497/B/2002. AB végzés
indítvány visszautasításáról
Az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Holló András, dr. Kukorelli István és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság a gyorsforgalmi úthálózat tízéves fejlesztési programjának megvalósításáról szóló 2117/1999. (V. 26.) Korm. határozat 3.2. és 3.3. pontja alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezést visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó bíró közbeszerzési ügyben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt folyamatban lévő per felfüggesztése mellett fordult az Alkotmánybírósághoz, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a alapján.
Kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság a gyorsforgalmi úthálózat tízéves fejlesztési programjának megvalósításáról szóló 2117/1999. (V. 26.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm.hat.) 3.2-es pontja utolsó mondata, valamint 3.3. pontja alkotmányellenességét állapítsa meg és semmisítse meg.
Kezdeményezte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság a fenti rendelkezéseket - az Abtv. 43. § (4) bekezdésében kapott felhatalmazásával élve - meghozatalukra (a 3.2. pont vonatkozásában 2000. február 29. napjára, illetve a 3.3-as pont tekintetében 1999. május 26. napjára, illetőleg a módosított szöveg első mondatának 2000. február 29. napjára) visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.
A bíróságnak - írja az indítványozó bíró - abban a kérdésben kell döntenie, hogy a II. r. felperes és a Magyar Autópálya-építő Konzorcium között létrejött szerződés a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény hatálya alá tartozik-e vagy sem, azaz jogszerűen utasította-e el a Közbeszerzési Döntőbizottság a hozzá benyújtott - a Kbt. megsértésének megállapítását kérő - jogorvoslati kérelmet.
Utalt továbbá arra, hogy "a 2117/1999. (V. 26.) [Kormányhatározat 2001. február 29. napjától hatályos 3.2. pont utolsó mondatának nincs olyan alkotmánykonform értelmezése, amely az Alkotmány 35. § (2) bekezdésének megfelel, mert bármely - akár a legtágabb - jogértelmezés esetén is, vagy a Kbt. 1. § a) pontjába vagy az Áht. 42. § (2) bekezdésébe ütközik." Hangsúlyozta, hogy "A Közbeszerzési Döntőbizottság I. r. felperes kérelmét elutasító határozatának döntő indokát a jelen indítványban sérelmezett 2117/1999. (V. 26.) Kormányhatározat 3.2-es pontja képezte." Utalt arra, hogy "A Döntőbizottság a bírósági eljárásban is többször hivatkozott arra, hogy a Döntőbizottság jogalkalmazó szerv, nem hagyhatja figyelmen kívül a kormányhatározatban foglaltakat, kizárólag annak rendelkezéseinek figyelembevételével dönthetett, és lényegében ezért utasította el I. r. felperes kérelmét."
Külön kiemelte ezért az indítványozó bíró azt, hogy az Abtv. 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata. Kifejezetten is utalt arra, hogy a Korm.hat. 3.3.-as pontja az állami irányítás egyéb jogi eszköze, amely az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint hozható meg. Az indítványozó bíró tehát abban a feltételezésben fordult az Alkotmánybírósághoz, hogy az előtte folyó eljárás alapjául szolgáló Korm.hat. alkotmányossági vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak hatásköre van.
II.
1. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára terjed ki.
Az állam szerveinek jogalkotó hatáskörét átfogóan az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szabályozza. A Jat. határozza meg azt is, hogy az állami szervek aktusai közül melyek minősülnek jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. Önmagában véve azonban az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem szükségképpen alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó. [52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993 407, 408.]
A Jat. 46. § (1) bekezdése értelmében az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.
Az indítvánnyal támadott Korm.hat.-nak az indítványozó által megjelölt időpontban hatályos szövegrészei a következők voltak:
A 3.2. pont utolsó mondatának és a 3.3 pont első mondatának 2000. február 29-étől hatályos szövege:
"3.2. ...
Az adósságszolgálatból származó fizetési kötelezettségért a Kormány kezességet vállal akként, hogy az erről szóló határozataiban az így szerzett pénzforrásból történő beszerzésekre a Kbt. szabályait nem rendeli alkalmazni;
Felelős: pénzügyminiszter
Határidő: azonnal
3.3. a Nemzeti Autópálya Rt. felelős a gyorsforgalmi úthálózat építéséért."
A 3.3 pont további része tekintetében az 1999. május 26-án hatályos szöveg:
"3.3 a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési program végrehajtásának intézményi hátterét az MFB Rt. által legalább közvetlen irányítást biztosító befolyással tulajdonolt, Nemzeti Autópálya Részvénytársaság létrehozásával kell biztosítani, legkésőbb 1999. szeptember 1-jéig. A részvénytársaságot az MFB Rt. saját forrásból alapítsa meg. A Nemzeti Autópálya Részvénytársaság, mint a fejlesztési hitelek felvevője és a programhoz rendelt költségvetési források felhasználója, felelős a programban jóváhagyott gyorsforgalmi utak építtetéséért, felújításáért, üzemeltetéséért, fenntartásáért és működtetéséért, beleértve a díjszedés biztosítását is. A jelenleg még állami tulajdonú autópálya-társaságok tulajdonosi jogainak gyakorlása a lehető leggyorsabb ütemezésben, de legkésőbb 2001. január 1-jéig kerüljön a Nemzeti Autópálya Részvénytársasághoz;
Felelős: Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter
közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter
pénzügyminiszter
Határidő: 1999. szeptember 1., folyamatos, illetve 2001. január 01."
Az Alkotmánybíróság hatáskörének megállapításához a Korm.hat. tartalmát megvizsgálta és megállapította: a Korm.hat. indítvánnyal támadott 3.2. és 3.3. pontjaiban foglaltak nem minősíthetők olyan tárgyköröknek, amelyek a vizsgált Korm.hat.-ot - a Jat. 46. § (1) bekezdésében írtaknak megfelelően - az állami irányítás egyéb jogi eszközévé tennék. Azaz: a vizsgált Korm.hat. nem az állami irányítás egyéb jogi eszközei körébe tartozó normatív határozat, hanem egyedi határozat, melynek alkotmányellenessége vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. [Abtv. 1. § b) pontja]
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezést - annak érdemi vizsgálata nélkül - visszautasította.
Budapest, 2003. június 30.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben jelentős alkotmányossági kérdésben kellett állást foglalnia. Az is mutatja ezt, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 31. §-a alapján háromtagú tanács hatáskörébe tartozó ügyben a teljes ülés hozott határozatot.
I.
Az ügyben megválaszolandó kérdések feltárása érdekében szükséges az Alkotmánybírósághoz benyújtott indítvány részletes ismertetése.
1. A Fővárosi Bíróság bírája a Közbeszerzések Tanácsa Közbeszerzési Döntőbizottság közigazgatási határozatának felülvizsgálatára irányuló perben felfüggesztette az eljárást, és az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte, mert alkotmányellenesnek tartotta a gyorsforgalmi úthálózat tízéves fejlesztési programjának megvalósításáról szóló 2117/1999. (V. 26.) Korm. határozat (a továbbiakban: Kormányhatározat) két rendelkezését.
A támadott Kormányhatározatban a Kormány úgy rendelkezett, hogy a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztési programjának teljesítéséhez szükséges pénzügyi koordinációt a magyar állam tulajdonában álló Magyar Fejlesztési Bank Rt. végezze. A Kormány kimondta, hogy a gyorsforgalmi úthálózat fejlesztését a Nemzeti Autópálya Rt.-nek kell végrehajtania, amelyet az MFB Rt. saját forrásaiból kell megalapítani.
A Nemzeti Autópálya Rt. a végrehajtandó feladatok megvalósítása (gyorsforgalmi utak építése) érdekében szerződést kötött a Magyar Autópálya-építő Konzorciummal. A szerződésből eredő fizetési kötelezettségének teljesítését a Nemzeti Autópálya Rt. részben az MFB Rt. által tőkeemelés útján biztosított forrásokból, részben hitelfelvétellel biztosította.
A Közbeszerzési Döntőbizottság D.310/14/2001. számú határozatában úgy foglalt állást, hogy a Nemzeti Autópálya Rt. beszerzései nem tartoznak a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény (a továbbiakban: Közbeszerzési törvény) hatálya alá.
A Közbeszerzési Döntőbizottság határozatával szemben az I. rendű felperes keresetet nyújtott be a Fővárosi Bírósághoz, amelyben azt kérte, hogy a bíróság változtassa meg a sérelmezett határozatot, és mondja ki, hogy a Nemzeti Autópálya Rt. megsértette a Közbeszerzési törvényt.
A Fővárosi Bíróság az eljárást felfüggesztő és az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményező végzésében részletesen indokolta, miért tartja alkotmánysértőnek a Kormányhatározat támadott rendelkezéseit. A bíróság megítélése szerint - jogértelmezéstől függően - a Kormányhatározatnak vagy a 3.2. pont utolsó mondata, vagy a 3.3. pontja ellentétes az Alkotmánnyal.
2. A Kormányhatározatnak az Alkotmánybíróság jelen határozatában már idézett 3.3. pontjával kapcsolatban a Fővárosi Bíróságnak arról kell állást foglalnia, hogy ezzel a rendelkezéssel a Kormány átadta-e a gyorsforgalmi utak fejlesztésének állami feladatát a Nemzeti Autópálya Rt.-nek. Ha igen, akkor a közbeszerzési törvény hatálya alá nem tartozó szervezet használta fel az MFB Rt. által biztosított forrásokat, és így a közbeszerzési törvény sérelme nem állapítható meg. Ugyanakkor ez esetben - a Fővárosi Bíróság álláspontja szerint - a Kormányhatározat 3.3. pontja ellentétes a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 33. § b) pontjával, valamint 9/B. § (1) bekezdésével, amely kimondja: "Az állam a kizárólagos tulajdonát képező, az országos közúthálózatba tartozó autópályák, autóutak - illetőleg azok egyes szakaszai - és a műtárgyaik üzemeltetése és karbantartása (a továbbiakban együtt: működtetés) céljából költségvetési szervet alapíthat, vagy e célra olyan gazdálkodó szervezetet hozhat létre, amelyben többségi részesedéssel, szavazati joggal vagy tartós kisebbségi állami tulajdoni részesedés esetén szavazatelsőbbségi részvénnyel rendelkezik, vagy a működtetést koncesszióba adhatja."
A Fővárosi Bíróság álláspontja szerint a Nemzeti Autópálya Rt. egyik feltételnek sem felel meg, mivel sem az alapításkor, sem a szerződéskötéskor nem volt többségi állami tulajdonban. Ezért a Fővárosi Bíróság kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg: a Kormányhatározat támadott 3.3. pontja sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését, amely kimondja, hogy a Kormány határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.
3. A Fővárosi Bíróság álláspontja szerint a Kormányhatározat 3.3. pontja csak abban az esetben tekinthető alkotmányosnak, ha azt úgy értelmezzük, hogy az autópálya-építés mint állami feladat az államnál maradt, és az állam mint a Nemzeti Autópálya Rt. tulajdonosának egyszemélyi részvényese adott utasítást az állami feladat végrehajtásához szükséges források megteremtésére, valamint a beszerzés technikai feltételeinek lebonyolítására. Ebből a Fővárosi Bíróság azt a következtetést vonta le, hogy az autópálya-építés beruházásai állami építési beruházásnak minősülnek, és a Közbeszerzési törvény 1. § a) pontja alá tartoznak. így viszont - érvel a Fővárosi Bíróság - a Kormányhatározat 3.2. pontjának utolsó mondatát kell alkotmánysértőnek tekinteni, mert - jogértelmezéstől függően - vagy a Közbeszerzési törvény vagy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXXVIII. törvény (a továbbiakban: Államháztartási törvény) rendelkezéseibe ütközik.
3.1. A Közbeszerzési törvény 1. § a)-d) pontjai alapján - egyebek mellett - a következő szervek közbeszerzései tartoznak a törvény hatálya alá:
"a) az állam, a helyi önkormányzat, a kisebbségi települési önkormányzat, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzat, a települési önkormányzatok társulása, a központi, a helyi önkormányzati, az országos, illetve a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, a megyei, illetőleg a regionális fejlesztési tanács, az elkülönített állami pénzalap kezelője, a társadalombiztosítás igazgatási szerve;
b) a köztestület és a köztestületi költségvetési szerv, valamint a közalapítvány;
c) az a)-b) pontban meghatározott szervezet által vagy részvételével a vagyon egyharmadát meghaladó hozzájárulásával létrehozott, illetve a beszerzés megkezdésének időpontjában ilyen feltételekkel működő alapítvány, társadalmi szervezet, illetőleg az olyan közhasznú társaság, biztosító egyesület, víziközmű-társulat, ideértve ezek jogi személyiséggel rendelkező szervezeti egységét is, amely felett az a)-b) pontban meghatározott szervezet a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény (a továbbiakban: Tpt.) szerinti irányítási jogokat gyakorol;
d) a támogatásban részesített - az a "c) pont hatálya alá nem tartozó - szervezet a támogatásból megvalósított beszerzés tekintetében, illetőleg a kezességvállalás értékétől függetlenül az a szervezet, melynek fizetési kötelezettségéért a Kormány az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) alapján kezességet vállalt és az erről szóló határozatban az így szerzett pénzforrásból történő beszerzésekre e törvény szabályait rendelte alkalmazni."
A Kormányhatározat 3.2. pontjának utolsó mondata alapján az állami autópálya-építéssel összefüggő "adósságszolgálatból származó fizetési kötelezettségekért a Kormány kezességet vállal akként, hogy az erről szóló határozataiban az így szerzett pénzforrásból történő beszerzésekre a (Közbeszerzési törvény) rendelkezéseit nem rendeli alkalmazni."
A Fővárosi Bíróság álláspontja szerint a Közbeszerzési törvény 1. § d) pontja arra nem hatalmazta fel a Kormányt, hogy a törvény 1. § a) pontja alá tartozó beszerzést kivonjon a törvény hatálya alól. Ezért a Kormányhatározat idézett rendelkezése törvényellenes, s így sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.
3.2. A Kormányhatározat alkotmánykonform értelmezése érdekében a Fővárosi Bíróság megvizsgálta azt a jogértelmezési lehetőséget is, hogy a Kormány a Közbeszerzési törvény 1. § d) pontja alapján az egyébként a törvény hatálya alá nem tartozó beszerzéssel kapcsolatban erősítette meg, hogy arra nem rendeli alkalmazni a törvény szabályait.
Ez esetben a Kormányhatározat 3.2. pontjának utolsó mondata az Államháztartási törvénnyel kerül ellentétbe, amely kimondja:
"42. § (1) A Kormány a költségvetési törvényben meghatározott célokra, illetve mértékben történő kezességvállalásról nyilvános határozatban dönt. Ebben rögzíti a kezességvállalás indokát, annak mértékét vagy összegét, feltételeit, a hitelfelvevőt, a fizetésre kötelezettet, illetve a kezesség típusát, a típus megválasztásának indokát.
(2) A Kormány a kezességvállalásról szóló határozatában a kezesség körülményeinek figyelembevételével, beváltásának valószínűségére tekintettel rendelkezik arról, hogy a kezesség útján szerzett pénzeszközökből végrehajtott beszerzésekre a közbeszerzésekről szóló törvény szabályait kell-e alkalmazni."
A Fővárosi Bíróság úgy ítélte meg, hogy a vizsgált esetben a Kormány kezességvállalása lényegében halasztott fizetési kötelezettségnek tekinthető, s a Kormányhatározatban foglaltak nem felelnek meg az Államháztartási törvény 42. § (2) bekezdésében foglalt mérlegelési szempontoknak. Ebből következően a Kormányhatározat rendelkezése ezen jogértelmezés alapján is törvénysértő, s így az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközik.
Összességében a Fővárosi Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy a Kormányhatározatnak nincs olyan alkotmánykonform értelmezése, amely alapján vagy a 3.2. vagy a 3.3. pontja ne ütközne a Közbeszerzési, illetve az Államháztartási törvény előírásaiba. Ezért a Fővárosi Bíróság - vagylagosan - indítványozta a támadott szabályok megsemmisítését.
II.
1. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában úgy ítélte meg, hogy a vizsgált Kormányhatározat nem minősül a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerinti állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartozó normatív határozatnak, hanem egyedi határozat, amelynek vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat. Az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.
A Jat. határozza meg azt, hogy az állam mely aktusai normatívak, és azok közül melyek tekintendők jogszabálynak és melyek azok, amelyek az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé tartoznak. A Jat. 46. §-a kimondja:
"(1) Az Országgyűlés, a Kormány, a kormánybizottságok, az önkormányzatok és az önkormányzatok szervei határozatban szabályozzák az általuk irányított szervek feladatait, a saját működésüket, és állapítják meg a feladatkörükbe tartozó terveket.
(2) E rendelkezés nem érinti az (1) bekezdésben felsorolt szerveknek az egyedi határozat meghozatalára vonatkozó jogát."
Tehát a Jat. alapján a Kormány jogosult az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő, normatív tartalmú határozatok, valamint egyedi határozatok meghozatalára. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő, normatív tartalmú határozatok felülvizsgálata tartozik.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint önmagában az, hogy valamely aktust olyan elnevezés alatt bocsátanak ki, amelyet a Jat. a jogszabályok vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközei megjelölésére használ, még nem alapozza meg az adott aktus felülvizsgálatára nézve az Alkotmánybíróság hatáskörét. A hatáskör vizsgálatánál nem az aktus elnevezése, hanem a benne foglalt rendelkezések jogi jellege az irányadó. Előfordulhat ugyanis, hogy egy határozatban normatív és nem normatív rendelkezések is találhatók. [52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408.; 60/1992. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1992, 275, 279.; 337/B/1994. AB végzés, ABH 1995, 1033, 1036.; 3/1996. (II. 23.) AB végzés, ABH 1996, 361, 363.; 227/B/1999. AB végzés, ABH 1999, 932, 933.]
Álláspontom szerint sem a Jat., sem az Alkotmánybíróságnak a Jat. 46. §-ában felsorolt szervek határozatainak normativitásával összefüggő gyakorlata nem tartalmaz általános és elvi szempontokat a normatív és az egyedi aktusok elhatárolására. Az Alkotmánybíróság a legtöbbször a határozat céljának, a rendelkezéseivel érintett jogalanyok körének, a határozatban lévő magatartási szabályok jellegének vagy időbeli kiterjedésének eseti, tartalmi vizsgálata alapján állapította meg, hogy a határozat, illetve annak egyes rendelkezései a Jat. szerinti normatív vagy konkrét aktusnak, illetve rendelkezésnek minősülnek-e.
2. Jelen esetben - az indítvány alapján - a határozat két támadott rendelkezésének normativitásáról kellett állást foglalni.
A Kormányhatározat 3.2. pontjának utolsó mondata megítélésem szerint normatív rendelkezést tartalmaz. A Kormány azt mondta ki, hogy bizonyos fizetési kötelezettségeiért úgy vállal kezességet, hogy a kezességről szóló későbbi határozataiban az így szerzett pénzforrásokból történő beszerzésekre a Közbeszerzési törvény szabályait "nem rendeli alkalmazni". A Kormány ezzel a rendelkezéssel a jövőre nézve, jövőbeli, ismeretlen tartalmú jogügyletek és részben nyitott címzetti kör (a jövőbeli beszerzések alanyainak köre) vonatkozásában zárta ki a Közbeszerzési törvény alkalmazását. Tehát nem a Közbeszerzési törvény 1. § d) pontjában említett lehetőségről van szó, amely konkrét beszerzéshez kapcsolódó, igazoltan az Államháztartási törvény alapján vállalt kezességről rendelkezik, valamint arról, hogy a Kormány a törvénynek az e beszerzésre vonatkozó alkalmazásáról vagy az alkalmazás mellőzéséről dönthet határozatban.
Hangsúlyozom, hogy a 3.2. pont utolsó mondatának alkotmányossági vizsgálata során nem szükséges arról állást foglalni, hogy általában a gyorsforgalmi utak fejlesztése körébe tartozó beszerzések, illetve a jelen ügy alapját képező beszerzés a Közbeszerzési törvény hatálya alá tartozik-e. Ha igen, akkor a 3.2. pont utolsó mondata a Közbeszerzési törvény 1. § a) pontjával ellentétes. Ha nem, akkor a törvény 1. § d) pontjába ütközik.
Összegezve: 1. a Kormányhatározat 3.2. pontjának utolsó mondata normatív tartalmú, ezért annak vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak van hatásköre; 2. a vizsgált szabály ellentétben áll a Közbeszerzési törvény 1. §-ával, mert az a), illetve a d) pontban meghatározottakkal ellentétesen, módosítja a törvény tárgyi hatályát. Ezért az Alkotmánybíróságnak a Kormányhatározat 3.2. pontjának utolsó mondatát az Alkotmány 35. § (2) bekezdése alapján meg kellett volna semmisítenie.
3. A Fővárosi Bíróság bírája az előtte folyó eljárást felfüggesztő és az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményező végzésében vagylagosan indítványozta a 3.2. pont utolsó mondatának, illetve 3.3. pontjának megsemmisítését, és kérelme "elsődlegesen" a 3.2. pont utolsó mondatának megsemmisítésére irányult. Ebből következően a 3.3. pont alkotmányosságáról - a 3.2. pont utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítása után - nem szükséges dönteni.
4. Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre arra, hogy állást foglaljon az Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott konkrét normakontroll-indítvány kiindulási pontjául szolgáló peres eljárásban felmerült jogértelmezési kérdésekben. Az Alkotmánybíróság nem jogosult arra sem, hogy a közbeszerzési ügyben érintett jogalanyok viszonyait és jogügyleteit értékelje, a közbeszerzési ügyben hozott határozatokat felülbírálja.
Megjegyezni kívánom ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság jelen határozatának (amely a Kormányhatározatot egyedi aktusnak, a két támadott rendelkezést egyedi rendelkezésnek minősítette) lényeges következménye, hogy a Fővárosi Bíróság előtt folyamatban lévő ügyben a Kormányhatározat nem sorolható az alkalmazandó normák körébe, mivel nem norma. A Fővárosi Bíróságnak kell mérlegelnie, hogy az általa törvénysértőnek tartott Kormányhatározatot mint egyedi közigazgatási határozatot figyelmen kívül hagyva vagy annak törvénysértő voltát kifejezetten megállapítva hozza-e meg ítéletét az ügyben.
5. Az Alkotmánybíróság által most elbírált ügyben is megjelent az az alkotmányossági probléma, hogy egyes közigazgatási határozatok fölött sem törvényességi, sem alkotmányossági kontroll nincs. Az Alkotmánybíróság a Kormányhatározatot egyedi aktusnak minősítette, így alkotmánybírósági normakontrollra nem kerülhetett sor. A Kormányhatározat mindazonáltal nem tartozik az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerinti államigazgatási ügyben hozott határozatok közé sem, ezért - kifejezett törvényi rendelkezés hiányában - az egyedi közigazgatási aktus önálló bírósági felülvizsgálatára sem volt lehetőség. Ennek az alkotmányossági problémának a feltárása és megoldása azonban meghaladja ennek az alkotmánybírósági eljárásnak a kereteit.
Budapest, 2003. június 30.
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró