95/2009. (X. 16.) AB határozat
országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya, és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya, és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Kovács Péter alkotmánybíró - különvéleményével meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 86/2009. (III. 20.) OVB számú határozatát helybenhagyja. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján kifogás érkezett az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 86/2009. (III. 20.) OVB határozata (a továbbiakban: OVBh.) ellen.
Az OVB országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítés céljából benyújtott mintapéldánya az alábbi kérdést tartalmazza: "Kezdeményezzük az Alkotmány és a kapcsolódó törvények módosítását úgy, hogy országos népszavazást lehessen tartani arról, hogy a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeink a választók többségének akarata esetén felmondhatók legyenek."
Az OVB vitatott határozatában megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a megtárgyalásra javasolt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette.
2. A kifogástevő álláspontja szerint a népi kezdeményezés nem felel meg az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdésében foglalt követelménynek, amely szerint országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Nézete szerint az Országgyűlés alkotmányozó és törvényhozó funkciójának szétválasztásából, valamint az ehhez kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlatból fakadóan az Országgyűlés - mint alkotmányozó hatalom - nem kötelezhető meghatározott kérdéskör megtárgyalására, és arról való döntéshozatalra. A kifogástevő megítélése szerint az országos népi kezdeményezés - a népszavazáshoz hasonlóan - a népszuverenitás tekintetében kivételes és komplementer jellegű intézmény, ezért a népi kezdeményezés sem irányulhat az Alkotmány módosításának kezdeményezésére. A kifogástevő megalapozatlannak tartja az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szövegének eltérő értelmezését a népszavazás, illetve a népi kezdeményezés esetében.
Az OVBh. a Magyar Közlöny 2009. évi 35. számában, 2009. március 20-án jelent meg, a kifogást 2009. április 2-án, a törvényes határidőn belül terjesztették elő.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályokat vette alapul:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"19. §
(... )
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot;
(...)"
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni."
2. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény rendelkezései:
"17. § A népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést." "18. § Az Országos Választási Bizottság akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
c) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
3. A Ve.-nek az országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve -az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(... )
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
"131. § Az országos népi kezdeményezés során a 117-121. § és a 130. § (1) és (3) bekezdésének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
III.
A kifogás nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
2. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése értelmében nem lehet országos népszavazást tartani hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról. Jelen eljárás tárgya azonban az Alkotmány és a kapcsolódó törvények módosítására irányuló népi kezdeményezés, amely a nemzetközi szerződések felmondására vonatkozó népszavazás lehetőségének megteremtését célozza. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már megállapította, hogy az Országgyűlést a népi kezdeményezés nem köti oly módon, mint a legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére elrendelt ügydöntő és eredményes népszavazás alapján hozott döntés [Alkotmány 28/C. § (3) bekezdés]. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlés Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - az Alkotmányban rögzített -korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Népi kezdeményezés esetén ezzel szemben az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére, megtárgyalására és döntéshozatalra van kötelezettsége, de ennek a döntésnek a tartalmát a népi kezdeményezés nem köti meg. Éppen ezért a népi kezdeményezésnek mindaddig, amíg az alkotmányosság keretében marad - ellentétben a népszavazással - az Alkotmányban megfogalmazott tárgyköri korlátja nincs, és a kérdésnek nem kell konkrét jogalkotási kötelezettséget megfogalmaznia. A népi kezdeményezésből csupán törvényhozási kérdésben való vita és döntés következik. Így a népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdéssel szemben is mindössze annyi az elvárás, hogy törvényhozási tárgykörre vonatkozzon [42/2002. (X. 11.) AB határozat (ABH 2002, 316, 318.)].
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, az alkotmányi rendelkezés nem különböztet az Országgyűlés alkotmányozó és egyéb törvényhozási hatásköre között. Az alkotmányozásra vonatkozó, az Alkotmánybíróság által meghatározott eljárási és határozathozatali követelmények [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.] természetszerűleg csak az országgyűlési eljárásban értelmezhetők, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt - tiltó - tárgykörök [ideértve a burkolt alkotmánymódosítás tilalmát is, lásd: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 37.] csak az országos népszavazásra vonatkoznak, országos népi kezdeményezés akadályát nem jelentik [31/2009. (III. 20.) AB határozat, ABK 2009. március, 260.].
3. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB jogszerű döntést hozott, amikor az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdést hitelesítette. Ezért a kifogást elutasította, és a 84/2009. (III. 20.) OVB határozatot helyben hagyta.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 417/H/2009.
Dr. Kovács Péter alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozattal, amely helybenhagyta az OVB-nek a benyújtott népi kezdeményezésről hozott határozatát. Megítélésem szerint a kifogásnak helyt kellett volna adni, és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítani.
A többségi határozat érvelésének kiindulópontja, hogy "a népi kezdeményezésnek mindaddig, amíg az alkotmányosság keretein belül marad - ellentétben a népszavazással - az Alkotmányban megfogalmazott tárgyköri korlátja nincs (...)." Magam is osztom ezt a tézist, különösen fontosnak tartva, hogy a kérdésnek az "alkotmányosságosság keretein belül" maradása, mindig, amikor az szükséges, érdemi vizsgálat tárgyát képezze. Népi kezdeményezésben az Alkotmány tételes szabályainak módosítását is fel lehet vetni, ugyanakkor nyilvánvalónak tartom, hogy az emberi jogokra, a jogállamiságra, a parlamentáris demokráciára, a népképviseletre vonatkozó szabályok módosíthatók ugyan, de megszüntetésük, törlésük még népi kezdeményezésben sem vethető fel. Ugyanez a helyzet a nemzetközi jognak a magyar államot is kötelező szabályainak elismerését illetően, ahol a technikai megoldáson lehet változtatni, de azon nem, hogy a magyar államnak is érvényesítenie kell a pacta sunt servanda szabályát.
Úgy vélem, hogy a népi kezdeményezés gyanánt megfogalmazott kérdés ennek a kritériumnak nem felel meg. Abból indul ki ugyanis, hogy minden nemzetközi szerződés felmondható és a felmondás egyedül az adott állam akaratától függ, és így a felmondás mintegy csak a választók többsége akaratának függvénye.
Ez azonban nem így van. Azt, hogy egy nemzetközi szerződés felmondható-e, azt a nemzetközi jog értelmében és alapján lehet eldönteni. Ebben az 1987. évi 12. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés (a továbbiakban: bécsi egyezmény) egyértelmű, és a szerződés konkrét szabályaitól, továbbá azok hallgatása esetén a felek szerződéskötéskori akaratától, illetve a szerződés természetétől, valamint a nemzetközi jog bizonyos egyéb általános szabályaitól teszi függővé. [A bécsi egyezmény vonatkozó rendelkezései mindenekelőtt a következők:
"54. cikk
A szerződés megszűnése vagy az abból való kilépés a szerződés rendelkezései vagy a részes felek egyetértése alapján
A szerződés megszűnése vagy valamely részes félnek abból való kilépése bekövetkezhet:
a) a szerződés rendelkezéseinek megfelelően; vagy
b) bármikor, valamennyi részes fél egyetértésével, a többi szerződő állammal történt tanácskozás után."
"56. cikk
Megszűnésről, felmondásról vagy kilépésről nem rendelkező szerződés felmondása, vagy az abból való kilépés
1. Az a szerződés, amely a megszűnésére vonatkozólag nem tartalmaz rendelkezést, és amely nem rendelkezik a felmondásról vagy a kilépésről, nem mondható fel és nem lehet kilépni belőle, kivéve, ha:
a) megállapítható, hogy a részes felek meg kívánták adni a felmondás vagy a kilépés lehetőségét, vagy
b) a felmondás vagy a kilépés joga a szerződés természetéből következik.
2. A részes félnek legalább tizenkét hónappal előbb értesítést kell adnia arról, hogy a szerződést az 1. bekezdés alapján fel kívánja mondani, vagy abból ki kíván lépni."]
Egyéb megszűnési okokat tartalmaznak a bécsi egyezmény ezt követő cikkei, jelesül az 59. cikk. (A szerződés megszűnése vagy alkalmazásának felfüggesztése későbbi szerződés megkötése folytán) a 60. cikk (A szerződés megszűnése vagy alkalmazásának felfüggesztése a szerződés megszegése következtében) a 61. cikk (A teljesítés utólagos lehetetlenülése) a 62. cikk (A körülmények alapvető megváltozása) és a 64. cikk [Az általános nemzetközi jog új, feltétlen alkalmazást igénylő szabályának kialakulása
(ius cogens)].
Ebből következően tehát a kérdés sohasem az, hogy általában felmondható-e egy nemzetközi szerződés, hanem, hogy egy konkrét szerződés az adott helyzetben felmondható-e?
A jelen határozatban megfogalmazott kérdés ("Kezdeményezzük az Alkotmány és a kapcsolódó törvények módosítását úgy, hogy országos népszavazást lehessen tartani arról, hogy a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeink a választók többségének akarata esetén felmondhatók legyenek.") azonban olyan fordulatot tartalmaz, amely csak egyetlen tényezőt tekint meghatározónak, minden továbbit kizárónak: a választók többségének akaratát, amely eszerint jogosult lenne annullálni az állam által korábban vállalt kötelezettségeket. A kérdésben foglaltaknak csak olyan alkotmánymódosítás lenne megfelelő, ami nem korlátozódna az Alkotmánynak a népszavazási tiltott tárgykörökről szóló 28/C. § (5) bekezdés b) pontjára, (ahonnan töröltetné a nemzetközi szerződéseket), hanem a 7. § (1) bekezdés átgondolását is implikálja, amelyről az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy: "Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azt is jelenti, hogy a Magyar Köztársaság az Alkotmány rendelkezésénél fogva részt vesz a nemzetek közösségében; ez a részvétel tehát a belső jog részére alkotmányi parancs. Ebből következik, hogy az Alkotmányt és a belső jogot úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elfogadott szabályai valóban érvényesüljenek.
(....)
A 7. § (1) bekezdés második fordulata - a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának biztosítása - minden "vállalt" nemzetközi kötelezettségre vonatkozik, az általánosan elismert szabályokra is. Másrészt az összhangot az egész belső joggal biztosítani kell, az Alkotmánnyal is. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése tehát az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó, szerződéssel, vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira." (ABH 1993, 323, 327.) Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése azok közé tartozik, amelyek módosítása elképzelhető ugyan, azonban semmi esetre sem olyan formában, ami e népi kezdeményezés okszerű logikai következménye lenne: a vállalt nemzetközi kötelezettségek - másra tekintet nélküli - alárendelése egy-egy népszavazásnak. Így nézetem szerint az Országgyűlés alkotmányozó hatalomként nem módosíthatja abban a formában az Alkotmányt (gyakorlatilag a pacta sunt servanda elvet feladva, a belső jog primátusát meghirdetve a nemzetközi kötelezettségek felett), amire a népi kezdeményezés irányul.
Így tehát a kérdés éppen kategórikus fordulata miatt - megítélésem szerint - már nincs az "alkotmányosságosság keretein belül."
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró