerű. A Tszt.2. rendeletalkotási felhatalmazást tartalmazó rendelkezései alapján a képviselő-testületnek arra nincs felhatalmazása, hogy rendeletében kötelezővé tegye a távhőszolgáltatás igénybevételét és megtiltsa a közüzemi szerződés felmondását.
A távhőszolgáltatás - különösen a lakossági felhasználók tekintetében - természetes monopolhelyzetet élvező szolgáltatás, ezért a távhőszolgáltatás szabályozásában kitüntetett szerepe van a fogyasztók védelmének.
Amint arra a Tszt.2. indoklása is rámutat, a fogyasztóvédelem egyik fontos eleme a szolgáltatás igénybevevőjének az a joga, hogy a közüzemi szerződést felmondhatja. Ezért a Tszt.2. a felhasználó jogaként szabályozza az általános közüzemi szerződés felmondását, azzal, hogy a 38. §-a részletesen szabályozza a felmondás feltételeit, ezzel biztosítva azt, hogy a szerződés felmondása más felhasználók jogait ne korlátozza, azok tulajdonában kárt ne okozzon, illetőleg ne veszélyeztesse a szolgáltatói és a felhasználói rendszer zavartalan működését. A Tszt.2. ugyanezen §-a lehetőséget ad a törvényi feltételek betartása mellett, távhővel ellátott épületben, épületrészben a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetésére is." (ABK 2009. február, 147, 150.; 151, 153.)
A Tszt. fentiekben hivatkozott 6. § (2) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, illetve 60. § (3) bekezdése alapján a helyi képviselő-testületnek nincs felhatalmazása arra, hogy rendeletében a hőellátó rendszerek kialakítását, átalakítását korlátozza, s az érintettek számára távhőszolgáltatás igénybevételét tegye kötelezővé. (Bár a Kgyr. érintett rendelkezése más, helyi emisszióval nem járó energiaellátó rendszerek, mint pl.: villamos energia, napenergiát hasznosító berendezések alkalmazását is kötelezővé teszi, de elsősorban a távhőszolgáltatás igénybevételére kötelez, hiszen a legtöbb esetben feltehetően csak távhőszolgáltatással váltható fel a helyi emisszióval járó hőenergia-ellátás.) A Kgyr. 3. § (2) bekezdése ált al hivatkozott Korm. rendelet sem tartalmaz, de nem is tartalmazhat olyan önkormányzati jogalkotásra vonatkozó felhatalmazást, amelynek alapján önkormányzati rendelet kötelezővé tehetné a helyi emisszióval nem járó rendszerek alkalmazását.
A Kgyr. 3. § (2) bekezdésének az az előírása, amely meghatározott, távhővel ellátott területen a távhőszolgáltatás alkalmazására kötelez, ellentétes a Tszt. 38. §-ában foglalt rendelkezéssel, mely a felhasználó jogaként szabályozza az általános közüzemi szerződés felmondását, a távhőszolgáltatás igénybevételének megszüntetését. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kgyr.-nek a Tszt. szabályaival ellentétes 3. § (2) bekezdése az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, s így a Kgyr. e rendelkezését megsemmisítette.
Mivel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben megjelölt rendelkezés alkotmányellenességét a fentiek alapján megállapította - állandó gyakorlatának megfelelően - az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezéssel [az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével] fennálló ellentétet már nem vizsgálta. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (ViI. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.]
A Kgyr. megsemmisített rendelkezése az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 42. § (1) bekezdése alapján e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele napján veszti hatályát.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s.k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 85/H/2008.