18/2013. (VII. 3.) AB határozat

alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő elvi vélemény nyilvánításáról

Az Alkotmánybíróság teljes ülése alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő elvi vélemény nyilvánítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság elvi véleményként megállapítja, hogy az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdése alapján alaptörvény-ellenes, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete tartósan nem működik és működőképességének helyreállítása nem várható.

Az Alkotmánybíróság az elvi véleményét tartalmazó határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

[1] A Kormány a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 119/2012. (VI. 26.) Korm. rendelet 16. § (5) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján Foktő Község Önkormányzata Képviselőtestületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) alaptörvény-ellenes működése miatti feloszlatásának kezdeményezése tekintetében az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 34. §-a alapján indítványt terjesztett elő, amelyben az Alkotmánybíróság elvi véleményét kérte a Képviselőtestület alaptörvény-ellenes működésével kapcsolatosan. Előadta, hogy a 2010. október 3-án megtartott helyi önkormányzati választásokat követő alakuló ülés óta a polgármester és az önkormányzati képviselők viszonya feszült, az ebből eredő nézeteltérések a képviselő-testület működésképtelenségéhez vezettek, amelyet sem a képviselő-testület, sem a Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal (a továbbiakban: Kormányhivatal) nem tudott a rendelkezésére álló törvényességi felügyeleti eszközökkel (törvényességi felhívás, javaslattétel, a képviselőtestület összehívásának kezdeményezése, szakmai segítségnyújtás, vizsgálat kezdeményezése az Állami Számvevőszéknél, önkormányzati rendelet felülvizsgálatának kezdeményezése, eljárás kezdeményezése a Kúriánál a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége Kormányhivatal vezetője általi pótlásának elrendelése érdekében) megoldani. Az indítványozó szerint ellentétes az Alaptörvény 32. cikk rendelkezéseivel, hogy a képviselő-testület 2012. január 25. óta a gyakorlatban nem műkődik, az önkormányzat a törvényes működéshez szükséges rendeleteket, illetve határozatokat nem alkotja meg, illetve nem hozza meg, és az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat nem tudja gyakorolni. Előadta továbbá, hogy a képviselő-testület a 2012. évi költségvetési rendeletet a jogszabályban meghatározott határidőig nem alkotta meg; nem tárgyalta meg az Állami Számvevőszéknek az önkormányzat gazdálkodásáról készült vizsgálati jelentésében foglaltakat, és azzal összefüggésben intézkedési tervet nem fogadott el; nem alkotott önkormányzati rendeletet a 2011. évi költségvetés végrehajtásának megtárgyalásáról és elfogadásáról (az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köm.5064/2012/3. számú határozatával kötelezte a Képviselőtestületet rendeletalkotási kötelezettségének teljesítésére, majd e kötelezettség nem teljesítése miatt a Köm.5009/2013/3. számú határozatában elrendelte, hogy a Kormányhivatal vezetője a zárszámadási rendeletet a Képviselő-testület nevében alkossa meg); nem alkotott önkormányzati rendeletet az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 1982. évi 17. törvényerejű rendelet alapján az egyes házasságkötésekkel és bejegyzett élettársi kapcsolatok létesítésével összefüggő díjazás körében, amely mulasztást a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köm.5084/2012/3. számú határozatában megállapította; a Községi Önkormányzat Szervezeti és Működési Szabályzatáról szóló 11/2010. (XII. 10.) számú rendeletét (a továbbiakban: SzMSz) jogsértő rendelkezésekkel alkotta meg és a Kormányhivatal törvényességi észrevételére sem módosította, ezt követően törvényellenesség miatt az SzMSz egyes rendelkezéseit a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5030/2012/9. és a Köf.5067/2012/4. számai határozataival megsemisítette; a képviselő-testületi ülések mintegy ötöde határozatképtelen volt, a jegyzőkönyvek tanúsága szerint mindig ugyanaz az öt képviselő hiányzott, a megtartott képviselő-testületi üléseken partalan vita folyt, de a település szempontjából fontos és szükséges döntéseket nem hozzák meg; a képviselő-testület 2012. január 25. napját követően a gyakorlatban nem működik, üléseinek összehívására és megtartására csak a Kormányhivatal kezdeményezésére, javaslatára kerül sor.

[2] Az indítványozó álláspontja szerint a Képviselő-testület működésképtelensége sérti az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés a), d) és l) pontjait.

II.

[3] Az Alkotmánybíróság elvi véleményét a következő alaptörvényi és törvényi rendelkezésekre alapozta:

[4] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:

"31. cikk

(1) Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek."

"32. cikk

(1) A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között

a) rendeletet alkot;

b) határozatot hoz;

c) önállóan igazgat;

d) meghatározza szervezeti és működési rendjét;

e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

f) meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;

g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat;

h) dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;

i) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat;

j) a feladat- és hatáskörrel rendelkező szervtől tájékoztatást kérhet, döntést kezdeményezhet, véleményt nyilváníthat;

k) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek;

l) törvényben meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.

(2) Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.

(3) Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.

(4) A helyi önkormányzat az önkormányzati rendeletet a kihirdetését követően haladéktalanul megküldi a fővárosi és megyei kormányhivatalnak. Ha a fővárosi és megyei kormányhivatal az önkormányzati rendeletet vagy annak valamely rendelkezését jogszabálysértőnek találja, kezdeményezheti a bíróságnál az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát.

(5) A fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezheti a bíróságnál a helyi önkormányzat törvényen alapuló rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását. Ha a helyi önkormányzat a rendeletalkotási vagy határozathozatali kötelezettségének a bíróság által a mulasztást megállapító döntésben meghatározott időpontig nem tesz eleget, a bíróság a fővárosi és megyei kormányhivatal kezdeményezésére elrendeli, hogy a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet vagy önkormányzati határozatot a helyi önkormányzat nevében a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője alkossa meg.

(6) A helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja.

33. cikk

(1) A helyi önkormányzat feladat- és hatásköreit a képviselő-testület gyakorolja."

"35. cikk

(5) Az Országgyűlés a Kormány - az Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően előterjesztett - indítványára feloszlatja az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet."

[5] 2. Az Abtv. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"34. § Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzat és a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testületének alaptörvény-ellenes működésére vonatkozóan a Kormány indítványa alapján elvi véleményt nyilvánít."

[6] 3. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül."

"3. § (1) A helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg.

[...]

(4) A választópolgárok választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat."

"10. § (1) A helyi önkormányzat ellátja a törvényben meghatározott kötelező és az általa önként vállalt feladat- és hatásköröket."

"41. § (1) A helyi önkormányzat jogi személy. A képviselő-testületet a polgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a főpolgármester képviseli.

(2) Az önkormányzati feladatok ellátását a képviselő-testület és szervei biztosítják. A képviselőtestület szervei: a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a polgármesteri hivatal, a megyei önkormányzati hivatal, a közös önkormányzati hivatal, a jegyző, továbbá a társulás.

(3) Önkormányzati döntést a képviselő-testület, a helyi népszavazás, a képviselő-testület felhatalmazása alapján a képviselő-testület bizottsága, a részönkormányzat testülete, a társulása, a polgármester, továbbá a jegyző hozhat.

(4) A képviselő-testület - e törvényben meghatározott kivételekkel - hatásköreit a polgármesterre, a bizottságára, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, a társulására ruházhatja át. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja."

"42. § A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:

1. a rendeletalkotás;

2. szervezetének kialakítása és működésének meghatározása, a törvény által hatáskörébe utalt választás, kinevezés, vezetői megbízás;

3. a helyi népszavazás elrendelése, kitüntetések és elismerő címek alapítása;

4. a gazdasági program, a hitelfelvétel, a kötvénykibocsátás, a kölcsönfelvétel vagy más adósságot keletkeztető kötelezettségvállalás, államháztartáson kívüli forrás átvétele, átadása;

5. önkormányzati társulás létrehozása, megszüntetése, abból történő kiválás, a társulási megállapodás módosítása, társuláshoz, érdekképviseleti szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás;

6. megállapodás külföldi önkormányzattal való együttműködésről, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás, abból történő kiválás;

7. intézmény alapítása, átszervezése, megszüntetése;

8. közterület elnevezése, köztéri szobor, műalkotás állítása;

9. eljárás kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál;

10. a bíróságok ülnökeinek megválasztása;

11. állásfoglalás intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, ha a szolgáltatás a települést is érinti;

12. a települési képviselő, polgármester méltatlansági és a vagyonnyilatkozati eljárással kapcsolatos, továbbá összeférhetetlenségi ügyében való döntés;

13. az önkormányzati képviselői megbízatás megszűnéséről való döntés, ha a képviselő egy éven át nem vesz részt a képviselő-testület ülésén;

14. a településfejlesztési eszközök és a településszerkezeti terv jóváhagyása;

15. területszervezési kezdeményezés;

16. amit törvény a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe utal."

"43. § (3) A képviselő-testület az alakuló vagy az azt követő ülésen e törvény szabályai szerint megalkotja vagy felülvizsgálja szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletét, a polgármester előterjesztése alapján megválasztja a bizottság vagy bizottságok tagjait, az alpolgármestert, alpolgármestereket, dönt illetményükről, tiszteletdíjukról."

"44. § A képviselő-testület szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést tizenöt napon belüli időpontra össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének, a képviselő-testület bizottságának, valamint a kormányhivatal vezetőjének a testületi ülés összehívásának indokát tartalmazó indítványára. Az indítvány alapján a testületi ülést a polgármester hívja össze a testületi ülés indokának, időpontjának, helyszínének és napirendjének meghatározásával."

"111. § (2) A helyi önkormányzat gazdálkodásának alapja az éves költségvetése. Ebből finanszírozza és látja el törvényben meghatározott kötelező, valamint a kötelező feladatai ellátását nem veszélyeztető önként vállalt feladatait.

(3) A (2) bekezdés szerinti feladatok ellátásának forrásait és kiadásait a helyi önkormányzat egységes költségvetési rendelete elkülönítetten tartalmazza."

"115. § (1) A helyi önkormányzat gazdálkodásának biztonságáért a képviselő-testület, a gazdálkodás szabályszerűségéért a polgármester felelős."

"125. § (2) Az Országgyűlés az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásáról a Kormány javaslatának az Országgyűléshez való benyújtását követő soron következő ülésén határoz.

[...]"

"127. § A Kormány a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter irányításával, a kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét."

"129. § A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter:

a) irányítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét;

b) kezdeményezi a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására vonatkozó országgyűlési előterjesztés benyújtását; [.]"

"132. § (1) A kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében az Alaptörvényben meghatározott feladat- és hatáskörökön túl:

[...]

f) javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását;

[...]"

III.

[7] 1. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése. Az Alkotmánybíróság - korábbi következetes gyakorlatát követve [vö. 1220/H/1992. AB határozat, ABH 1992, 630.; 24/2000. (VII. 6.) AB határozat, ABH 2000, 141.; 771/H/2004. AB határozat, ABH 2004, 1851.] - jelen ügyben elvi tételként állapítja meg, hogy az Abtv. 34. §-ában meghatározott elvi vélemény nyilvánításban kifejezésre jutó feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban láthatja el. Ezért a Kormány által előadott tényállításokat - főszabály szerint - nem vizsgálja felül és nem tekinti feladatának, hogy saját ténymegállapításokat tegyen. Az Alkotmánybíróság elvi véleménye tehát elvont, elvi megállapításokat és követelményeket tartalmaz.

[8] 2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdése alapján Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek. A Mötv. 2. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzás a település, valamint a megye választópolgárai közösségének joga, melynek során érvényre jut az állampolgári felelősségérzet, kibontakozik az alkotó együttműködés a helyi közösségen belül. A Mötv. 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy a helyi önkormányzás joga a települések (települési önkormányzatok) és a megyék (területi önkormányzatok) választópolgárainak közösségét illeti meg. A választópolgárok választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson történő részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat [Mötv. 3. § (4) bekezdés], ebből következően a választópolgárok a képviselő-testületet a helyi önkormányzás gyakorlására választják meg, az önkormányzati feladatok és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg [Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdés, Mötv. 10. § (1) bekezdés és 41. § (2) bekezdés]. Ebből következik az, hogy ha törvény önkormányzati feladatról, hatáskörről rendelkezik, ez a helyi önkormányzat képviselő-testületét illeti meg akkor is, ha ezt a törvény külön, kifejezetten nem is mondja ki.

[9] A helyi önkormányzást megvalósító önkormányzati hatáskörök elsődleges címzettjeként [Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdés] az önkormányzati feladatokat mindenekelőtt a képviselő-testület látja el, valamennyi hatáskörét saját maga gyakorolhatja, s maga - mint az önkormányzati hatáskörök elsődleges címzettje - határoz arról is, hogy átruházza-e azokat szerveire: a polgármesterre (főpolgármesterre, megyei közgyűlés elnökére), a képviselő-testület bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a jegyzőre, továbbá a társulására [Mötv. 41. § (4) bekezdés]. A helyi képviselő-testület szerveinek nagyobb részt előkészítő, szervező, végrehajtó és ellenőrző szerepük van: a folyamatos tevékenységet igénylő önkormányzati feladatokat a képviselő-testület a szervei segítségével oldja meg, s azok révén ellenőrzi a végrehajtást is.

[10] Az önkormányzati alapjogok folyamatos, törvényeknek és szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletének [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés d) pontja, Mötv. 42. § 2. pontja és 43. § (3) bekezdése] megfelelő gyakorlásához alkotmányossági szempontból is értékelendő érdek kapcsolódik; ezek érvényesítése, garantálása kényszerítőleg kötelezi az Országgyűlést, mint a legfőbb népképviseleti szervet [Alaptörvény 1. cikk (1) bekezdés] arra, hogy az önkormányzati hatásköröket gyakorló és feladatokat folyamatosan ellátó képviselő-testületet az önkormányzati alapjogok érvényesítése érdekében fenntartsa mindaddig, míg a helyi önkormányzat működésében oly mértékű tartós zavar nem keletkezik, amely e jogok érvényesítését ellehetetlenítik, helyi önkormányzat képviselő-testülete tartósan nem működik és működőképességének helyreállítása, illetve működésének folytatása a továbbiakban nem várható, és ezért egy alkotmányos intézmény működése válik lehetetlenné.

[11] 3. A helyi önkormányzat működése - figyelemmel az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdésében foglaltakra -alkotmányosnak tekinthető mindaddig, amíg képes biztosítani a Mötv. 44. §-ában meghatározottak szerint a képviselő-testület üléseinek jogszerű összehívását, vezetését és működését; azaz amíg a képviselő-testület rendszeresen, folyamatosan gyakorolja az Alaptörvény 32. cikk (1) és (2) bekezdésében, a Mötv.-ben, valamint a számára hatásköröket megállapító törvényekből, a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletéből és a helyi önkormányzat rendeleteiből fakadó kötelező és önként vállalt feladatait és hatásköreit. E rendszeres, folyamatos és jogszerű működés keretében a működő helyi önkormányzat szabályszerűen elfogadott költségvetéssel rendelkezik, a helyi önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletet alkot, határozatot hoz, bizottságait folyamatosan működteti, kötelezettséget vállal, folyamatosan gyakorolja intézményirányítási hatáskörét, él kinevezési jogkörével, rendszeresen és folyamatosan meghozza a településüzemeltetéssel és településfejlesztéssel kapcsolatos döntéseket.

[12] A képviselő-testület működése azt jelenti, hogy a feladat- és hatásköreit a képviselő-testület az ülésein gyakorolja. Ez következik az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdéséből, valamint az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdésében meghatározott sarkalatos törvény, a Mötv. 41. § (2) bekezdése és a 42. §-a rendelkezéséből is. A Mötv. 42. §-ában meghatározott hatásköreit a képviselő-testület kizárólag az ülésein hozott döntéseivel gyakorolhatja. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete hosszú időn keresztül nem tart képviselő-testületi üléseket, vagy azokat kizárólag a fővárosi és megyei kormányhivatal összehívása alapján tartja meg; a képviselő-testület nem hoz ülésein döntéseket, így többek között nem alkotja meg a költségvetési és zárszámadási rendeletét, jogszabálysértő módon alkotja meg vagy nem vizsgálja felül a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendeletét és a törvénysértést nem szünteti meg a fővárosi és megyei kormányhivatal törvényességi felhívása ellenére sem; a helyi önkormányzat a képviselő-testület döntésének hiányában az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat nem tudja gyakorolni, akkor a képviselő-testület az Alaptörvénynek, az Alaptörvény 31. cikk (3) bekezdése alapján megalkotott sarkalatos törvény keretei között önkormányzati rendelettel szabályozott szervezeti és működési szabályzatának meg nem felelő módon működik, folyamatos működése nem biztosított. [Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az a tény, mely szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 32. § (6) bekezdésében és 33. §-ában foglaltakkal ellentétesen az Állami Számvevőszéknek az önkormányzati gazdálkodásról készült vizsgálati jelentésében foglaltakat nem tárgyalja meg, önmagában nem valósít meg alaptörvény-ellenes helyzetet.] A képviselő-testületi folyamatos működés hiánya sérti a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát [Mötv. 3. § (1) bekezdés] és az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdését, mivel a helyi önkormányzást a választópolgárok alapvetően az általuk választott képviselő-testület útján üléseiken gyakorolják.

[13] 4. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés k) pontja alapján a helyi önkormányzat szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat- és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés k) pontjában biztosított társuláshoz való jog a helyi önkormányzat számára nem csak jogot, hanem annak gyakorlása a Mötv. IV. fejezetében meghatározott kötelezettségeket is keletkeztet. A Mötv. 87. §-a alapján a helyi önkormányzatok képviselő-testületei azért állapodhatnak meg jogi személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában, hogy egy vagy több önkormányzati feladat- és hatáskört, valamint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörét hatékonyabb, célszerűbb módon lássák el. Értelemszerűen e körben a helyi önkormányzat nem önállóan, hanem más önkormányzatokkal együttműködve látja el az ebből eredő feladatait, gyakorolja hatásköreit.

[14] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint, ha a helyi önkormányzat képviselő-testülete hosszú időn keresztül nem tart képviselő-testületi üléseket, vagy azokat kizárólag a fővárosi és megyei kormányhivatal összehívása alapján tartja meg, a képviselő-testület nem hoz ülésein döntéseket, akkor a 3. pontban kifejtetteken túl a képviselőtestület döntése meghozatalának elmulasztása más helyi önkormányzatok és önkormányzati társulások működését is hátrányosan befolyásolja, és ezzel sérti más helyi önkormányzatok választópolgárai közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát és a társulásban ellátott feladatkörök, hatáskörök által érintetteknek az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében biztosított azon jogát is, hogy ügyeiket ésszerű határidőn belül intézzék.

[15] 5. Az Alkotmánybíróság megállapítja továbbá: a helyi önkormányzás zavartalanságának folyamatos fenntartása, feltételeinek biztosítása a helyi önkormányzat képviselő-testületének és a polgármesternek egyaránt alkotmányos kötelessége. A helyi önkormányzat képviselő-testülete és a polgármester közötti viszony tartós megromlása azonban konfliktushelyzetet eredményez, amely megzavarja a helyi önkormányzás folyamatos fenntartását, feltételeinek biztosítását. E konfliktushelyzet hátterében a képviselő-testületnek mind alkotmányos, mind pedig alkotmányellenes működése állhat. Ennek megítélésében döntő szerepet kap az a körülmény, hogy a konfliktushelyzet létrejöttében kimutatható-e a képviselő-testületnek, illetve a polgármesternek olyan magatartása, amely nyilvánvalóan és kifejezetten ütközik az Alaptörvény, illetőleg az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés l) pontja alapján megalkotott törvények rendelkezéseibe. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvéből következik az Alaptörvényben szabályozott szerveknek az a kötelezettsége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják. A helyi önkormányzás gyakorlásának zavartalansága megkívánja, hogy ne terheljék szükségtelen konfliktusok a képviselő-testület és a polgármester kapcsolatát. Erre tekintettel a képviselő-testületnek - külön erre való kötelezés nélkül is - az Alaptörvény 31. cikk (1) bekezdésére és 32. cikk (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseire, valamint a Mötv. 2. § (1) bekezdésére és 3. § (1) bekezdésére figyelemmel - meg kell indítania (és ésszerű időben le is kell zárnia) azokat az eljárásokat, amelyek alkalmasak a konfliktusok kezelésére és megszüntetésére. Ebből következően alaptörvény-ellenes helyzetet eredményez, ha a képviselő-testület és a polgármester között kialakult tartós bizalmatlanság és együttműködési képtelenség ellenére a képviselő-testület nem kezdi meg a konfliktus feloldására alkalmas eljárásokat, és a konfliktus feloldására saját hatáskörben a képviselő-testület a feloszlásáról sem dönt.

[16] 6. Az Alaptörvény 35. cikk (5) bekezdése alapján az Országgyűlést illeti meg a képviselő-testület jogkörei alaptörvény-ellenes, önkényes gyakorlásának, az alaptörvény-ellenes működés egyedi, esetenkénti megállapításának a joga. Az Országgyűlésnek, mint a legfőbb népképviseleti szervnek azonban ezzel a - végső soron akár a helyi önkormányzat képviselő-testületének feloszlatását eredményező, politikai felelősségével terhelt - döntési jogával mindaddig nem indokolt élnie, amíg a konfliktuskezelésre rendelt más jogintézmények is rendelkezésre állnak. Ugyanis valamely helyi önkormányzat képviselő-testülete feloszlatásának a rendeltetése az, hogy az önkormányzati működés egészének lehetetlenné vállása esetén a legfelsőbb népképviseleti szerv beavatkozása révén a helyi önkormányzat ismételten működésképessé váljon.

[17] Az Alkotmánybíróság az Abtv. 34. §-ában meghatározott hatáskörében eljárva a Kormány által előterjesztett konkrét ügy által felvetett absztrakt jogi kérdést megválaszolva megállapítja, hogy a következő feltételek együttes fennállása esetén az Alaptörvény 33. cikk (1) bekezdése alapján alaptörvény-ellenes helyzetet eredményez, ha 1) a helyi önkormányzat képviselő-testülete tartósan nem működik és 2) a képviselő-testület - polgármester között kialakult tartós bizalmatlanság, együttműködési képtelenség ellenére a képviselő-testület nem kezdi meg a konfliktus feloldására alkalmas eljárásokat és 3) a képviselő-testület a feloszlásáról sem dönt és 4) ennek következtében működőképességének helyreállítása, illetve működésének folytatása nem várható. Amennyiben a helyi önkormányzat képviselő-testülete a konfliktusok kezelésére és megszüntetésére alkalmas eljárásokat nem indítja meg és ésszerű időben nem zárja le, valamint ha a fővárosi és megyei kormányhivatal által a helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete körében alkalmazott felügyeleti, valamint koordinációs eszközökkel sincs előreláthatóan lehetőség a törvényes működés helyreállítására, akkor az Alaptörvény 35. cikke alapján az Országgyűlés felelőssége, hogy a Kormány kezdeményezésére megtegye a szükséges intézkedést a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való jogát sértő, alaptörvény-ellenesen működő önkormányzat jogszerű működőképességének helyreállítása érdekében. Az Országgyűlés intézkedése megfelelő és szükséges jellegének bizonyításához az szükséges, hogy ezen intézkedés ne tűnjön ésszerűtlennek az elérni kívánt cél szempontjából, továbbá olyan körülményeken kell alapulnia, amelyek bizonyító erejének értékelése a Kormány és az Országgyűlés feladata.

[18] A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 44. § (1) bekezdésén alapul.

Budapest, 2013. július 2.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: VII/375/2013.

Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye

[19] Nem értek egyet a többségi határozat álláspontjával, és megítélésem szerint a korábbi Alkotmány szabályozásához képest az Alaptörvény önkormányzatokra vonatkozó koncepcionális változtatása inkább ezen állásponttal szembenálló elvi véleményt teszi indokolttá. Megítélésem szerint önmagában az önkormányzati testület passzivitása alapján az alaptörvény-ellenesség nem lett volna megállapítható, hanem csak akkor, ha aktív tevékenységével sorozatosan alaptörvény-ellenes döntéseket hoz, illetve fejt ki ilyen jellegű tevékenységet.

[20] A többségi határozat tévesen indult ki abból, hogy az Alaptörvény alapján is beszélhetünk önkormányzati alapjogokról. Ezzel a logikával aztán arra következtetett, hogy mivel a helyi képviselő-testület passzivitása nem teszi lehetővé a helyi közösségeknek ezen alapjogokkal való élést, ezért Foktő képviselő-testületének alaptörvény-ellenessége megállapítható. Ebből következik a határozatba foglalt az a vélemény a Kormány számára, hogy az Országgyűlés oszlassa fel ezt a képviselő-testületet. Ezzel szemben látni kell, hogy az Alaptörvény a korábbi Alkotmányhoz képest koncepcionálisan új alapokra helyezte a helyi önkormányzás kérdéskörét, és a 31-35. cikkei nem alapjogként adták meg egyes felsorolt helyi közösségeknek az önkormányzás jogát, mint azt tette a régi alkotmányos szabályozás 42. §-a. A mai alaptörvényi szabályozás csak államszervezési elvként rögzíti - anélkül, hogy pontosan megnevezett helyi közösségekhez rendelné -, hogy "Magyarországon a helyi közügyek intézése és a helyi közhatalom gyakorlása érdekében helyi önkormányzatok működnek" [31. cikk (1) bekezdés]. Ezzel az Alaptörvény puszta hatásköri szabályokká változtatta azt, amit a régi Alkotmány 43. § (1) bekezdése önkormányzati alapjogoknak nevezett. Ezáltal például ma már az Alkotmánybíróság kisebb lehetőséget kapott az önkormányzati törvény vonatkozásában is a rendelkezései vizsgálatára, lévén ezek egyszerű államszervezési kérdések praktikus elrendezései, és nem alapjogi minőségűek.

[21] Nem vitás, hogy ezzel a központi államhatalom és a felette rendelkező mindenkori törvényhozói többség szabadabb cselekvési lehetőséget kapott a helyi önkormányzatok egyes kérdéseinek mindenkori átrendezésére, legalábbis, ha a sarkalatos törvényhez szükséges többséget valamilyen kompromisszummal biztosítani tudja az Országgyűlésben. De még ezen túl is, hiszen most már egyszerű törvény is elrendelheti, hogy helyi önkormányzatok egyes feladatait az egyes önkormányzatok helyett kötelező társulásba tömörülés lássa el [34. cikk (2) bekezdés]. Ez a megoldás a régi alkotmányos szabályozás alapjogi jellege révén a legnagyobb ellentmondást jelentette volna az akkori Alkotmányban, és ez most csak azért nem jelent belső feszültséget az Alaptörvényben, mert a helyi önkormányzás ebben nem alapjogi jellegű, hanem csak puszta államszervezési elv.

[22] Az alaptörvényi elrendezés a helyi önkormányzatok feletti erőteljesebb központi állami rendelkezési jog mellett azonban a másik oldalról jobban teret hagy a helyi képviselő-testületek feletti állampolgári rendelkezésnek is, és fokozza ebben a választók felelősségét. A helyi közösségek ugyanis szabadon dönthetik el, hogy milyen polgármestert és képviselői többséget választanak, és ha választásuk révén konfliktusok jönnek létre a helyi demokrácia folyamatos működésében, akkor nekik kell a következő választáson levonni ennek tanulságait. A központi államhatalom felőli segítség, a választási ciklus vége előtti feloszlatás és új választások elrendelése csak nagyon szűk körben, az aktív alaptörvény-ellenesség esetén lehetséges. Ilyen szemszögből vizsgálva a mostani többségi határozatot, a nagyon széles feloszlatási jog deklarálásával számomra ez az alkotmánybírósági paternalizmus jellegét idézi fel.

[23] Az Alaptörvény önkormányzati szabályozásának koncepcionális újdonságából - és abból, hogy ez alapján az Alaptörvény lehetővé teszi az esetleg nem működő helyi önkormányzati testületek helyett a felső kormányhivatalok fellépését a feladatok ellátására [32. cikk (5) bekezdés] - következik tehát, hogy a nem működő képviselőtestületek passzivitása önmagában még nem éri el az alaptörvény-ellenesség szintjét. A helyi államszervezet ebben az állapotában is el tudja látni a feladatait, és a következő önkormányzati választásokon az állampolgárok - levonva a tanulságot - majd másokat választanak meg a képviselő-testületbe. Megítélésem szerint ezért az Alaptörvény 35. cikkének (5) bekezdésébe foglalt feloszlatás az önkormányzati képviselő-testület vonatkozásában alaptörvény-ellenesség címén csak akkor rendelhető el, ha tevőleges tevékenységgel egy képviselőtestület folyamatosan alaptörvény-ellenes döntéseket hoz. Önmagában a passzivitása erre még nem elégséges.

Budapest, 2013. július 2.

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró