2218/B/1991. AB határozat
a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény, valamint a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panaszok és jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 105. § (3) bekezdése, 130. § (1) bekezdés b) és h) pontja, a 330. § (1) bekezdése, valamint a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény 3. §-a és 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és alkotmányjogi panaszokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatának általánossá tétele után több indítványozó indított keresetet különböző bíróságok előtt tulajdonuk visszaszerzése érdekében, amelyet - állításuk szerint - az egykori jogszabályok megsértésével államosítottak, államigazgatási határozat útján.
A bíróságok a Polgári Perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 130. § (1) bekezdésének b) vagy h) pontja alapján a keresetleveleket idézés kibocsátása nélkül elutasították, illetőleg a 157. § a) pontja alapján az eljárásokat megszüntették.
Az indítványozók a bírósági végzésekben hivatkozott eljárásjogi szabályok egy részét kifogásolják, mert álláspontjuk szerint e jogszabályok alkotmányellenesen korlátozzák őket abban, hogy nem biztosítják a bírói út igénybevételét az egykori, jogellenesnek tartott államosítási határozatok ellen.
Ezzel összefüggésben a Pp. 105. § (3) bekezdését, 130. § (1) bekezdés b) és h) pontját, a 330. § (1) bekezdését, valamint a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Tv.) 15. § (1) bekezdését és 3. §-ának az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. § (1) bekezdését megállapító rendelkezését tartják ellentétesnek az Alkotmány 13. § (1) bekezdése, 50. § (2) bekezdése, 57. § (1) és (5) bekezdése és 70/K. §-a rendelkezéseivel.
A bírósági határozatokkal összefüggésben több indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ának megfelelő alkotmányjogi panaszt is előterjesztett, az alkotmányellenes jogszabályoknak a konkrét esetekben való alkalmazása kizárásának kimondása iránt.
II.
A Pp. 330. § (1) bekezdése a közigazgatási per megindítására a felülvizsgálni kért határozat közlésétől számított harminc nap határidőt állapít meg. A Pp. 130. § (1) bekezdés h) pontja kimondja, hogy a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja, ha megállapítható, hogy a külön jogszabályban megállapított keresetindítási határidőt a felperes elmulasztja, és igazolási kérelmet sem terjeszt elő, vagy azt a bíróság elutasítja.
A Pp. 130. § (1) bekezdés b) pontja úgy szól, hogy a bíróság a keresetlevelet akkor is idézés kibocsátása nélkül utasítja el, ha megállapítható, hogy a felperes követelésének érvényesítése más bíróság vagy más hatóság hatáskörébe tartozik, vagy a perre más bíróság illetékes, de a 129. § rendelkezése a szükséges adatok hiányában nem alkalmazható.
A Pp. 105. § (3) bekezdése szerint nem tekinthető mulasztásnak, ha a felet a perbeli cselekmény teljesítésében valamely köztudomású természeti esemény vagy más elháríthatatlan akadály gátolja.
A Tv. 15. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló törvény a kihirdetését (1991. július 12.) követő tizenötödik napon lép hatályba, rendelkezéseit folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.
A Tv. 3. §-a iktatta be az Áe. 72. § (1) bekezdése helyére azt az eljárási rendelkezést, amely szerint az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha törvény ettől eltérően nem rendelkezik - az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított 30 napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
III.
Az alkotmányjogi panaszok és a jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alaptalanok.
1. Az alkotmányjogi panaszok abból indulnak ki, hogy a kifogásolt rendelkezések valamelyike önmagában állja útját tulajdonuk visszaszerzésének; alkotmányellenesség megállapítása - ezáltal az alkalmazhatóság kizárása - esetén érdemben megnyílna a bírói út a tulajdoni igények érvényesítésére.
Az Alkotmánybíróság "A tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról" szóló 1991. évi XXV. törvény (Kpt.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában hozott 15/1993. (III. 12.) AB határozatban (5. ABh.) kifejtette, hogy az Alkotmányból nem vezethető le az a követelmény, hogy az állam visszaadja a korábbi rendszerekben, az új jogállam mércéjével mérve alkotmányellenesen elvont tulajdont.
Hasonlóképpen nem követeli meg az Alkotmány, hogy ezekért a sérelmekért az állam teljes kártérítést vagy kártalanítást nyújtson.
Végül nem következik az Alkotmányból az a kötelezettség sem, hogy az állam a polgári jog, az államigazgatási jog vagy az eljárásjogok általános szabályait visszaható hatállyal megváltoztassa, vagy azok alól kivételt engedjen annak érdekében, hogy a volt tulajdonosok visszakapják a tulajdont, vagy hogy teljes kártérítéshez jussanak.
Egyik alkotmányi rendelkezésből sem folyik az a követelmény, hogy az igazgatási határozatok felülvizsgálatát visszaható hatállyal kellene bevezetni.
Nincs alkotmányos indoka a tulajdonuktól jogellenes állami aktussal megfosztottak különös kedvezményezésének sem, a többi tulajdoni sérelmet szenvedett egykori tulajdonossal szemben.
Mindazok az indokok, amelyek alapján az Alkotmánybíróság az 5.ABh.-ban az ott elbírált alkotmányjogi panaszokat elutasította, változatlanul érvényesek és irányadók az adott ügyben benyújtott alkotmányjogi panaszokra is.
2. Az indítványozók egy csoportja a keresetindítási határidő alkotmányosságát vitatja. Az indítványok e részének elbírálásakor vizsgálandó kérdés tehát az volt, hogy a keresetindításnak eljárási határidőhöz való kötése alkotmányellenesen korlátozza-e a keresetindítási jogot.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapvető jogokra vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. Ebből következik, hogy az Alkotmány nem zárja ki a keresetindítási jogot korlátozó törvényi rendelkezéseket, ezek alkotmányszerűségéhez azonban hozzátartozik a korlátozás elkerülhetetlenül szükséges és az elérni kívánt céllal arányos volta.
A keresetindítási jog a személynek az a joga, hogy a megsértett alanyi jogának orvoslása végett a bírósághoz forduljon. Az Alkotmányban biztosított keresetindítási jogot a Pp. 130. § (1) bekezdés a)-j) pontjai (az úgynevezett perelőfeltételek) korlátozzák. Ha a keresetindítási jog hiányzik, akkor a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasítja.
a) A perelőfeltételek egyike a külön jogszabályban előírt keresetindítási határidő megtartása [Pp. 130. § (1) bek. h) pont].
Ezt a szabályt - figyelemmel a bírósági eljárást megelőző más eljárásokra, amelyek során hozott határozatok a bíróság előtt megtámadhatók - az 1972. évi 26. tvr. 22. §-a iktatta be a Pp. 130. § (1) bekezdésébe.
Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Ennek eszköze a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt benyújtható kereset. A keresetindítást a jogalkotó a Pp. 330. § (1) bekezdésében határidőhöz kötötte. Ez alatt az időtartam alatt az arra jogosult eldöntheti, kéri-e a közigazgatási határozat felülvizsgálatát és ha igen, milyen tartalommal. Egyszersmind a jogbiztonságot szolgálja azzal, hogy a keresetindítást időbelileg korlátozva a közigazgatási döntések érvényrejutásának időszerűségét biztosítja.
A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti kereset benyújtását tehát a jogállamhoz [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] tartozó jogbiztonság érvényesülése végett szükséges határidőhöz kötni. Ez nem sérti illetve nem csorbítja a keresetindítási jog lényeges tartalmát. A harminc napos határidő alatt [elmulasztása esetén igazolással (Pp. 105. § - 110. §) még hat hónapig] indítható kereset; és az elérni kívánt célhoz képest az időbeni korlátozás arányos is.
b) Az indítványokban támadott másik perelőfeltétel az, hogy a felperes követelésének érvényesítése a bíróság hatáskörébe és illetékessége alá tartozzék [Pp. 130. § (1) bekezdés b) pont].
A keresetindítási jogot ez a rendelkezés sem korlátozza alkotmányellenesen.
A Pp. kifogásolt szabálya a bírói út hiányának csupán eljárásjogi - magától értetődő - következményét vonja le.
Alkotmányossági kérdést az vetne fel, ha az Alkotmány valamely rendelkezéséből háramlanék a jogalkotóra olyan kötelezettség, hogy meghatározott ügyekben bírói utat biztosítson, és a jogszabályok ennek nem felelnének meg.
Azt az indítványozók nem állították, hogy a Pp. kifogásolt rendelkezését tartalommal kitöltő Áe. valamely szabálya sértené az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében foglaltakat.
Nincs Alkotmányból folyó kötelezettsége az államnak arra, hogy az Áe. szabályait megváltoztassa annak érdekében, hogy a konkrét esetekben a közigazgatási határozatok felülvizsgálata visszaható hatállyal lehetővé váljék (5. ABh.).
3. Az indítványozók egyike a Pp. 105. § (3) bekezdését is támadta, amennyiben ez a rendelkezés kizárja a keresetindítási határidő elmulasztásának kimentését. Ez - álláspontja szerint - a jogorvoslathoz való jogot csorbítja.
A jogorvoslathoz való alkotmányos alapvető joggal [Alkotmány 57. § (5) bekezdés] sem a Pp. 105. § (3) bekezdése, sem a Pp. igazolási szabályai nincsenek jogilag értékelhető összefüggésben. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szempontjából az igazolást nem lehet jogorvoslatnak tekinteni. Az nem a sérelmes döntés felülvizsgálatára és a döntésre közvetlenül visszaható újabb határozat hozatalára irányul. Az igazolás valamely perbeli cselekmény elmulasztása következményeinek elhárítására szolgál.
A Pp. 105. § (3) bekezdése ezen túl semmiféle jogot nem korlátoz, hanem éppen a jogérvényesítést segíti, amikor általánosan meghatározott esetekben valamely cselekmény elmaradását nem tekinti jogkövetkezménnyel járó mulasztásnak.
4. Az indítványozók másik csoportja a Tv. időbeli hatályát tartja alkotmányellenesnek.
Az Alkotmánybíróság a 32/1990. (XII. 22.) AB határozatában - egyebek között - megállapította: alkotmányellenes az, hogy az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról rendelkező 63/1981. (XII. 5.) MT rendelet a bírósági felülvizsgálatot csak e jogszabály által felsorolt államigazgatási határozatok esetében teszi lehetővé. Ezért az MT rendeletet és a megalkotására adott felhatalmazást tartalmazó jogszabályt, az Áe. 72. § (1) bekezdését 1991. március 31-i hatállyal semmisítette meg.
A Tv. 3. §-a iktatta be az Áe. 72. § (1) bekezdése helyére azt az eljárási rendelkezést, amely szerint az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértésre hivatkozva - ha a törvény ettől eltérően nem rendelkezik - az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított 30 napon belül keresettel kérheti a bíróságtól.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállamisághoz szervesen kapcsolódik a jogbiztonság elve.
A jogbiztonság követelményeivel áll összhangban az Abtv. szabályozása is.
Az Abtv. 40. §-a szerint, ha az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt teljesen vagy részben megsemmisíti. Ebben az esetben a jogszabály a határozat közzétételének napján veszti hatályát [42. § (1) bek.] és azt ettől a naptól nem lehet alkalmazni [43. § (1) bek.]. A 43. § (2) bekezdése szerint a jogszabály megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése azonban lehetővé teszi, hogy ha a jogbiztonságot ez szolgálja jobban, az Alkotmánybíróság visszamenőlegesen (ex tunc) vagy a jövőre nézve (pro futuro) helyezze hatályon kívül az alkotmányellenes jogszabályt, illetőleg rendelkezzék az alkalmazhatóságáról.
Az Alkotmánybíróság a 32/1990. (XII. 22.) AB határozatában - éppen a jogbiztonságra tekintettel - nem kívánta visszaható hatállyal biztosítani az 1991. március 31. előtt jogerőre emelkedett és a korábbi szabályok szerint a bíróság előtt nem támadható államigazgatási határozatok utólagos felülvizsgálatát.
Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatával összhangban van a Tv. 15. § (1) bekezdése: e szerint a törvény a kihirdetését (1991. július 12.) követő tizenötödik napon lép hatályba. Rendelkezéseit a folyamatban lévő - és az ezt követően induló - ügyekben kell alkalmazni. A már lezárt jogviszonyokra tehát a törvény rendelkezései nem alkalmazhatók.
A Tv. 15. § (1) bekezdése nem sérti a jogbiztonság követelményét. Alkotmányossági szempontból pedig nincs összefüggésben és ellentétben sem az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, sem a 70/K. §-ával és nem hozható kapcsolatba az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével sem.
5. Az indítványozók egy része szerint az is alkotmányellenes, hogy az Áe. 72. § (1) bekezdése nem rendelkezik az olyan határozatok bírósági felülvizsgálatáról, amelyeket az érdekelt felekkel egyáltalán nem közöltek vagy amelyeket a feleknek nem kézbesítettek, hanem csak a kézbesített határozat ellen nyitja meg a bírói utat.
Az indítványozók az Áe. 72. § (1) bekezdése rendelkezéseit félreértik.
Az Áe. 42. § (1) bekezdése értelmében mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot kell hozni.
Az Áe. 45. §-a értelmében a határozatot az ügyféllel közölni kell.
Az ügyfél fellebbezhet az ügy érdemében hozott első fokú határozat ellen; ha pedig fellebbezési jogát kimerítette, vagy a fellebbezés kizárt, a határozat felülvizsgálatát kérheti a bíróságtól.
Az Áe. tehát az ügy érdemében hozott határozatok ellen biztosít jogorvoslatot, illetve bírói utat.
Az Áe. 72. § (1) bekezdésének kifogásolt rendelkezése - amely szerint az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát a határozat közlésétől számított 30 napon belül keresettel kérheti a bíróságtól - csupán a keresetindítási határidőt és annak kezdő időpontját határozza meg.
Ez a rendelkezés nem korlátozza a bíróság által felülvizsgálható államigazgatási határozatok körét, alkotmányellenességet nem valósít meg.
Annak eldöntése pedig mindenkor a rendes bíróság hatáskörébe tartozik, hogy azokban az ügyekben, amelyekben az államigazgatási hatóság az ügy érdemében hozott határozatot az ügyfél állítása szerint egyáltalán nem vagy csak jelentős késedelemmel közölte, az Áe. és a Pp. rendelkezései összefüggéseikben hogyan alkalmazhatók.
Az ilyen ügyek elbírálására az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. Hasonlóan a 27/1991. (V. 20.) AB határozattal lezárt ügyben kifejtett állásponthoz, döntésében a kifogásolt jogszabályoknak az Alkotmányhoz való viszonyát vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság az 5. ABh.-ban arra is utalt, hogy az 1991. évi XXV. törvény nem zárja ki kifejezetten a törvényben meghatározott kárpótláson túlmenő igényeket; az esetleges tulajdoni igényekkel kapcsolatban értelemszerűen nem foglal állást, nem érinti őket, mert hatálya nem terjed ki rájuk.
Önmagában az indítványok és alkotmányjogi panaszok elutasítása nem akadálya annak, hogy az indítványozók - ha annak törvényes előfeltételei fennállanak -jogaikat, jelesül tulajdonjogukat, az arra jogosult állami szerveknél érvényesítsék.
Budapest, 1993. október 11.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró