T/... számú törvényjavaslat indokolással - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről
1981. évi I. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről
Általános indokolás
1. Az Országgyűlés csaknem negyedszázaddal ezelőtt alkotta meg az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt (Áe.). E törvénynek kiemelkedő szerepe volt az államigazgatási eljárás egységes rendszerének kialakításában, a hatósági ügyintézés egyszerűsítésében és meggyorsításában, a szocialista demokratizmus érvényre juttatásában, valamint a törvényesség megszilárdításában.
A felszabadulás előtt az államigazgatási eljárás átfogó, törvényi szintű szabályozása nem történt meg. Az eljárási szabályokat az egyes eljárásfajtákra vonatkozó jogszabályok tartalmazták, amelyek - egységes elvi szempontok hiányában - egymástól nagy mértékben különböztek, és az ügyfelek számára áttekinthetetlenek voltak.
A felszabadulást követő években folytatódott az a gyakorlat, hogy az eljárási szabályokat a különböző államigazgatási tárgykörökre vonatkozó jogszabályok állapították meg. Ilyen előzmények után került sor az Áe. megalkotására. A törvény az eljárási cselekmények rendjének egységes szabályozásával, az ügyfelek eljárásjogi helyzetének megfelelő rendezésével, a kötött jogorvoslati rendszer bevezetésével, a hatósági döntések stabilitásának és tekintélyének növelésével segítette az államigazgatási szerveket a rájuk háruló feladatok eredményes ellátásában, s ugyanakkor lehetővé tette, hogy az ügyfelek megismerjék jogaikat, és azokkal élni is tudjanak. Ezáltal az Áe. a hatósági ügyintézésben a jogbiztonság megteremtésének, az állami és az állampolgári fegyelem megszilárdításának fontos eszközévé vált.
Az Áe. megalkotása óta eltelt évtizedek tapasztalatai azt bizonyítják, hogy a törvény szabályainak túlnyomó része kiállta a gyakorlat próbáját, és időtállónak bizonyult. Az elmúlt 24 év során az Áe. szövegét kilenc alkalommal módosították, e módosításokra azonban rendszerint valamely más törvény megalkotása kapcsán volt szükség, s azok csupán az Áe. néhány rendelkezését érintették. A törvény egészének átfogó felülvizsgálatára most terül sor első ízben.
E felülvizsgálatot több ok tette szükségessé:
a) Az Áe. megalkotása óta végbement társadalmi fejlődés napjainkban új, a korábbinál magasabb követelményeket támaszt a közigazgatással szemben. Szélesedett a közigazgatás tevékenységi köre, változott jellege és tartalma; mindez szükségessé teszi a korábbi munkamódszerek és eljárási formák továbbfejlesztését.
b) Jelentősen megváltozott a közigazgatás szervezeti felépítése, s ez indokolttá teszi a korábban megállapított hatósági fórumrendszer módosítását.
c) Nagyarányú hatásköri változások történtek a hatáskörök decentralizációja, a helyi államigazgatás egységesítése és a testületi szerveknek az egyedi ügyek intézése alóli mentesítése érdekében; nőtt az ellenérdekű ügyfelek részvételével folyó eljárások aránya, egyes polgári jogi viták elbírálása államigazgatási hatáskörbe került.
d) Az államigazgatási szervek egyre szélesebb körben alkalmazzák a korszerű technikai, eszközöket, s ez sajátos eljárásjogi problémákat vet fel.
e) A jogalkalmazás felszínre hozta az Áe. néhány fogyatékosságát, és a szabályozás bővítésére irányuló igényeket is felvetett.
f) Az utóbbi évek jogfejlődésében nemkívánatos tendenciák mutatkoztak: indokolatlanul megnőtt a különös eljárási szabályok mennyisége, s azok gyakran kellő indok nélkül tértek el az Áe. szabályaitól.
A felsorolt okok tették szükségessé az államigazgatási eljárásra vonatkozó egész joganyag: az általános és a különös eljárási szabályok kritikai elemzését, az általános érvényű szabályok körének újbóli megvonását, valamint az általános és különös eljárási szabályok közötti viszony egyértelmű és célszerű rendezését.
2. Az Áe. felülvizsgálatában elméleti és gyakorlati szakemberek egyaránt részt vettek, akik hasznosították a jogalkalmazás tapasztalatait, az Áe. értelmezésére kiadott elvi állásfoglalásokat, a tanácsok, a minisztériumok és az országos hatáskörű szervek javaslatait, a közigazgatástudomány eredményeit, valamint a szocialista országok államigazgatási eljárási törvényeit. A törvényjavaslat (röviden: Javaslat) kidolgozásához jelentős se-gítséget nyújtott az a széles körű vita, amely a Hazafias Népfront, a Magyar Jogász Szövetség és a Közalkalmazottak Szakszervezete szervezésében folyt a törvénytervezetről.
A felülvizsgálat a következő célok elérésére irányul:
a) Fenn kell tartani az Áe.-nek azokat a jól bevált, a lakosság és az ügyintézők által egyaránt ismert szabályait, amelyek megváltoztatását valamilyen fontos ok nem teszi indokolttá.
b) Törekedni kell az eljárási szabályok további egységesítésére. Ennek érdekében szűkíteni kell az Áe. hatálya alól kivett eljárások körét, egyes jogintézményeket általános érvénnyel kell szabályozni, végül következetesen érvényre kell juttatni azt az elvet, hogy a különös eljárási szabályok csak akkor térhetnek el az Áe.-től, illetőleg akkor szabályozhatnak valamely önálló eljárási jogintézményt, ha erre maga a törvény felhatalmazást ad.
c) Az eljárást tovább kell egyszerűsíteni úgy, hogy az mind az ügyfelek, mind az eljáró szervek számára előnyös legyen.
d) Az ügyfél jogaira vonatkozó eljárásjogi garanciák kiépítésével párhuzamosan indokolt az eljáró szervek kezébe olyan eljárásjogi eszközöket - egyebek között szankciókat - adni, amelyek elősegítik az eljárás céljának elérését, hatékonyan szolgálják a meghozott döntés érvényre juttatását, a hatósági határozat tekintélyének megszilárdítását.
3. A Javaslat azt a törvényszerkesztési elvet követi, hogy nem ismétli meg más magas szintű jogszabályoknak az államigazgatási eljárással kapcsolatos - továbbra is hatályban maradó - rendelkezéseit. Így nem veszi át a tanácstörvénynek a városkörnyéki községi tanácsok szerveinek jogállására és a végrehajtó bizottság titkára jogkörére vonatkozó, a polgári perrendtartásnak az államigazgatási perekre vonatkozó, illetőleg az ügyészségről szóló törvénynek az ügyészi intézkedésekre (óvás, felszólalás, figyelmeztetés) és azok elbírálására vonatkozó szabályait. E szabályok ugyanis nem szorulnak megerősítésre, alkalmazásuk enélkül is kötelező.
Noha a Javaslat lényegében megtartja az Áe. rendelkezéseinek logikai sorrendjét, a fejezetek szerinti tagozódás részben eltér a jelenlegitől. Az I. fejezet az "Alapvető rendelkezések" címet viseli; a törvény szabályozási körének gazdagodását tükrözi "A hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás" címet viselő új V. fejezet, valamint a "Hatósági ellenőrzés" című új VI. fejezet. Ugyanakkor a Javaslat a "Jogorvoslatok" című VII. fejezetben összevontan szabályozza a hozott döntés - kérelemre vagy hivatalból történő - felülvizsgálatának fontosabb módozatait, ezáltal is kifejezésre juttatva, hogy a különböző jogorvoslati formák összefüggő rendszert alkotnak.
Az Áe. hatályos rendelkezéseinek túlnyomó részét fenntartó, de egyben azokat korszerűsítő és kiegészítő szabályozás közzétételére az egységes szerkezetbe foglalt szöveg látszott a legalkalmasabbnak.
Részletes indokolás
I. FEJEZET
ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK
A törvény célja
Az 1. §-hoz
A Javaslat a törvény célját - egészen általánosan - abban határozza meg, hogy e törvény az ügyfelek érdekeit figyelembe vevő államigazgatási eljárás szabályozásával segítse elő az államigazgatási feladatok eredményes ellátását.
Ez a rendelkezés azt juttatja kifejezésre, hogy a rendkívül sokrétű államigazgatási feladatok megoldása, az erre irányuló ún. államigazgatási anyagi jogszabályok érvényre juttatása csak akkor érhető el, ha az államigazgatási szervek célszerűen és korszerűen kiépített eljárási rend keretében fejtik ki a tevékenységüket. A törvény célja tehát az anyagi jog megvalósítására irányuló eljárás korszerű rendezése azáltal, hogy a Javaslat egységesen és átfogóan rendezi az államigazgatási eljárás általános szabályait.
A Javaslatnak az államigazgatási eljárásra vonatkozó szabályok rendszerén belül elfoglalt központi helyéből és szerepéből következik, hogy az 1. §-ban meghatározott célnak a Javaslat hatálya alá tartozó valamennyi államigazgatási eljárásban érvényre kell jutnia, ezért e célt az ún. különös eljárási szabályok megalkotásánál és alkalmazásánál is figyelembe kell venni.
Alapelvek
A 2. §-hoz
A Javaslat a 2. §-ban az államigazgatási eljárás alapelveit foglalja össze, hogy ezzel is elősegítse az egységes és eredményes jogalkalmazást. Ezek között az alapelvek között vannak olyanok, amelyek a szocialista jogrendszer egészére jellemzőek, más alapelvek viszont elsősorban az államigazgatási szervek eljárásában érvényesülnek. Közös sajátosságuk, hogy áthatják az államigazgatási eljárás egészét, tehát nemcsak deklaratív követelmények, hanem tételes rendelkezésekben is kifejezésre jutnak, s egyúttal irányt mutatnak a jogértelmezés és a jogalkalmazás számára.
1. A szocialista törvényesség alapelve a szocialista állam által létrehozott, az egész társadalom érdekét szolgáló jogszabályok következetes megtartását és megtartatását jelenti mind az államigazgatási szervek, mind az ügyfelek részéről.
A szocialista demokratizmus alapelve magában foglalja az államigazgatási szervek tevékenységének demokratizmusát, főleg azt a követelményt, hogy e szervek a munkájukba egyre inkább vonják be a dolgozók széles rétegeit.
A szocialista humanizmus elve azt kívánja meg az államigazgatási szervektől, hogy a gazdasági szervező és kulturális-nevelő tevékenységük során mindig az embert helyezzék az eljárásuk középpontjába; eljárásukkal az arra jogosultak védelmét szolgálják, de ne okozzanak indokolatlan hátrányt azoknak sem, akikkel szemben kötelezettséget állapítanak meg, vagy szankciót alkalmaznak.
2. Szocialista jogrendszerünk jellegéből következik, hogy benne a jogok érvényesülése, és a kötelességek teljesítése egységet alkot. Fontos feladat továbbá a szocialista együttélés szabályainak megtartása, az állami és az állampolgári fegyelem megszilárdítása. Mindezeknek a követelményeknek a megvalósulását az államigazgatási szerveknek is elő kell mozdítaniuk.
3. Az államigazgatási ügyek igen sokrétűek, és elintézésük során gyakran merül fel különböző, valódi vagy vélt érdekek összeütközése. Ezért fontos a társadalmi, a csoport- és az egyéni érdekek összehangolásának alapelve.
4. A szocialista demokratizmus elvéből is következik az államigazgatási eljárásnak az az alapelve, amely szerint az államigazgatási szervek a feladataikat egyre inkább a lakosság tevékeny kőzreműködésével látják el. Ennek az alapelvnek az érvényre juttatása érdekében az államigazgatási eljárás során szükség van a különböző szervek és személyek hatékony együttműködésére is. Ezért szabályozza a Javaslat pl. a szakhatóságok közreműködésével kapcsolatos kérdéseket (20-21. §).
5. Alkotmányunk egyik alaptétele: a törvény előtti egyenlőség, az államigazgatási eljárásban is érvényesül. Ez van összhangban a nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeinkkel is. A törvény előtti egyenlőség egyik fontos megnyilvánulása az, hogy az államigazgatási eljárásban a magyar nyelv ismeretének hiánya miatt senkit nem érhet hátrány, és hogy az eljárás során az anyanyelvét mind szóban, mind írásban mindenki használhatja. Az ügyek részrehajlás nélküli, elfogulatlan elintézését - egyebek között - egyes személyeknek az ügy elintézéséből való kizárása is garantálja. (19. §).
6. Az államigazgatási eljárás egyik fontos alapelve, hogy az ügyfelet megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga. Ezzel kapcsolatban kiemelkedő jelentőségű, hogy a Javaslat az egész jogorvoslati rendszert továbbfejleszti, és ennek keretében az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetőségét is kiterjeszti. Az említett alapelv másik oldala viszont az, hogy a szóban levő jogok együtt járnak az ügyfél jóhiszemű közreműködésének kötelességével. Mindezzel szervesen összefügg az államigazgatási szervnek az a feladata, hogy az ügyfelet tájékoztassa jogairól és kötelességeiről (27. §).
7. A gyors és egyszerű, bürokráciamentes eljárás követelménye olyan elv, amelynek az államigazgatási eljárás egészét át kell hatnia. Ezért a Javaslat ezt az alapelvet is törvénybe iktatja.
A törvény hatálya
A 3. §-hoz
1. A Javaslat többféle megközelítésből szabályozza a törvény hatályát. Szervezeti szempontból mindenekelőtt az államigazgatási szerveket vonja a törvény hatálya alá. Külön jogszabályi felhatalmazás alapján azonban nem államigazgatási szervek - vállalatok, intézetek, társadalmi szervezetek, egyesületek stb. - is elláthatnak államigazgatási hatósági feladatokat. Arra kell törekedni, hogy az államigazgatási hatósági jogköröket túlnyomórészt államigazgatási szervek gyakorolják, és nem államigazgatási szerv csak kivételesen indokolt esetben kapjon erre felhatalmazást. Ezért a Javaslat szerint csak törvény, törvényerejű rendelet vagy minisztertanácsi rendelet hatalmazhat fel nem államigazgatási szervet államigazgatási ügy intézésére.
Ha külön felhatalmazás alapján nem államigazgatási szerv intéz államigazgatási ügyet, eljárására a Javaslat rendelkezései az irányadók. Annak érdekében azonban hogy a jogalkalmazás során ne merüljenek fel értelmezési problémák egyes feladatok államigazgatási vagy nem államigazgatási jellegével kapcsolatban, célszerű, ha a felhatalmazást adó jogszabály kifejezetten is utal a Javaslat szerinti törvény alkalmazásának kötelezettségére.
Mindenütt, ahol a Javaslat államigazgatási szervet említ, ezen érteni kell a felhatalmazás alapján államigazgatási ügyet intéző nem államigazgatási szervet is.
2. A (3) bekezdés az államigazgatási ügy fogalmának meghatározásánál egy vonatkozásban tér el az Áe. jelenleg hatályos szövegétől: államigazgatási ügynek minősíti a hatósági ellenőrzés végzését is. E kiterjesztést az indokolja, hogy a Javaslat az államigazgatási szerv és az ügyfelek, valamint az eljárásban részt vevő más személyek közötti kapcsolatot általános érvénnyel, tehát minden hatósági eljárásra irányadóan kívánja szabályozni. A hatósági eljárás egyik fajtája pedig az, amikor az államigazgatási szerv hatósági ellenőrzést végez.
A Javaslat nem említi külön az állami törvényességi felügyeletet. E felügyeleti jog részjogosítványa a hatósági ellenőrzés, ily módon tehát a Javaslat hatálya kiterjed az állami törvényességi felügyelet keretében végzett ellenőrzésre is. Az, hogy az állami törvényességi felügyeletet gyakorló szerv milyen intézkedéseket tehet az ellenőrzés alapján, anyagi és nem eljárásjogi kérdés, ezért nem tartozik a Javaslat szabályozási körébe. Ugyancsak nem terjed ki a Javaslat hatálya az államigazgatási szerveknek alárendelt államigazgatási szerv vagy más szerv (vállalat, intézmény stb.) tevékenységének irányításával, ellenőrzésével kapcsolatos feladatok eljárási szabályainak megállapítására sem, mert ez irányító, felügyeleti és nem hatósági tevékenység.
3. Az Áe. hatályos szövege is államigazgatási ügynek tekinti az ügyfél részére történő adatigazolást (a hatósági bizonyítvány és a hatósági igazolvány kiadását egyaránt ide értve), azonban nem tartalmazza e hatósági tevékenységek alapvető eljárási szabályait. A Javaslat tehát a törvény hatályáról szóló és a részletes rendelkezések közötti összhangot teremti meg azáltal, hogy V. fejezetben foglalkozik a hatósági bizonyítvánnyal, igazolvánnyal és nyilvántartással.
Az utóbbival kapcsolatban indokolt rámutatni: csupán a jogszabályban előírt hatósági nyilvántartás vezetése tartozik a Javaslat hatálya alá. Nem irányadók tehát a Javaslatban foglalt szabályok az államigazgatási szerv által öntevékenyen, saját munkájának megkönnyítése érdekében vezetett nyilvántartásra, illetőleg a nem hatósági jellegű nyilvántartásra (pl. a tanácstagok adatainak nyilvántartására, a testületi döntésekről vezetett nyilvántartásra).
4. Amikor a Javaslat az ügyfél fogalmát meghatározza, a magánszemély elnevezést használja, amelyen - egyebek között - a méhmagzat is értendő. A nem magánszemélyek esetében az ügyfélképességnek nem feltétele, hogy a szerv jogi személy legyen. Amikor tehát a Javaslat a jogi személy mellett kifejezetten utal a jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetre, lehetővé teszi, hogy bizonyos ügyekben pl. a lakóbizottságok, illetőleg a jogi személyek önálló jogi személynek nem tekinthető belső szervezeti egységei (pl. egy vállalat más helységben levő telephelyei, gyáregységei) is ügyfelek legyenek.
Fontos új rendelkezése a Javaslatnak, hogy az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti. E szabály azokra a szervekre vonatkozik, amelyek az adott ügyben mint jogi személyek nem érdekeltek, vagyis az eljárás nem érinti jogaikat és kötelességeiket, és nem is gyakorolnak hatósági jogkört, még szakhatósági közreműködés formájában sem; ugyanakkor az eljárás érinti az említett szervek feladatkörébe utalt (mintegy a "gondozásukra bízott") érdekeket
Az államigazgatási ügyekben gyakori, hogy különböző érdekek - nem egyszer közérdekek -ütköznek egymással. Ilyenkor az eljáró szerv a döntésének meghozatala előtt mérlegeli az egymással ellentétes érdekeket, és ennek alapján határoz. Határozathozatal előtt többnyire meghallgatja azokat a szerveket, amelyeknek a feladatkörébe tartozó érdeket a hozandó döntés érinti, de általában nincs kötve e szervek nyilatkozatához, állásfoglalásához. Annak érdekében, hogy az államigazgatási eljárásban megfelelően egyeztessék össze a különböző - esetenként egymástól eltérő vagy ellentétes - érdekeket, indokolt az ügyfél jogállását, így egyebek között a jogorvoslathoz való jogot is biztosítani az olyan szervek számára, amelyek feladatkörük folytán érdekeltek az eljárásban. Ha ugyanis e szervek pl. fellebbezést nem nyújthatnának be, könnyen olyan helyzet állhatna elő, hogy az államigazgatási szerv jogos érdeket sértő határozatát utólag már nem lehetne megváltoztatni.
5. Az (5) bekezdés szövegében a "nem magyar ügyfél" kifejezés nem az ügyfél anyanyelvére, nemzetiségére, hanem állampolgárságára vonatkozik. Így a Magyarországon élő nem magyar nemzetiségek tagjai magyar állampolgároknak minősülnek, rájuk tehát a (4) bekezdés alapján terjed ki a Javaslat személyi hatálya. Ugyanez vonatkozik azokra is, akik pl. honosítás útján szerezték meg a magyar állampolgárságot Az (5) bekezdés alkalmazása szempontjából "nem magyar ügyfél" a külföldi állampolgárságú vagy hontalan személy, nemzetközi szervezet, külföldi jogi személy, illetőleg külföldi székhelyű olyan szerv, amelynek nincs jogi személyisége.
A törvény hatálya alóli kivételt megállapító legáltalánosabb nemzetközi szerződés az 1965. évi 22. törvényerejű rendelettel kihirdetett, a diplomáciai kapcsolatokról szóló Bécsi Szerződés.
6. A (6) bekezdés szerint az államigazgatási eljárás általános szabályait kell alkalmazni a honvédelmi, a devizahatósági, a külkereskedelmi igazgatási és a társadalombiztosítási ügyekben is, ha jogszabály másként nem rendelkezik.
A Javaslat több ízben alkalmazza ezt a módszert, amikor az általános érvényű rendelkezések alól kivételt kívánt tenni. Annak megítélésére, hogy az államigazgatási eljárási törvény alkalmazása során mit értünk jogszabályon, a jogszabályok kihirdetéséről és hatálybalépéséről szóló 1974. évi 24. törvényerejű rendelet rendelkezései az irányadók. Eszerint jogszabály: a törvény, a törvényerejű rendelet, a minisztertanácsi rendelet, a Minisztertanács elnöke és tagjai által kiadott rendelet, az országos hatáskörű szervet vezető államtitkár által kiadott rendelkezés, a minisz-ter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kiadott utasítás, valamint a tanácsi rendelet. Jogszabálynak minősül a Szakszervezetek Országos Tanácsának a Magyar Közlönyben kihirdetett szabályzata is.
Miután az Országgyűlésnek, az Elnöki Tanácsnak, valamint a Minisztertanácsnak a határozatai egyaránt kötelezőek a magánszemélyekre és jogi személyekre, ezek a határozatok esetenként államigazgatási eljárási szabályokat is tartalmazhatnak.
A felsorolt jogszabályok (jogforrások) közül az államtitkári rendelkezést és a miniszter (országos hatáskörű szerv vezetője) által kiadott utasítást az 1974. évi 24. törvényerejű rendelet kiemeli azok sorából, amelyek állampolgárokra jogot vagy kötelezettséget állapíthatnak meg. Az említett utasítás - és az Alkotmány 38. §-a alapján az államtitkári rendelkezés is - csak olyan államigazgatási jogviszonyt szabályozhat, amely közvetlenül nem érinti az állampolgárok jogait, illetve kötelezettségeit.
7. A Javaslat jelentősen eltér az Áe. hatályos szövegétől a törvény hatálya alá nem tartozó államigazgatási eljárások körének meghatározásánál. A (6)-(8) bekezdésbe foglalt rendelkezések célja az államigazgatási eljárások jogi szabályozásának lehetőség szerinti egységesítése.
a) Jelenleg nem tartoznak az Áe. hatálya alá a Munka Törvénykönyvében szabályozott eljárások. Ugyanakkor a Munka Törvénykönyve és végrehajtási rendeletei nem csupán munkaügyi eljárásokat, hanem a munkaviszonnyal összefüggésben álló államigazgatási hatósági eljárásokat is szabályoznak, és semmi sem indokolja az utóbbi eljárások kiemelését a Javaslat hatálya alól. Amikor pl. a szakszervezeti munkavédelmi felügyelet felfüggeszti egy üzemrész tevékenységét, éppúgy hatósági jogkört gyakorol, mint - azonos tartalmú döntés meghozatalakor - az állami közegészségügyi-járványügyi felügyelet. Hasonlóképpen kiterjed a Javaslat hatálya a munkakönyvek kiadásával kapcsolatos államigazgatási eljárásra is.
b) Jelenleg a devizagazdálkodás és a külkereskedelmi igazgatás körébe tartozó eljárásokra nem terjed ki az Áe. hatálya. A honvédelmi igazgatási ügyekben pedig az eljárási törvény rendelkezését alkalmazni kell, de jogszabály bármely kérdésben eltérően rendelkezhet. Ezeknek az eljárásoknak a különállását a Javaslat változatlanul fenntartja, de azzal a - honvédelmi igazgatásnál érvényesülő - megoldással, hogy eltérő szabályozás hiányában e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. Hasonló elvet juttat érvényre a Javaslat a társadalombiztosítási ügyekben is. Ez a szabályozási mód a jogrendszer egységét, a jogbiztonságot, a törvényességet, az eljárási garanciák fokozottabb érvényre juttatását a jelenleginél jobban szolgálja.
A devizahatósági és a külkereskedelmi igazgatási eljárások különállásának fenntartását az indokolja, hogy alapvetően az állam gazdaságpolitikai döntéseken alapuló gazdaságirányítási tevékenységének igazgatási formáját jelentik, és biztosítaniuk kell a döntések nemzetközi kötelezettségvállalásainkkal való összhangjának megteremtését. A honvédelmi igazgatást illetően ezt a szabályozási módot a honvédelem sajátos érdekei teszik szükségessé. A társadalombiztosítási eljárásoknál pedig a szakszervezet irányító szerepe indokolja ezt a szabályozást. Mindezek folytán indokolt, hogy az említett eljárások szabályait a hatályos jogszabályokkal és a gyakorlattal összhangban állapítsák meg.
Amíg tehát a most nem említett eljárásokra vonatkozó különös eljárási szabályok csak ott térhetnek el a Javaslatban foglalt rendelkezésektől, ahol ezt a Javaslat kifejezetten lehetővé teszi, a devizahatósági, a külkereskedelmi igazgatási, a honvédelmi és a társadalombiztosítási ügyekre vonatkozó eljárási jogszabályok a Javaslat bármely rendelkezésétől eltérhetnek.
c) A szabálysértési eljárás - noha államigazgatási hatósági eljárás - annyira eltér a Javaslatban szabályozott eljárás típusától, hogy szabályozását indokolt továbbra is elkülöníteni. Ennek megfelelően a Javaslat hatálya a szabálysértési eljárásra nem terjed ki.
d) Az általános és a különös szabályok közötti viszony szempontjából alapvető jelentőségű a (8) bekezdés rendelkezése, amely szerint a különös eljárási szabályok a törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha erre a Javaslat kifejezetten felhatalmazást ad (pl. 35. § (3) bek.).
II. FEJEZET
HATÁSKÖR ÉS ILLETÉKESSÉG
A 4. §-hoz
1. Az Áe. az alapeljárásról szóló III. fejezetben fogalmazta meg azt a szabályt, amely szerint az államigazgatási szervek bizonyos ügyekben kötelesek eljárni. A Javaslat azért helyezi ezt a szabályt a II. fejezet élére, hogy még fokozottabban hangsúlyozza: az államigazgatási szervek a hatáskörükbe tartozó ügyekben az illetékességi területükön kötelesek eljárni; ez a kötelességük az eljárás minden szakaszában fennáll.
2. Az Áe. az eljáró szerv mulasztása, hallgatása ellen az ügyfél számára felülvizsgálati kérelem előterjesztésére ad lehetőséget. A Javaslat nem tart szükségesnek formális (nevesített) jogorvoslati eljárást az ilyen mulasztás pótlására. Az államigazgatási szerv eljárási, intézkedési kötelességének elmulasztása esetén az ügyfél egyszerű kérelemmel [13. § (1) bek.] fordulhat a felettes szervhez (93-96. §), amely az eljárás megindítására, illetőleg folytatására köteles haladéktalanul utasítást adni.
3. A (2) bekezdés az Áe. szabályainál határozottabban fogalmazza meg az ún. hatáskörelvonás tilalmát. A tilalom egyaránt vonatkozik arra az esetre, amikor a felettes szerv vagy más szerv dönt az államigazgatási szerv hatáskörébe tartozó ügyben, valamint arra is, amikor a felettes szerv az ügy érdemét érintő utasítást ad a hatáskörrel rendelkező szervnek. Nem tekinthető azonban hatáskörelvonásnak, ha a felettes szerv - a jogszabályban biztosított hatáskörében - általános érvényű irányelvet ad ki, illetőleg az ügy szakszerű elintézésének módjára vonatkozóan szakmai útmutatást ad.
Nem tekinthető hatáskörelvonásnak az sem, ha az ügyben - jogszabályban meghatározott esetekben - más államigazgatási szerv nyilvánít véleményt, pl. a szakhatóságok közreműködése esetén (20. §). Hatáskörelvonás viszont az, ha az eljáró államigazgatási szerv a jogszabály szerint szükséges hozzájárulás, jóváhagyás nélkül hoz döntést az ügy érdemében.
A hatáskörelvonás tilalma az egyszemélyi vezetés alatt álló szerv esetében annak vezetőjét védi. Ebből következik, hogy a hatáskörrel rendelkező szerv vezetője az ügy elintézésére feljogosított (kiadmányozási joggal rendelkező) ügyintézőnek a hatáskörelvonás tilalmának megsértése nélkül adhat utasítást az ügy eldöntésére.
A (2) bekezdésben foglalt szabály természetesen nem érinti a Minisztertanácsnak az Alkotmány 40. §-a (2) bekezdésében biztosított azon jogát, hogy az államigazgatás körébe tartozó bármely ügyben közvetlenül vagy valamely tagja által intézkedhet.
A hatáskör megállapítása
Az 5. §-hoz
1. Az (1) bekezdés szerint az államigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg. A jogszabály fogalmára a 3. §-hoz fűzött indokolás 6. pontja az irányadó azzal, hogy a tanácsokról szóló törvény 5. §-a szerint a tanács feladatkörét és hatáskörét törvényben, törvényerejű rendeletben, minisztertanácsi rendeletben és határozatban, valamint tanácsrendeletben kell megállapítani.
2. A (2) bekezdés kisegítő rendelkezés: arra az esetre vonatkozik, ha jogszabály nem utalja az ügyet valamely más szerv hatáskörébe. Ilyenkor az eljárásra a tanácsi szakigazgatási szervnek van hatásköre. Azokban az esetekben, amikor a (2) bekezdésre figyelemmel kerül az ügy tanácsi hatáskörbe, és a tanácsnak több szakigazgatási szerve van, az ügy tárgya szerint kell az eljáró szakigazgatási szervet kiválasztani.
A Javaslat - mint idejétmúlt rendelkezést - mellőzi az Áe.-nek azt a szabályát, amely szerint a tanácselnök, illetőleg a végrehajtó bizottság titkára jár el, ha a tanácsnak nincs szakigazgatási szerve. A tanácsi szakigazgatási szervezet kiépülése folytán e rendelkezésre ma már nincs szükség.
3. A hatáskört megállapító jogszabálynak kell intézkednie arról is, hogy melyik szerv jár el első fokon az ügyben. Ha jogszabály mégsem jelölné meg ezt a szervet, a Javaslat - az Áe. szabályait egyszerűsítve - az ügy eldöntését a legalsóbb fokon működő szervre bízza. Ez tanácsok esetében a helyi (községi, városi, fővárosi kerületi) szakigazgatási szervet, illetve megyei városi hivatalt jelenti.
4. A Javaslat megismétli a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény 5. §-ának (1) bekezdését. Ennek megfelelően, ha a bíróság valamely ügyben a hatáskörét megállapítja, vagy az ügy érdemében határoz, akkor az ügyben az államigazgatási szerv érdemi határozatot nem hozhat, meghozott határozatát pedig - a hatáskör hiányára figyelemmel - meg kell semmisíteni (75. §). Az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról egyébként a 72-73. § rendelkezik.
Az illetékesség megállapítása
A 6. §-hoz
A 6. § az illetékesség megállapításának általános szabályait tartalmazza, lehetőséget adva arra, hogy jogszabály az eljáró szervek illetékességét a Javaslatban foglaltaktól eltérően állapítsa meg.
A Javaslat mellőzi azt a hatályos rendelkezést, amely lehetővé teszi, hogy az ügyfél válasszon a lakóhelye és a munkahelye szerint illetékes szerv között, e szabály ugyanis nem érvényesül a gyakorlatban, és nincs is rá szükség. Ugyanakkor a Javaslat változatlanul lehetővé teszi [16. § (4) bek.], hogy az ügyfél a beadványát a munkahelye szerint illetékes helyi tanácsi szakigazgatási szervnél is előterjeszthesse.
A hatáskör és az illetékesség vizsgálata
A 7. §-hoz
A Javaslat változatlanul fenntartja az Áe.-nek azt a szabályát, hogy az államigazgatási szerv a hatáskörét és az illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Ez azt jelenti, hogy az államigazgatási szerv az eljárás megindításakor (kérelemre indult eljárásban a beadvány érkezésekor) nyomban köteles megvizsgálni, hogy az ügy elintézéséhez rendelkezik-e hatáskörrel és illetékes-e. Akár ekkor, akár később állapítja meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát, köteles az iratokat haladéktalanul áttenni a hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez. Ezért törvénysértő, ha az államigazgatási szerv áttétel helyett az eljárást megszünteti, vagy hatáskörének (illetékességének) hiányára hivatkozva az iratokat az ügyfélnek visszaküldi. A "haladéktalanul" kifejezés az ügy áttételéhez szükséges legrövidebb időt jelenti, ami két-három munkanapnál több nem lehet.
Az államigazgatási szerv államigazgatási ügyben hatáskör vagy illetékesség hiányában is köteles megtenni azokat az intézkedéseket, amelyek nélkül a késedelem elháríthatatlan kárral vagy veszéllyel járna. Erről az eljárásra hivatott államigazgatási szervet és az ügyfelet [42. § (1) bek., 45. §] értesíteni kell. A hatáskörrel rendelkező illetékes államigazgatási szerv az intézkedés szükségességét köteles megvizsgálni. Ha megítélése szerint az intézkedés szükségtelen, illetőleg nem volt megfelelő, jogosult azt hatályon kívül helyezni vagy helyette új határozatot hozni.
Az eljáró államigazgatási szerv kijelölése
A 8. §-hoz
E rendelkezés az államigazgatási szervek ún. pozitív vagy negatív hatásköri és illetékességi összeütközése esetén követendő eljárást szabályozza. A törekvés az, hogy az érdekelt államigazgatási szervek közvetlenül, tárgyalás útján maguk között oldják meg a felmerült problémát. Ha ez nyolc napon belül nem vezet eredményre, a legközelebbi közös felettes államigazgatási szerv jelöli ki az eljáró szervet. A legközelebbi közös felettes szervet a 93-96. §-ok alkalmazásával kell meghatározni. Ezt a szervet - a nyolcnapos határidő eredménytelen letelte után - az az államigazgatási szerv keresi meg, amelynél a vitatott ügy iratai vannak.
Annak érdekében, hogy az eljáró szerv kijelölése gyorsan és egyszerűen történjen, a tanácsi szervek vitájában a fővárosban, illetőleg ugyanabban a megyében működő tanácsi szervek esetében a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottságának titkára, ugyanazon tanács végrehajtó bizottságának szakigazgatási szervei esetében e tanács végrehajtó bizottságának titkára dönt. Tanácsi szerveken - ebben a vonatkozásban - a szakigazgatási intézményeket is érteni kell.
Ha az eljáró szerv kijelölésére különböző megyei tanácsi szervek közötti vitában kerül sor, az eljáró szervet a hatáskör szerint illetékes minisztérium, illetőleg a Minisztertanács jelöli ki.
Eljárás az illetékességi területen kívül
A 9. §-hoz
A Javaslat 4. §-ának (1) bekezdéséből, valamint 7. §-ának (1) bekezdéséből következik, hogy az államigazgatási szerv általában csak az illetékességi területén járhat el. Az eljárások gyorsítása és egyszerűsítése érdekében azonban indokolt, hogy jogszabályban meghatározott esetekben az államigazgatási szerv egyes eljárási cselekményeket (pl. szemle, ügyfél, tanú meghallgatása) az illetékességi területén kívül is végezhessen. Ezt a célt szolgálja a (2) bekezdés is a főváros vonatkozásában.
Az államigazgatási szerv illetékességi területét nem általában, hanem mindig az adott ügynek megfelelően kell megállapítani. Így pl. a városi tanács végrehajtó bizottságának szakigazgatási szerve a városkörnyéki községekkel kapcsolatos ügyekben külön jogszabályi felhatalmazás nélkül végezhet eljárási cselekményeket a városkörnyéki községek területén is, mert illetékességi területe a városkörnyéki községekre kiterjed.
Megkeresés
A 10. §-hoz
Az államigazgatási ügyek intézése során gyakran szükségessé válik más szervek megkeresése eljárási cselekmények végzése, adatkérés stb. érdekében. Az Áe. azonban csak a más államigazgatási szerv megkeresését szabályozza. A Javaslat 10. §-a az államigazgatási szervek hatósági feladatainak zavartalan ellátása érdekében előírja, hogy minden szerv (bíróság, ügyészség, gazdálkodó szervezet stb.) köteles az államigazgatási szerv megkeresésének (felvilágosítás kérése, iratküldés stb.) tizenöt napon belül feladatkörében eleget tenni.
A 11. §-hoz
A Javaslat 11. §-a az Áe. rendelkezéseivel és a gyakorlattal egyezően állapítja meg azokat a szabályokat, amelyek szerint történik más államigazgatási szerv megkeresése eljárási cselekmények végzése (pl. tanú meghallgatása, szemle tartása) érdekében. Az itt szabályozott eljárásra - mint a megkeresés egyik típusára - értelemszerűen vonatkozik a 10. §-ban megállapított tizenöt napos határidő.
A 12. §-hoz
A külföldről érkezett, illetőleg külföldre irányuló megkeresésekkel kapcsolatos eljárásra vonatkozólag a Javaslat rendelkezése tartalmilag megegyezik az Áe. hatályos szabályaival. Eszerint a külföldi szerv vagy személy megkeresésére adott választ (ide értve a megkeresés alapján kiadott határozatot, hatósági bizonyítványt stb. is), valamint a külföldre irányuló megkeresést a hatáskörrel rendelkező miniszter útján a külügyminiszterhez kell felterjeszteni, hacsak nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik. Jogszabály is előírhat a Javaslatban szabályozottól eltérő eljárást.
III. FEJEZET
AZ ELSŐ FOKÚ ELJÁRÁS
Az eljárás megindítása
A 13-14. §-hoz
1. Az első fokú eljárás túlnyomórészt az ügyfél kérelmére indul. A hatáskörrel és illetékességgel rendelkező államigazgatási szerv köteles eljárni (4. §) attól függetlenül, hogy az ügyfél a kérelmét miként jelölte meg (beadvány, bejelentés stb.).
Az eljárás hivatalból is megindulhat. Az államigazgatási eljárást akkor lehet hivatalból megindítani, ha azt jogszabály előírja, és ha az közérdekből, az ügyfél jogának, jogos érdekének megvédése céljából vagy a jogszabályok megtartása végett indokolt. Az eljárás hivatalból való megindításánál közömbös, hogy az államigazgatási szerv a megindítás alapjául szolgáló okról hogyan szerzett tudomást (pl. hatósági ellenőrzés alkalmával, más szerv közlése alapján, közérdekű bejelentés útján).
Az államigazgatási szerv az ügyfél kérelmére indított eljárást hivatalból folytathatja. Az ügyfél jogainak fontos biztosítéka, hogy az általa kezdeményezett eljárást az államigazgatási szerv az ügyfél akarata ellenére csak akkor folytathatja, ha az hivatalból is megindítható.
Az eljárás hivatalból történő megindítására, illetőleg folytatására a felettes szerv (93-96. §) utasítást adhat.
2. A javaslat szerint - ha jogszabály előírja -az eljárás megindításáról értesíteni kell az érdekelt ügyfelet. Erre általában az ellenérdekű ügyfelet is érintő, illetőleg olyan hivatalból indított vagy folytatott eljárásban van szükség, amelyben az eljárás megindulása és a határozat meghozatala nem esik egybe.
A Javaslat előírja a nagyszámú érdekeltet (közösség, lakótelep, városrész stb.) érintő államigazgatási eljárás megindításának közhírré tételét akkor, ha ez a kötelesség jogszabályi rendelkezésen alapul. Ilyenre kerülhet sor pl. a környezetet jelentős mértékben szennyező vagy veszélyeztető üzem működésének engedélyezését megelőző eljárásban.
Az eljárás megindításáról szóló értesítési, illetőleg közhírré tételi kötelességet a Javaslat más jogszabály rendelkezéséhez köti. Ezzel egyrészt meg kívánja előzni azoknak az értesítését, akiknek jogát vagy jogos érdekét, feladatkörét az eljárás még nem érinti, hogy feleslegesen ne zaklassák őket és oktalanul ne okozzanak gondot nekik; másrészt nem kívánja indokolatlanul terhelni ezzel a kötelességgel az államigazgatási szerveket.
3. A Javaslat az eljárás megszüntetésének lehetőségét - gyakorlati tapasztalatokra építve - egyértelműen rendezi. Meg kell szüntetni az eljárást, ha az ügyfél a kérelmét a határozat jogerőre emelkedését megelőzően visszavonja, és olyan ügyről van szó, amelyben az eljárás hivatalból nem indulhat meg, vagy az eljárás hivatalból történő folytatásának a jogával az államigazgatási szerv nem kíván élni. A hivatalból indult eljárást az államigazgatási szerv szintén megszüntetheti, ha megindításának okai már nem állnak fenn.
Az eljárás megszüntetése az ügy érdemében való döntés, tehát a megszüntetés határozattal történik [42. § (1) bek.]. A határozatot közölni kell (kihirdetés, kézbesítés, közhírré tétel útján) azzal az ügyféllel, akit az eljárás megindításáról értesítettek vagy - pl. kérelemre indult eljárás esetén - arról tudott.
Az elintézési határidő
A 15. §-hoz
1. A Javaslat - figyelemmel az államigazgatási eljárás gyors lefolytatásához fűződő érdekekre - önálló §-ban, az első fokú eljárás rendelkezései között helyezi el az elintézési határidőre vonatkozó szabályokat.
Az államigazgatási eljárásban az ügyeket általában harminc napon belül intézik el. A Javaslat ezt tekinti általános szabálynak. Lehetővé teszi azonban, hogy bármely jogszabály ennél rövidebb határidőt állapítson meg. Sőt, ez a rendelkezés annak a lehetőségét sem zárja ki, hogy pl. a tanácsi testületek a jogszabályban meghatározottnál rövidebb ügyintézési határidőt írjanak elő a szakigazgatási szerveknek. Az így előírt határidő nem minősül ugyan jogszabály által előírt határidőnek, de a tanácsi szervek azok megtartásáért a tanácsi testületeknek tartoznak felelősséggel.
Az Áe. az ügyintézési határidőnek az államigazgatási szerv vezetője által történő egyszeri meghosszabbítását lehetővé teszi. E kellően rugalmas szabály további fenntartása mellett azonban szükséges néhány ügycsoportban 30 napnál hosszabb határidőt - törvénnyel, törvényerejű rendelettel vagy minisztertanácsi rendelettel - megengedni.
A Javaslat az eljárási határidő megállapításánál nem tesz különbséget az eljárásnak kérelemre, illetőleg hivatalból történő megindítása között, ezzel is késztetve az államigazgatási szerveket, hogy a hivatalból indult eljárásaikat is gyorsan folytassák le.
2. A Javaslat figyelemmel a testületi szervek munkarendjére - azt a gyakorlatban bevált módszert rögzíti, hogy a testületeknél is előírja a 30 napos, illetőleg a törvényben, törvényerejű rendeletben, minisztertanácsi rendeletben megállapított ennél hosszabb ügyintézési határidőt, feltéve, hogy a határidő betartása az ülésezési rend szerint lehetséges. Ellenkező esetben a soron következkező testületi ülésen kell dönteni.
3. Az ügyintézési határidő kezdő napjáról a Javaslat külön nem rendelkezik. Egységes gyakorlat azonban, hogy az ügyintézési határidő a kérelemnek a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező államigazgatási szervnél történő iktatása, illetőleg hivatalból indított vagy folytatott eljárás esetén az első eljárási cselekmény napján kezdődik.
Kérelem
A 16. §-hoz
1. Az ügyfelek lényegében minden alaki megkötöttség nélkül szóban vagy írásban fordulhatnak az államigazgatási szervekhez.
A kérelmet nem az ügyfél által használt elnevezése, hanem tartalma szerint kell elbírálni. Az alaki szempontból kifogásolható vagy nem megfelelően megnevezett kérelmet érdemi vizsgálat nélkül nem szabad elutasítani; az eljáró államigazgatási szerv kötelessége, hogy annak tartalma alapján intézkedjék.
A Javaslat az ügyfelek tehermentesítése céljából, továbbá az ügy gyors, gondos intézésének elősegítése végett lehetővé teszi - jogszabályi előírás nyomán -, hogy a kérelmet e célra rendszeresített nyomtatványon vagy írásban nyújtsák be. A nyomtatványnak az ügyfél rendelkezésére bocsátásáról, a kitöltéshez szükséges tájékoztatásáról az államigazgatási szerv köteles gondoskodni. Nyomtatvány hiánya vagy annak meg nem felelő, hiányos kitöltése az ügy elintézését azonban általában nem akadályozhatja.
2. Jogszabály előírhatja azt is, hogy a kérelemhez mellékletet kell csatolni. Ha az ügyfél az előírt mellékleteket nem csatolja, hiánypótlásra kell felhívni. Amennyiben az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, az államigazgatási szerv a rendelkezésre álló adatok alapján dönt, vagy az eljárást megszünteti [27. § (1) bek.].
A törvény megtiltja az ügyféltől olyan adat igazolásának, melléklet becsatolásának kérését, amelyet az eljáró államigazgatási szerv jogszabállyal rendszeresített nyilvántartásának tartalmaznia kell. Azonos tanács alá rendelt szakigazgatási szervek e rendelkezés alkalmazásánál egyetlen államigazgatási szervnek minősülnek, és az adatokat egymás számára közvetlenül kötelesek szolgáltatni.
3. Az eljárásra hivatott államigazgatási szerv sok esetben nem a kérelmező lakó- vagy munkahelyén működik. Az eljárási terhek csökkentése végett a kérelmet a magánszemély a lakóhelyén vagy munkahelyén működő tanács végrehajtó bizottságának az ügy tárgya szerinti szakigazgatási szervénél - megyei városban a kerületi hivatalnál is - szóban vagy írásban előterjesztheti. Az ilyen kérelmet haladéktalanul át kell tenni az eljárásra hivatott államigazgatási szervhez. Ez a kedvezmény csak az első fokú eljárást megindító kérelemre vonatkozik; egyéb kérelmekre (fellebbezés, felülvizsgálati kérelem stb.) azért nem, mert a folyamatban levő ügyekben - a határidők, a végrehajtás, a megjelenés elmulasztása miatti joghátrányok miatt - ez a kedvezmény zavart okozhat, esetleg az ügyfelet felesleges utánjárásnak teheti ki.
A (4) bekezdés rendelkezése az államigazgatási eljárás megindítására irányuló kérelemre vonatkozik. E rendelkezés alapján tehát az államigazgatási szervek hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó kérelem nem vehető át, illetőleg nem foglalható jegyzőkönyvbe. Az államigazgatási szerv kötelessége viszont, hogy a hozzá forduló ügyfelet megfelelő tájékoztatással lássa el.
Jegyzőkönyv
A 17. §-hoz
1. A szóbeli kérelemről, illetőleg minden fontos bizonyítási cselekményről jegyzőkönyvet kell felvenni. A Javaslat az államigazgatási eljárás korszerűsítését segíti elő azzal, hogy lehetővé teszi a tárgyaláson a jegyzőkönyvvel azonos értékű (bizonyító erejű) hangfelvétel készítését. A hangfelvétel kezelésének, szükség szerinti írásba foglalásának, illetőleg arról másolat készítésének stb. szabályai az ügyviteli-ügykezelési rendelkezések körébe tartoznak.
Nem minden eljárási cselekményről kell jegyzőkönyvet készíteni. Az államigazgatási szervek ugyanis gyakran tesznek olyan intézkedéseket, amelyek természete ezt nem indokolja. Ezért -a tárgyalás kivételével - az eljáró államigazgatási szerv ítéli meg azt, hogy adott ügyben készít-e jegyzőkönyvet vagy sem. Minden olyan esetben azonban, amikor a szóbeli nyilatkozat, vallomás stb. a döntés szempontjából lényeges, vagy az elhangzottak írásban való rögzítése a további eljárás szempontjából fontos, illetőleg ha azt az ügy természete egyébként megkívánja (pl. vitás a kérdés több ügyfél között), jegyzőkönyvet kell felvenni. Az ügyfél jogainak védelme végett jegyzőkönyvet kell felvenni akkor is, ha azt az ügyfél kéri.
2. A jegyzőkönyvet a meghallgatott személlyel alá kell íratni. Ezért azt előtte fel kell olvasni, vagy tanulmányozás céljából meg kell mutatni. Ha a meghallgatott - az aláírás előtt - kifogásolja a jegyzőkönyv helyességét, teljességét és a kifogása alapos, a jegyzőkönyvet megfelelő záradékkal kell ellátni, illetőleg ki kell javítani vagy ki kell egészíteni. Ha a meghallgatott a jegyzőkönyvet nem írja alá, ezt a tényt, valamint - ha ismert - az aláírás megtagadásának okát a jegyzőkönyvben fel kell tüntetni.
Mindez megfelelően irányadó hangfelvétel esetén is. Ilyenkor a felvételt az ügyfél részére - kérelmére - vissza kell játszani, és az ügyfélnek a felvételre vonatkozó véleményét is rögzíteni kell.
3. A 17. § (4) bekezdése feljegyzés készítéséről rendelkezik arra az esetre, ha a fentebb felsorolt eljárási cselekményekről jegyzőkönyv nem készül. A jegyzőkönyv készítését lehetetlenné tehetik, akadályozhatják külső körülmények, ezért azt az eljárási cselekménnyel egy időben elkészíteni nem lehet. Feljegyzést kell készíteni minden olyan eljárási cselekményről is, amelynek jelentősége nem igényli jegyzőkönyv készítését, de az érdemi döntést az eljárási cselekmény eredménye befolyásolhatja, vagy később a jogorvoslati eljárásban, felügyeleti vizsgálat során az eljárási cselekmény lefolytatásának tényét és menetét ismerni kell.
Képviselet
A 18. §-hoz
1. A Javaslat az ügyfél képviseletét széles körben lehetővé teszi. A törvényes képviselőn a jogszabály által képviseletre feljogosított személyt kell érteni. A meghatalmazottak körét a Javaslat nem korlátozza meghatározott személyekre vagy szervekre. A meghatalmazott képviseleti joga alapulhat jogszabályon, de elegendő a képviselt megbízása is. Egyes államigazgatási ügyek (beadvány benyújtása, adófizetés, engedély átvétele, iratbemutatás stb.) megengedhetővé teszik, hogy meghatalmazottként akár kiskorú személy is eljárhasson. Ezekben és hasonló esetekben az eljáró államigazgatási szerv bírálja el azt, hogy a meghatalmazott alkalmas-e a képviselet ellátására. Az eljáró államigazgatási szervnek kell ügyelnie arra is, hogy ezek a lehetőségek ne vezessenek visszaélésre, pl. ne sértsék az ellenérdekű ügyfél jogait.
A jogi személynek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetnek képviseletre feljogosított dolgozója (tagja) meghatalmazás nélkül vehet részt az eljárásban. A szerv képviseletére vonatkozó jogosultság alapulhat jogszabály rendelkezésén [pl. Ptk. 30. § (2) bek.] vagy a szerv vezetőjének rendelkezésén.
2. A képviseleti jogosultság igazolása általában nincs alakszerűséghez kötve. Számos eljárásban ugyanis semmi sem indokolja az írásbeli meghatalmazás szükségét (pl. adófizetésnél). Az államigazgatási szerv azonban megvizsgálhatja azt, hogy az ügyben eljáró személy jogosult-e a képviseletre, és ha indokolt, annak igazolására is felhívhatja. Az államigazgatási szerv hivatalból vizsgálja, hogy a képviselő tevékenységét nem korlátozza-e jogszabály (pl. nem ellenérdekű ügyfél-e a képviselő).
Ha a képviselet jogosultságának igazolását jogszabály előírja (pl. ügyvédnél), ezt meg kell követelni még ha a meghatalmazott az államigazgatási szerv előtt ismert is.
Az ismeretlen helyen tartózkodó vagy az ügyében önállóan eljárni nem képes személy képviseletére, ha nincs törvényes képviselője vagy meghatalmazottja, az eljáró államigazgatási szerv megkeresésére a gyámhatóság ügygondnokot rendel ki. Az ügygondnok jogköre az eseti gondnok jogkörével azonos (Ptk. 225. §).
3. Az ügyfél jogvédelmét szolgálják az iratkézbesítés szabályait tartalmazó (5) bekezdés rendelkezései. A törvényes képviselő és az ügygondnok fogalmára az előző pontokban írtak irányadók. Ha az iratokat - a Javaslat rendelkezése folytán - a képviselőnek kézbesítik, annak ugyanaz a hatálya (pl. a határidők számítása szempontjából), mintha az ügyfél kapta volna meg.
Kizárás
A 19. §-hoz
1. A Javaslat az államigazgatási eljárás törvényességének fokozása, az elfogulatlan ügyintézés biztosítása érdekében az Áe.-nál részletesebben szabályozza a kizárás intézményét. Az ügyintézésből kizárt személyeknek két csoportja van.
Az elsőbe azok tartoznak, akik attól függetlenül vannak kizárva az eljárásból, hogy elfogultak-e vagy sem. Ezek: az ügyintéző a saját ügyéből, az alsóbb fokon eljárt ügyintéző a felsőbb fokú érdemi döntés meghozatalából és a tanú, valamint a szakértő.
Az ügyintézésből kizárt személyek másik csoportjába azok tartoznak, akiktől - függetlenül az eljárásbeli szerepüktől - az ügy tárgyilagos megítélése nem várható el. A kizárás szempontjából ügyintézőn az államigazgatási szervnek az ügy intézésében, az érdemi döntés előkészítésében részt vevő, a határozatot kiadmányozó dolgozója egyaránt értendő.
A hozzátartozói kapcsolatot a második csoportban említett kizárási ok keretében indokolt értékelni, figyelembe véve az ügy jellegét is. Így pl. az anyakönyvi kivonat kiadásánál a hozzátartozói kapcsolat általában nem kizárási ok, a lakáskiutalásnál ellenben már rendszerint számolni lehet a rokon javára megnyilvánuló elfogultsággal. Ezért helyes az olyan gyakorlat kialakítása, hogy az utóbbi jellegű ügyekben maga az ügyintéző hívja fel a figyelmet az elfogultságra mint kizárási okra.
2. A kizárásra irányuló bejelentés elintézése igazgatási jogkörben történik. Ha a szerv vezetője a bejelentésnek helyt ad, határozat meghozatala nélkül jelöli ki az ügy új intézőjét. Mivel a bejelentés elutasítása nem az ügy érdemében való döntés, az ilyen határozat ellen fellebbezésnek nincs helye [62. § (1) bek]; az elutasítást legfeljebb az ügy érdemében egyébként bejelentett fellebbezésben lehet sérelmezni. Ebben az esetben a másodfokon eljáró szerv köteles azoknak az indokoknak a jogosságát is vizsgálni, amelyek a kizárás megtagadásához vezettek.
3. A Javaslat figyelemmel van arra a gyakorlati esetre is, amikor az államigazgatási szerv maga érdekelt az ügy elbírálásában. Ezért rendelkezik úgy a Javaslat, hogy az államigazgatási szerv a saját ügyének elintézésében nem vehet részt; ilyen esetben tehát a felettes szerv által kijelölt államigazgatási szerv jár el.
A Javaslat - szintén gyakorlati tapasztalatok alapján - a testületi vezetők, illetőleg tagok kizárásáról is rendelkezik, amennyiben ennek indokai fennállnak. Különösen a tanács végrehajtó bizottsága hatáskörébe tartozó ügyekben fordulhat elő egyes végrehajtó bizottsági tagok kizárása az adott ügy eldöntéséből.
A szakhatóság közreműködése
A 20. §-hoz
Az államigazgatással szemben fokozódó igények egyre szélesebb körben teszik szükségessé különféle hatóságok együttműködését. Számos államigazgatási ügyben a tényállás tisztázása, a jogi előírások betartásának ellenőrzése s így a határozathozatal csak más hatóságok közreműködésével oldató meg. Az államigazgatási ügyekben közreműködő szakhatóságok köre igen széles, ezek lehetnek államigazgatási szervek vagy államigazgatási feladatok ellátásával megbízott más szervek. Ez utóbbiak között vannak gazdálkodó, sőt érdekképviseleti szervek is.
A szakhatóságok bevonásának kötelességét el kell határolni a szakértő közreműködésétől. A szakhatóság közreműködése bizonyos tekintetben megosztott hatáskört tükröz. Ennek megfelelően az első fokú hatóság döntésénél a szakhatóság jogszabályon alapuló hozzájárulását, nyilatkozatát figyelembe kell venni, és erre - szükség szerint - a határozat indokolásában is ki kell térni. A szakhatóság jogszabályon alapuló kikötéseit a határozat rendelkező részébe fel kell venni.
A szakhatóság hozzájárulásán, nyilatkozatán alapuló rendelkezés ellen önálló jogorvoslatnak nincs helye, a vele szemben felmerülő észrevételeket a határozat ellen beadott jogorvoslati kérelemmel együtt kell előterjeszteni.
A szakhatóság közreműködését általában az első fokon eljáró államigazgatási szerv igényli, kivételesen - jogszabályi előírásra - előfordulhat, hogy az ügyfél keresi meg a szakhatóságot. A szakhatósági eljárás azonban kiterjed a jogorvoslati eljárásra is. Szükség esetén tehát a felettes államigazgatási szerv is megkeresheti az első fokon eljárt szakhatóság felettesét, újabb hozzájárulást, nyilatkozatot kérhet, és ennek megfelelően dönt.
A 21. §-hoz
A Javaslat a szakhatóság közreműködését határidőhöz köti. Ennek megfelelően, ha jogszabály másként nem rendelkezik, a megkeresésnek tizenöt napon belül eleget kell tenni. A megkeresés teljesítésére akkor célszerű határnapot előírni, ha pl. a nyilatkozattételhez több szakhatóság képviselőjének együttes jelenlétére van szükség, vagy szemlét (31. §), hatósági ellenőrzést (VI. fejezet) kell tartani.
Annak érdekében, hogy az államigazgatási ügyeket határidőben, gyorsan el lehessen intézni, a Javaslat kimondja, hogy ha a szakhatóság határidőn belül nem nyilatkozik (képviselője a határnapon nem jelenik meg, vagy nem nyilatkozik), ez hozzájárulásnak minősül, illetőleg úgy tekintendő, hogy a szakhatóságnak az általános elő-írásoktól eltérő véleménye stb. nincs. Előfordulhat, hogy a határnapon tartott szemlén, hatósági ellenőrzésen olyan új körülmények merülnek fel, melyek a szakhatóság előtt korábban nem voltak ismertek, s ezért képviselője a határnapon nem tud állást foglalni. A szakhatóság megalapozott állásfoglalásának kialakítása végett a Javaslat lehetővé teszi, hogy a szakhatóságnak a határnapon jelenlévő képviselője nyilatkozattételre további nyolc napot tartson fenn. E határidő elmúltával nyilatkozattétel hiányában - a hozzájárulást megadottnak kell tekinteni.
Idézés
A 22. §-hoz
Az eljárás során meghallgatandó személyeket az eljáró szerv megidézi. Nem idézhető az az ügyben, akinek kezdeményezésére indult az eljárás.
De azonban az államigazgatási szerv az ügyfél kérelmére indult eljárást hivatalból folytatja, az eljárást kezdeményező ügyfelet megidézheti. A Javaslat figyelembe veszi, hogy az idézés az érintett személy munkájában zavart okozhat. Ezért törvényi szintre emeli azt a gyakorlatot, mely szerint az államigazgatási szervek nem meghatározott időpontra hanem egy határidőn belül ügyfélfogadásuk idejére, illetőleg több idő-pontra idéznek. Így az ügyfeleknek lehetőségük van a hatóság által felajánlott időpontok közül a számukra legkedvezőbbet választani. Ez a mód-szer nem alkalmazható azonban akkor, ha az államigazgatási szerv előtt több személy együttes meghallgatása vagy többszemélyes tárgyalás szükséges. Ilyenre határnapot kell kitűzni. A törvényes képviselő és a meghatalmazott idézésére, illetőleg az ügyféllel együttes idézésére a § irányadó. Eszerint mindig azt kell idézni, aminek a megjelenésére szükség van. A szerv (jogi személy) idézését az azt képviselő személy, illetőleg meghatalmazott nevére kell kiállítani, ha az államigazgatási szerv ismeri. Ha az államigazgatási szerv nem ismeri az érintett személy nevét, illetőleg adatait, a szerv vezetőjét kell megbízni azzal, hogy a 18. § szerint képviseltetheti magát.
Az idézést úgy kell kiadni, hogy azt a megidézet a meghallgatását megelőzően legalább öt nappal korábban megkapja. Ettől csak akkor lehet eltérni, ha pl. egy veszélyhelyzet megszüntetése, a bizonyítékok elenyészése vagy más hasonló ok miatt a megidézett sürgős meghallgatására van szükség.
A 23. §-hoz
Az idézésben az idézett személyt fel kell hívni, hogy meghatározott napon és időpontban a megjelölt helyen jelenjék meg. Tájékoztatni kell arról, hogy milyen minőségben (tanúként, szakértőként stb.) kívánják meghallgatni. Utalni kell arra is, hogy az idézésre történő megjelenés állampolgári kötelesség. Figyelmeztetni kell az idézett személyt, hogy a megjelenés elmulasztása a törvényben foglaltak szerinti következményekkel járhat.
2. A Javaslat - az eljárás meggyorsítása végett - lehetségessé teszi a távbeszélő útján történő idézést. Fenntartja az Áe.-nek azt a rendelkezését is, amely szerint a hatóság előtt jelenlevő érdekeltet újabb időpontra szóban is meg lehet idézni. Mindkét esetre azonban feljegyzési kötelességet ír elő, illetőleg elrendeli a szóbeli idézés tudomásulvételének aláíratását.
3. Általános szabály, hogy az államigazgatási szerv a székhelyén lakó vagy tartózkodó magánszemélyt idézheti. Másutt lakó magánszemély meghallgatása végett azt a legalsóbb fokú államigazgatási szervet kell megkeresnie, amelynek székhelyén a magánszemély lakik vagy tartózkodik. Előfordulhat azonban, hogy a megkeresett szerv nehezebben közelíthető meg az idézett személy részéről, mint az eljáró szerv. Ilyen és hasonló esetre a Javaslat az államigazgatási szerv székhelyén kívül lakó vagy tartózkodó magánszemély idézését is lehetővé teszi.
A fővárosban, ahol a kerületi államigazgatási szervek egymáshoz közel működnek és könnyen megközelíthetők, a Javaslat lehetőséget ad a közigazgatási határokra tekintet nélküli idézésre. Hasonlóan lehetséges a társközségekben lakók idézése a székhelyközségbe, hisz ebben a szervezetben hatóságként a székhelyen működő államigazgatási szerv jár el.
Az idézés szabályai a fellebbezésre és a felülvizsgálati kérelemhez kapcsolódó eljárásra is érvényesek. Ennek megfelelően a járási, megyei államigazgatási szervek az érdekelteket általában megkeresés útján hallgathatják meg. Különösen nagyszámú érdekelt vagy nagy távolság esetén indokolt, hogy a lakóhelyen történjék a meghallgatás még akkor is, ha a felettes államigazgatási szerv kívánja meghallgatni az érdekelteket.
A fegyveres erők, a fegyveres testületek és a rendészeti szervek polgári alkalmazottaira, illetőleg társadalmi állományú tagjaira a (6) bekezdés kivételes rendelkezése - az illetékes parancsnokság útján, írásban történő idézés - nem alkalmazható.
A 24. §-hoz
A megidézett köteles az idézésben megjelölt időpontban az ott megjelölt helyen megjelenni. Igazolatlan mulasztása vagy engedély nélküli eltávozása esetén bírsággal sújtható. Erre az idézésben figyelmeztetni kell [23. § (1) bek.]. A másodszori - és az esetleges további - idézésben már arra kell a figyelmét felhívni, hogy meg nem jelenése esetén elővezetését rendelik el.
Ha a megidézett személy a távolmaradásának vagy eltávozásának menthető indokát igazolja, a bírságot megállapító vagy az elővezetést elrendelő határozatot vissza kell vonni. Ez utóbbiról a rendőrséget értesíteni kell.
Ha az idézés a jogi személy vagy más szervezet személy szerint megnevezett képviselőjének szólt, mulasztása esetén a bírságot e személlyel szemben kell kiszabni. Ha a képviselőt nem személy szerint idézték, a szerv vezetőjét fel kell szólítani, hogy közölje a mulasztó nevét. A bírságot a szerv vezetője által megnevezettel szemben kell kiszabni. Ha a szerv vezetője a felszólításnak nem tesz eleget, őt kell megbírságolni. Ilyen esetre a bírságot megállapító határozat visszavonásáról szóló (5) bekezdés nem vonatkozik, a vezető azonban - ha a bírság kiszabását indokolatlannak tartja - az erről szóló határozatot megfellebbezheti.
Értesítés
A 25. §-hoz
A Javaslat a hatóság előtti megjelenésre való felhívásnak két fajtáját szabályozza: az idézést és az értesítést. E két felhívás között az a lényeges különbség, hogy a megidézett köteles a hatóság előtt megjelenni, az értesített viszont nem. Az értesítés tehát az eljárási cselekményen való megjelenés lehetőségéről szóló tájékoztatás.
Azt az ügyfelet, akinek részvétele az eljárásban a saját elhatározásától függ, a 25. §-ban felsorolt eljárási cselekményről (helyéről és idejéről) értesíteni kell. Ez irányadó akkor is, ha az ügyfél a saját meghallgatását kérte olyan esetben, amikor az államigazgatási szerv az ügyfél megidézését nem tartotta szükségesnek.
Az értesített ügyfél - saját elhatározásától függően - az eljárási cselekményen megjelenhet, azon részt vehet, ott véleményét, álláspontját kifejtheti, jogait gyakorolhatja. Ha az ügyfél az értesítését követően nem vesz részt az eljárásban, az államigazgatási szerv a rendelkezésére álló bizonyítékok alapján dönt.
A tényállás tisztázása
A 26. §-hoz
1. Az Áe.-nek a bizonyításról, illetőleg a bizonyítási eszközökről szóló korábbi rendelkezései beváltak. Az államigazgatási szerv a tényállást hivatalból köteles megállapítani; a tényállás tisztázása nélkül döntés nem hozható. A tényállás tisztázásának kötelessége azonban nem igényel feltétlenül külön bizonyítási eljárást. Mellőzhető a bizonyítási eljárás, ha az eljáró államigazgatási szervnek hivatalos tudomása van a döntéshez szükséges tényekről, körülményekről, ha a tények, körülmények közismertek, ha a szükséges szakértelemmel a szerv munkatársai rendelkeznek stb. Így a tényállás tisztázásához a bizonyítási eszközöket továbbra is csak akkor kell igénybe venni, ha az feltétlenül szükséges.
Hivatalosan ismertnek az a tény tekinthető, amelyről az államigazgatási szervnek (vezetőjének vagy ügyintézőjének) munkaköri beosztásánál fogva tudomása van, vagy amelyet az eljáró szerv rendelkezésére álló iratokból, nyilvántartásokból meg tud állapítani.
Köztudomású az a tény, körülmény, amely helyben szélesebb körben ismert. A bizonyítási eljárás során azonban nagy gondossággal kell vizsgálni, hogy az adott tény közismert-e. Ha ilyent figyelembe vesznek, és ez a határozat elbírálásának alapjául szolgál, akkor az indokolásban erre külön is ki kell térni.
2. A bizonyítási eszközökről rendelkező (3) be-kezdés felsorolása nem kimerítő, csupán példálódzó. Nem kizárt tehát, hogy a bizonyítási eljárásba itt fel nem sorolt eszközt vegyenek igénybe.
3. A Javaslat a (4) bekezdésben a bizonyítékot szabad értékelésének elvét állapítja meg. A rendelkezés hangsúlyozza, hogy a döntés alapját képező tényállás megállapításának bizonyítékokon kell nyugodnia, továbbá, hogy a bizonyítékokat a eljáró hatóság egyenként és összességükben is értékeli.
Az ügyfél nyilatkozata
A 27. §-hoz
1. Az ügyfélnek jogában áll, hogy az ügyre vonatkozóan (a tényállásra, jogaira és kötelességeire stb.) nyilatkozzon, vagy a nyilatkozattételt megtagadja. Nyilatkozata bizonyítási eszköz, s mint ilyen mind a tényállás megállapításánál, mind a határozat meghozatalánál jelentős lehet. Ha szóban kíván nyilatkozni, az eljáró államigazgatási szervnek meg kell hallgatnia, vagy szóbeli nyilatkozatát jegyzőkönyvbe kell foglalnia. Mind a szóbeli mind az írásbeli nyilatkozatot a tényállás megállapítása során értékelni kell, s az értékeléstől függően lehet arra ténymegállapítást vagy jogot (jogosultságot, kötelességet) alapozni.
2. A (2) bekezdés az államigazgatási szervet terhelő tájékoztatási kötelességről rendelkezik. Az eljáró államigazgatási szerv köteles az ügyfelet az ügyre vonatkozóan a szükséges felvilágosítással ellátni, felhívni a figyelmét arra, hogy milyen eszközökkel és módon lehet az ügyet számára a legkedvezőbben és legrövidebb időn belül elintézni. Az ügyfélnek meg kell magyarázni az elintézés esetleges akadályait is.
3. Az ügyfélnek az a joga, hogy az eljárásba nyilatkozzon vagy a nyilatkozattételt megtagadja nem terjed ki a rosszhiszemű magatartásra. Ezért a Javaslat lehetővé teszi a valótlan tényt állító személy bírságolását. A rosszhiszeműség szándékot, magatartást tételez fel. A bírságoláshoz tehát nem elegendő az, hogy az ügyfél valótlan tényt álláson az is szükséges, hogy tisztában legyen állításának valótlanságával. Ez a bírság az ügyfél kezdeményezésére indult eljárásban is kiszabható. A bírságot megállapító határozat visszavonható, ha az ügyfél a tényállításának valótlanságát az eljáró hatóság előtt feltárja. Nagyobb érdek fűződik ugyanis a való tényállás megállapításához, mint a szankció alkalmazásához.
Irat
A 28. §-hoz
A Javaslat az írásbeli bizonyítékokról szóló, bevált szabályokat kibővíti az írásba foglalással egyenértékű, más korszerű adatrögzítő eszközökre vonatkozó rendelkezésekkel.
A Javaslat - főleg a külföldről beszerzendő iratokra tekintettel - bővíti azt a lehetőséget, hogy az ügyfél az iratot pótló nyilatkozatot tehet. Így azokban az esetekben, amikor az iratbeszerzés aránytalanul nagy nehézségekbe ütközik, a bizonyítandó tény az ügyfél nyilatkozata alapján is megállapítható. Az eljáró államigazgatási szervnek természetesen gondosan mérlegelnie kell, hogy az okirat beszerzése az ügy természetéhez képest valóban aránytalanul nagy nehézségeket okoz-e. Gyakran előfordul az is, hogy a rendelkezésre álló irat hiányos, nem tartalmaz minden szükséges adatot, és a hiányzó adatok újabb okirat beszerzésével lennének bizonyíthatók. Ilyen esetben is elégséges lehet az ügyfél nyilatkozata. Az ügyfél nyilatkozata azonban csak az adott államigazgatási eljárásban és nem általában pótolja a hiányzó iratot. Az adott államigazgatási eljárásban az ügyfél nyilatkozatának viszont ugyanolyan hatálya van, mintha az ügyfél eredeti iratot mutatott volna be. Az ügyfél a nyilatkozatában foglaltak valóságáért, illetőleg azért, hogy a nyilatkozatban előadott adatok megegyeznek a hiányzó okiratban szereplő adatokkal, büntetőjogilag is felelős lehet. Az ügyfél ilyen nyilatkozatával kapcsolatban is kiszabható - a 27. § (4) bekezdésében meghatározott esetekben
- bírság.
Az ügyfél bizonyos tényeket rendszeresen használt okirattal - hatósági igazolvány, bizonyítvány
- igazolhat. Az ilyen irat bemutatásakor az államigazgatási szerv jegyzőkönyvet vehet fel, vagy az irat tartalmáról feljegyzést készíthet. Ezzel biztosítható, hogy az ügyfél az iratot több ízben is felhasználhassa.
Tanú
A 29. §-hoz
A tanúvallomás bizonyítási eszköz. A tanúságtétel állampolgári kötelesség. A Javaslat a bevált rendelkezés hatályban tartásával állapítja meg a tanúzás szabályait. Ezek nem határozzák meg a tanúvallomás bizonyító erejét, nevezetesen azt, hogy a tanú vallomását mikor kell valónak elfogadni, annak alapján valamilyen tény megállapítható-e vagy sem. Az eljáró államigazgatási szerv, mint minden bizonyítási eszközt, a tanúvallomást is szabadon értékeli.
A tanúságtételnek abszolút és relatív akadályai vannak. Ha az eljáró szerv a (3) bekezdésben meghatározott feltételek fennállását megállapítja, tanúvallomásnak nincs helye. Így - függetlenül a tanúként megidézett személy elhatározásától - nem hallgatható ki tanúként az, akit pl. valamilyen testi fogyatékossága gátolt egy tény észlelésében, vagy aki a titoktartás alól nem kapott felmentést.
A (4) bekezdésben meghatározott tanúzási akadály nem feltétlen, mert a tanútól függ, hogy él-e mentességi jogával. A hozzátartozó fogalmát a 97. § b) pontja határozza meg.
A tanúságtétel a jövőben is csak akkor tagadható meg, amikor valaki saját magát vagy hozzátartozóját bűncselekmény elkövetésével vádolná. Szabálysértéssel vádolás esetén tehát ez a rendelkezés nem vehető figyelembe.
A 30. §-hoz
A Javaslat, a gyakorlati tapasztalatokra figyelemmel, nem zárja ki, hogy kivételesen indokolt esetben, ha az ügy természete megengedi, a még meg nem hallgatott tanú az ügyfél, illetőleg más tanú meghallgatásánál jelen legyen.
A (3) bekezdésnek a tanú tárgyaláson kívüli meghallgatására vonatkozó rendelkezése azt jelenti, hogy e meghallgatásnál is irányadó a 36. § (3) bekezdése; ennek megfelelően a tanú vallomására a jelenlevő ügyfél és képviselője észrevételt tehet, a tanúhoz kérdést intézhet, és további bizonyítást indítványozhat. Ha a tanú a meghallgatás rendjét zavarja, a 36. § (4) bekezdése irányadó.
Szemle
A 31. §-hoz
Szemle arra tekintet nélkül rendelhető el, hogy a szemletárgy vagy a helyszíni szemle területének birtokosa az eljárásban részt vesz-e vagy sem.
A szemléről az ügyfelet értesíteni kell (25. §); ha pedig az ügyfél jelenléte szükséges, idézni kell [22. § (1) bek.]. A javaslat azonban lehetővé teszi, hogy az érdekeltek előzetes idézését vagy értesítését a hatóság mellőzze, ha feltételezhető a szemle megakadályozása, megzavarása (ha pl. a szemletárgyat a birtokosa megsemmisítené, a helyszínt megváltoztatná). Ilyen esetben közvetlenül a szemle megkezdése előtt, szóban kell a jelenlevő érdekeltet idézni, illetőleg értesíteni. Nem akadályozza a szemle lefolytatását, ha a szemletárgy birtokosa a szemlén nincs jelen.
A szemle megtartását továbbra is korlátozza a titoktartási kötelesség. A szemletárgy kifejezést e vonatkozásban széles értelemben használja a Javaslat; így a titoktartási kötelesség hatálya alá tartozhat pl. az olyan ingatlan is, amelynek megtekintését e szabályok tiltják.
Szakértő
A 32. §-hoz
Az államigazgatási ügyek jelentős részében különleges szakismeretre van szükség. Az államigazgatási szerv dolgozói számára előírt képesítési feltételek erre általában figyelemmel vannak. Ezért az államigazgatási szervek túlnyomórészt e szakkérdések elbírálására is felkészültek. Az ügyek egy részében azonban olyan, az államigazgatási szerv ismereteit meghaladó, különleges szakértelemre van szükség, amely csak szakértő igénybevételével szerezhető meg.
A szakértő kirendelése és a szakhatóságnak az eljárásban való részvétele (20. §) között különbség van. A szakhatóság részvétele azonban esetenként mellőzhetővé teszi szakértő igénybevételét. Egyébként a szakhatóság közreműködése - ha azt jogszabály előírja - szakértő igénybevétele mellett sem mellőzhető.
A szakértő a szakvéleményét általában írásban terjeszti elő. Lehetőség van azonban arra, elsősorban tárgyalásos eljárásban, hogy a szakértő a szakvéleményét szóban mondja el. Lehetőség van arra is, hogy az írásban benyújtott szakvéleményt a szakértő szóban kiegészítse.
A 33. §-hoz
Azok az indokok, amelyek a tanúzás vagy az ügy elintézésében való részvétel akadályául szolgálnak, a szakértőre is irányadók.
A szakértő a feladatát csak akkor tudja maradéktalanul ellátni, ha a szakvélemény kialakításához szükséges adatokat ismeri. Ezeket az adatokat a szakértő saját maga szerzi meg, vagy a hatóság közli vele. Ennek érdekében a Javaslat feljogosítja a szakértőt egyes eljárási cselekményekben való részvételre és arra, hogy az ügyfélhez és a tanúkhoz kérdéseket intézhessen. Jogszabály az ügyfelet a szakértő vizsgálatban való közreműködésre (pl. műtétnek nem minősülő orvosi vizsgálatra) kötelezheti.
A szakértő tárgyaláson kívüli meghallgatása esetén is irányadó a 36. § (3)-(4) bekezdése.
Tolmács
A 34. §-hoz
Idegen nyelv használata esetén az államigazgatási eljárásban tolmácsot csak akkor kell alkalmazni, ha az ügyintéző nem beszéli az ügyben használt idegen nyelvet. Tolmácsként elsősorban az államigazgatási szerv dolgozóját kell igénybe venni.
A tolmácsról az államigazgatási szervnek kell gondoskodnia. A tolmács költségeit az államigazgatási szerv viseli (89. §).
Ha az ügyfél tolmácsról is gondoskodott, azt az eljárásban igénybe lehet venni.
A tanúzás és a szakértői közreműködés megtagadásának, valamint a szemle akadályozásának következménye
A 35. §-hoz
A Javaslat a bevált szabályok mellett a tanúzás és a szakértői közreműködés megtagadásának, valamint a szemle akadályozásának jogkövetkezményeit kiegészíti. Így törvény, törvényerejű rendelet és minisztertanácsi rendelet alapján lehetővé teszi, hogy a szemlét akadályozó személlyel szemben a bírságon kívül más kényszerítő intézkedést (testi kényszer, zár felnyitása stb.) alkalmazzanak.
A bírságot kiszabó határozat ellen, amelyet az ügy érdemében hozott határozattól különállóan kell meghozni, fellebbezésnek van helye (62. §).
Ha a bírsággal sújtott tanú, illetőleg a szemletárgy birtokosa utólag olyan időben eleget tesz kötelességének, amikor közreműködése még az eljárás előbbrevitelét szolgálja, a bírságot megállapító határozat visszavonható.
Tárgyalás
A 36. §-hoz
A különös államigazgatási eljárások szabályozásának és gyakorlatának tapasztalatait hasznosítva a Javaslat önállóan szabályozza a tárgyalás intézményét
Az államigazgatási eljárásban tárgyalás tartása nem kötelező, valóságos igénye csak az ügyek kisebb hányadában merül fel (pl. az ellenérdekű felek részvételével folyó eljárásban). Ilyen esetekben viszont - elsősorban a törvényesség erdekében - szükséges, hogy az eljáró államigazgatási szervek egységes módon folytassák le a tárgyalást. A Javaslat a tárgyalás szabályait - az államigazgatási eljárás sajátosságaira tekintettel - a legszükségesebb körre szűkíti le, lehetőséget adva ezzel a gyakorlat által megkívánt módszerek alkalmazására is. Így az államigazgatási szerv pl. szükség szerint rendelhet el zárt tárgyalást (gyámügyek tárgyalásánál stb.); a tárgyalás elnapolható; ha az együttes meghallgatásra nincs szükség, a tárgyaláson meg nem jelent személy tárgyaláson kívül is meghallgatható stb.
A Javaslat a tárgyalás hatékonyságának elősegítése érdekében rendreutasításra, kiutasításra, illetőleg bírságolásra is lehetőséget ad. Ezek az intézkedések együttesen is alkalmazhatók. A bírság megállapítását külön határozatba kell foglalni, ellene a 62. § alapján fellebbezésnek van helye.
Ha a fegyveres erők, a fegyveres testületek és a rendészeti szervek tagjával szemben kerül sor bírság kiszabására, a bírságoló határozatról az illetékes parancsnokságot értesíteni kell.
Az eljárás felfüggesztése
A 37. §-hoz
A Javaslat 37. §-a lényegesen egyszerűsíti az eljárás felfüggesztésével kapcsolatos szabályokat. A felfüggesztést csak arra az esetre korlátozza, ha az érdemi döntés meghozatala más szerv hatáskörébe tartozó kérdés előzetes elbírálása nélkül nem lehetséges. Az eljárás gyors lefolytatásához fűződő társadalmi érdek indokolja ezt a módosítást. Minthogy az előzetes kérdés elbírálásának ideje meghatározza az eljárás függőben tartásának időtartamát is, ezért a felfüggesztés időtartamára vonatkozóan külön szabályozás nem szükséges.
Az eljárás felfüggesztése következtében minden határidő megszakad mindaddig, amíg az eljárás nem folytatható. Az ügyintézési határidő számításánál figyelembe kell azonban venni azt az időtartamot is, amely a felfüggesztést megelőzte.
Az eljárás felfüggeszthető az államigazgatási szervek előtt folyó jogorvoslati eljárásokban is. A felfüggesztést elrendelő határozat elleni fellebbezés elbírálására a 93-96. §-ban meghatározott felettes szerv jogosult.
Egyezség
A 38. §-hoz
Az olyan természetű államigazgatási ügyekben, amelyekben egyezség kötése lehetséges, és azt jogszabály nem zárja ki, az eljáró szervnek - nemcsak az első fokú, hanem a jogorvoslati eljárásban is - meg kell kísérelnie egyezség létrehozását. Ezáltal az államigazgatási szerv az eljárást meggyorsíthatja, az érdekeltek közreműködésével és azok megelégedésére érdemben eredményesen elintézheti az ügyet. Ha viszont az egyezség nem jön létre, az államigazgatási szerv érdemben dönt.
Az államigazgatási szerv a megkötött és jóváhagyott egyezséget jegyzőkönyvbe foglalja, vagy az iratot jóváhagyást tartalmazó záradékkal látja el. A záradék határozatnak minősül. A jóváhagyott egyezséget határozat módjára kell végrehajtani.
Az egyezség az ügyfél és az államigazgatási szerv között is létrejöhet, ebben az esetben kerül sor az egyezség határozatba foglalására. Ilyenkor mellőzhető a határozat indokolása (43. §).
Az eljáró államigazgatási szerv csak a hatáskörébe tartozó ügyben hagyhat jóvá egyezséget. Hivatalból kell tehát vizsgálnia azt, hogy az egyezség a jogszabály rendelkezéseinek megfelel-e, az jogilag vagy formailag nem kizárt-e. Ügyelnie kell arra is, hogy az egyezség törvényes legyen, és az jogos, méltányos érdekeket ne sértsen.
A határidő számítása
A 39. §-hoz
A Javaslat lényegében nem érinti a határidő-számítás jól bevált, az államigazgatási szerv és az ügyfél jogait, kötelességeit, illetőleg érdekeit kölcsönösen figyelembe vevő szabályait. A szakhatóság állásfoglalása nem tekinthető előzetes kérdésnek, ezen a címen tehát az eljárás nem függeszthető fel. A szakhatósági eljárás időtartamát azonban indokolatlan lenne az eljáró szerv ügyintézési határidejébe beszámítani, mert a szakhatóság megkeresésére jogszabálynál fogva kötelezett, és a szakhatósági eljárás időtartama nem tőle, hanem a szakhatóságtól függ. Szakhatósági eljárás esetén tehát az elintézési határidő (15. §) a szakhatósági eljárás időtartamával meghosszabbodik.
Ha az államigazgatási szerv a kérelmet hiánypótlás vagy újabb adatok közlése végett az ügyfélnek visszaadja, és erre határidőt állapít meg, az elintézési határidő ennek megfelelően ugyancsak meghosszabbodik.
Igazolás
A 40. §-hoz
Az, aki az államigazgatási szerv előtti megjelenésre, illetőleg valamely cselekményre (pl. beadvány előterjesztésére) meghatározott határnapot vagy határidőt elmulasztotta, igazolási kérelmet terjeszthet elő. Ennek sikere esetén azt, aki hibáján kívül (pl. valamely elháríthatatlan akadály miatt) mulasztott, nem éri joghátrány.
A Javaslat azért, hogy az ügyek mielőbbi végleges elintézését elősegítse, az igazolási kérelem előterjesztésére a korábbiakban megállapított határidőket a felére csökkenti.
Az államigazgatási munka egyszerűsítését és az ügyfél érdekét szolgálja az is, hogy az igazolási kérelemmel egy időben pótolni kell az elmulasztott cselekményt is.
Az igazolási kérelem elbírálása az első fokú szerv hatáskörébe tartozik még akkor is, ha az ügyfél a fellebbezési határidőt mulasztotta el. Felülvizsgálati kérelem esetén az igazolást az a szerv jogosult elbírálni, amely az ügy eldöntésére is jogosult Ha a mulasztó a határozat bírósági felülvizsgálatát kéri, vagy egyébként keresetet kíván indítani, az igazolási kérelmet a bíróság bírálja el.
Az iratokba való betekintés
A 41. §-hoz
Az iratok megtekintésének jogát az ügyfél, illetőleg képviselője részére olyan mértékben kell biztosítani, amennyire ezt az ügyfél jogainak védelme indokolja. Ugyanakkor figyelemmel kell lenni e jog biztosításánál arra is, hogy azokat az iratokat amelyek államtitkot vagy szolgálati titkot tartalmaznak, csak az erre nézve irányadó szabályok figyelembevételével lehessen megmutatni.
Az iratról másolatot az ügyfél, illetőleg képviselője saját kezűleg készíthet. Ha azonban hivatalos másolatra van szükség, ezt az államigazgatási szerv állítja ki az illetékekről szóló jogszabályok figyelembevételével.
Előfordul, hogy egyes személyeknek vagy szerveknek jogaik védelme vagy feladataik teljesítése céljából olyan államigazgatási ügy irataiba szükséges betekinteniük, amelyben nem ügyfelek. Az érdekeltség megfelelő igazolása után az iratba való betekintést az egyébként fennálló korlátok között lehetővé kell tenni.
Korszerű műszaki-technikai eszközök (mikrofilm, magnetofon, számítástechnikai gépek stb.) használata esetén is igényelheti az ügyfél, illetőleg képviselője a kellő felvilágosítást. Ilyen esetben az ügyfelet olyan helyzetbe kell hozni, mintha az iratba tekintene be (pl. a mikrofilmet ki kell vetíteni, a hangfelvételt le kell játszani, vagy a számítógépbe táplált adatoknak az ügyfelet érintő tartalmáról ismertetés kell adni).
IV. FEJEZET
AZ ÁLLAMIGAZGATÁSI SZERV HATÁROZATA
Az államigazgatási eljárás egyik legfontosabb szakasza a határozat meghozatala. Az érdemi döntés szabályait az adott ügy elintézésére vonatkozó anyagi jogszabályok tartalmazzák. Ugyanilyen fontos azonban a határozathozatalra vonatkozó eljárási szabályok megállapítása és megtartása is, mert az eljárási rendelkezések megsértése súlyos törvénysértésekhez vezethet. A IV. fejezet a határozat meghozatalára vonatkozó alapvető rendelkezéseket tartalmazza.
A határozat alakja és tartalma
A 42. §-hoz
Az államigazgatási eljárás során hozott valamennyi döntés egységesen: határozat. Ennek megfelelően az ügy érdemében és a döntést igénylő eljárási kérdésekben is határozatot kell hozni. A tanácsi testület által egyedi államigazgatási ügyben hozott határozatot szintén e törvényben előírt alaki követelményeknek megfelelően kell elkészíteni.
Nem kell továbbra sem határozatba foglalni azokat az ún. közbenső döntéseket, amelyek ellen a törvény nem tesz lehetővé önálló jogorvoslatot (kérelem áttétele, felhívás bizonyítás kiegészítésére, illetőleg melléklet becsatolására stb.). A tájékoztatást kérő beadványokra sem kell határozati formában válaszolni. A szakhatóság sem foglalja határozatba a közreműködése folytán adott nyilatkozatot, véleményt, hozzájárulást stb.
Jogi következményeit (jogorvoslat, végrehajthatóság stb.) tekintve határozatnak minősül - jogszabályban előírt esetekben - az államigazgatási szerv hallgatásával létrejövő aktus is (pl. bejelentéshez kötött építkezés esetén, ha a bejelentést követően az államigazgatási szerv határidőben nem nyilatkozik).
Határozatnak tekintendő az az okirat is, amely jogszabályi előírás alapján rendszeresített nyomtatványon (űrlapon) tartalmazza a döntést [43. § (5) bek.]. Ugyancsak határozatnak minősül a jegyzőkönyvbe foglalt vagy az ügyiratra feljegyzett döntés, pl. az egyezséget jóváhagyó záradék [43. § (4) bek.].
Határozatot kell hozni akkor is - jogszabályi előírásra, illetőleg az ügyfél kérelmére -, ha az államigazgatási szerv a hatósági bizonyítvány, igazolvány kiadását vagy adatok hatósági nyilvántartásba vételét megtagadja.
A 43. §-hoz
1. Az eljáró államigazgatási szervnek az ügyfél valamennyi kérelmével, illetőleg valamennyi ügyfél kérelmével foglalkoznia kell, és döntése során ezekben érdemben állást kell foglalnia.
A határozat rendelkező része az eljáró államigazgatási szerv döntése mellett tartalmazza az ehhez szorosan kapcsolódó kötelességeket, illetőleg jogokat, feltünteti továbbá ezek érvényesítésének esetleges feltételeit. A határozat indokolásánál a tömörségre és a közérthetőségre nagy gondot kell fordítani. Az államigazgatási szerv által hivatalból ismert vagy köztudomású tényeket - ha a határozat ezeken alapul - az indokolásban fel kell tüntetni.
2. A Javaslat - helyt adva a gyakorlati igényeknek - bevezeti az ún. egyszerűsített határozatot. A (2) bekezdés rendelkezésének megfelelően azokban az államigazgatási ügyekben, amelyekben az ügyfél kérelmének az eljáró államigazgatási szerv teljes egészében helyt ad, és ellenérdekű ügyfél az eljárásban nincs, az első fokú határozat indokolása mellőzhető. Nincs szükség az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolására sem. Az indokolás mellőzésének lehetősége nem jelenti azonban azt, hogy az eljáró államigazgatási szerv az ügy természete vagy jelentősége miatt ne indokolhatná meg a határozatát az említett ügyekben.
A Javaslat további egyszerűsítése, hogy ha ellenérdekű ügyfél az eljárásban nem szerepel, a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban mellőzhető a jogorvoslati lehetőségről történő tájékoztatás is. Amennyiben az ügyfél valamilyen oknál fogva mégis nyújt be jogorvoslati kérelmet, azt -a figyelemfelhívás elhagyása ellenére - természetesen el kell bírálni.
3. A Javaslat mellőzhetővé teszi az ún. értesítési záradéknak a határozatba való felvételét. Ennek megfelelően a határozatnak csak az irattári példányán kell feltüntetni azokat a személyeket és szerveket, akikkel (amelyekkel) a határozatot közölni kell.
A 44. §-hoz
Az államigazgatási eljárásban nem lehet minden esetre irányadó, általános jellegű teljesítési határidőt megállapítani. Az ügyek egymástól nagymértékben eltérő természete, az azonos ügyfajtákon belül az ügyfelek személyi vagy más körülményeinek különbözősége stb. ezt nem teszi lehetővé. Ezért, ha a jogszabály a teljesítési határidőre nézve nem tartalmaz rendelkezést, azt az eljáró szerv a rendelkezésre álló összes adatnak és az ügyfelek személyi körülményeinek a figyelembevételével állapítja meg. A határozatban a határidőt mindig úgy kell megállapítani, hogy az arról szerzett értesülés és az előírt kötelesség teljesítésének, jog érvényesítésének stb. határnapja (határidejének utolsó napja) között kellő idő álljon az ügyfél rendelkezésére.
Kérelemre, esetleg hivatalból is - ha az ügy természete azt megengedi -, a kötelesség részletekben való teljesítését is meg lehet engedni,
A határozat közlése
A 45-47. §-hoz
A határozat közlésének két fő módja van: a kézbesítés és a kihirdetés. A határozatot az ügyfelekkel rendszerint kézbesítés útján, írásban kell közölni.
A Javaslat az államigazgatási munka egyszerűsítése végett lehetővé teszi, hogy a határozatot a jelenlevő ügyféllel szóban közöljék. Ez különösen akkor célszerű, ha az ügyben tárgyalást tartottak, vagy az ügyfél egyébként is jelen van. Szóbeli közlés esetében - ha az ügyfél kifejezetten nem kéri - a kihirdetett határozatot nem kell írásba foglalni. A határozatot és a kihirdetés megtörténtét jegyzőkönyvbe kell foglalni. A határozat szóbeli közlésére csak a szerv vezetője vagy kiadmányozási joggal felruházott munkatársa jogosult. E szabályok az államigazgatási szerv részére csak lehetőséget adnak. Ha pl. az ügy rendkívül bonyolult, a szóbeli közléstől el lehet tekinteni. A szóbeli közlést egyes ügycsoportokra nézve jogszabály ki is zárhatja.
A 45. § (2) bekezdése a határozat közlésének sajátos módjairól rendelkezik. A közszemlére tétel módjáról az ügyviteli szabályoknak kell rendelkezniük. A közhírré tétel a helyben szokásos módon, a helyi tömegtájékoztatási eszközök (helyi újság, hangosbeszélő stb.) igénybevételével történik.
A Javaslat azt is lehetővé teszi, hogy az államigazgatási szervek korszerű műszaki-technikai eszközöket vehessenek igénybe a határozat közlése végett. Így közveszély, életveszély, jelentős vagy helyrehozhatatlan kár veszélye esetén a határozatot távközlési eszköz (telefon, távirat, telex, rádió stb.) útján is közölni lehet. Ilyenkor elegendő ezt a tényt az iratra feljegyezni.
Az eljáró államigazgatási szerv a határozatot az ügyfelekkel minél előbb köteles közölni, ezért a leíráshoz és a postázáshoz csak a legrövidebb idő vehető igénybe.
A határozat kijavítása és kiegészítése
A 48. §-hoz
Az államigazgatási szerv a lehető legegyszerűbb módon kijavíthatja, kiegészítheti a határozatát, ha ennek szükségességéről tudomást szerzett. A határozat kijavítására, illetőleg kicserélésére akkor van lehetőség, ha az ügy érdemét nem érintő valamely adatot elírták. A határozat akkor egészíthető ki, ha az ügy érdeméhez tartozó kérdésben nem intézkedtek. Ha a kiegészítésre szoruló határozatot még nem kézbesítették, a kiegészítésről szóló határozat helyett helyesebb új határozatot szerkeszteni.
A kijavítást, illetőleg kiegészítést tartalmazó határozatot azzal kell közölni, akivel a kijavított vagy kiegészített határozatot is közölték. Kiegészítő határozat esetén a jogorvoslati lehetőség a már meghozott alaphatározatra vonatkozó jogorvoslati lehetőséggel azonosan alakul, és a kiegészítő határozat közlésével nyílik meg.
V. FEJEZET
HATÓSÁGI BIZONYÍTVÁNY, IGAZOLVÁNY ÉS NYILVÁNTARTÁS
Az Áe. szerint államigazgatási ügynek kell tekinteni azokat az ügyeket is, amelyek intézése során az államigazgatási szerv az ügyfél részére adatot igazol vagy nyilvántartást végez; következésképpen az Áe. hatálya ezekre az eljárásokra is kiterjed. Az adatigazolással és a nyilvántartással kapcsolatos eljárás sok tekintetben eltér a tipikus, az államigazgatási szervnek határozat hozatalára irányuló eljárásától. Ugyanakkor az Áe. az említett eljárásokra vonatkozóan sajátos szabályokat nem tartalmaz, így a különös eljárási szabályokra
hárult az adatigazolással és nyilvántartással kapcsolatos eljárási rendelkezések megállapítása.
Az az elv, hogy a törvény hatálya alá tartozó eljárások általános szabályait maga a törvény tar talmazza, indokolttá teszi az adatigazolási és nyilvántartási eljárás általános szabályainak beépítését a Javaslatba. Ez a megoldás egyúttal a különös eljárási szabályok számának csökkentését is elősegíti.
A Javaslat az adatigazolás két típusát különbözteti meg: a hatósági bizonyítványt (50-51. §) és a hatósági igazolványt (52. §), továbbá külön szabályokat állapít meg a hatósági nyilvántartásokra (53. §).
A 49. §-hoz
1. A hatósági bizonyítvány, igazolvány kiállításával, valamint a hatósági nyilvántartás vezetésével kapcsolatos eljárásra - a 3. § (1) és (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően - a Javaslat rendelkezéseit kell alkalmazni. A 49. § (1) bekezdése az említett eljárások sajátos vonásaira figyelemmel biztosítja az általános szabályoktól eltérő rendelkezések (50-53. §) alkalmazását is.
2. A (2) bekezdés - továbbfejlesztve az Áe. rendelkezését - előírja, hogy az államigazgatási szerv által valamely tény, állapot vagy adat igazolására kiállított okiratot (azaz a hatósági bizonyítványt és a hatósági igazolványt), valamint a hatósági nyilvántartásba történő bejegyzést határozatnak kell tekinteni. Határozatnak kell tekinteni a ténynek, adatnak az okirat kiállításához hasonló módon (mérőeszközt hitelesítő bélyegzéssel, hitelesítési jellel stb.) történő igazolását is. Az ügy természetéből következően az okirat vagy bejegyzés érdemi határozatnak minősül, ennek megfelelően az ügyfél pl. fellebbezéssel élhet ellene.
Hatósági bizonyítvány
Az 50-51. §-hoz
Az 50. és az 51. § nem tartalmaz új rendelkezéseket: a hatósági bizonyítványokról szóló 20/1967. (VII. 9.) Korm. sz. rendelet fontosabb szabályait javasolja törvényerőre emelni. A Javaslat hatálya azonban szélesebb, mint az említett kormányrendeleté. Ez ugyanis csak a tanács végrehajtó bizottságának igazgatási feladatot ellátó szakigazgatási szerve által kiállított, a Minisztertanács Tanácsi Hivatalának elnöke által közzétett jegyzékben szereplő hatósági bizonyítványokra vonatkozik. A Javaslat hatálya ezzel szemben valamennyi államigazgatási szerv által kiállított olyan okiratra kiterjed, amely az ügyfél számára tény, állapot vagy adat igazolására szolgál, függetlenül attól, hogy az okiratnak mi az elnevezése, és azt milyen államigazgatási szerv adta ki (pl. adó- és értékbizonyítvány, anyakönyvi kivonat).
Hatósági igazolvány
Az 52. §-hoz
A hatósági igazolvány (pl. személyi igazolvány, útlevél) az ügyfél adatainak és jogainak rendszeres igazolására szolgál. A Javaslat szerint a hatósági igazolvány kiadásáról - az ehhez fűződő állampolgári jogokra figyelemmel - csak törvény, törvényerejű rendelet és minisztertanácsi rendelet rendelkezhet; a hatósági igazolványba tehető bejegyzések körét azonban már egyéb jogszabály is (pl. miniszteri rendelet) megállapíthatja.
A (3) bekezdés - a személyi igazolványra vonatkozó hatályos szabályokat átvéve - kimondja, hogy az igazolványt a bejegyzett adatok és jogok igazolására az ellenkező bizonyításáig mindenki köteles elfogadni, s ezekre nézve az ügyfél más bizonyításra nem kötelezhető. A rendelkezés célja annak a gyakorlatnak a felszámolása, hogy egyes szervek a hatósági igazolványba (pl. személyi igazolványba) bejegyzett adatok igazolására gyakran további bizonyításra (pl. anyakönyvi kivonat vagy más hatósági bizonyítvány beszerzésére) kötelezik az ügyfelet. A Javaslat 51. § (2) bekezdésének b) pontja e rendelkezéssel összhangban mondja ki, hogy az államigazgatási szerv a hatósági bizonyítvány kiadását megtagadja, ha az igazoltatni kívánt adat más okirattal bizonyítható.
Hatósági nyilvántartás
Az 53. §-hoz
Az államigazgatási szervek a hatáskörükbe tartozó feladatok ellátása, az ügyviteli és gazdálkodási fegyelem biztosítása céljából - jogszabály rendelkezése alapján vagy saját elhatározásukból - számos nyilvántartást vezetnek, amelyek igen nagyszámú tényt, adatot, információt tartalmaznak (iktatókönyvek, műszaki adattárak stb.). E nyilvántartásokra és a bennük foglalt adatokra az Áe. és a Javaslat hatálya általában nem terjed ki. Az 53. § rendelkezései azokra a nyilvántartásokra vonatkoznak - s ez nem jelent változást az Áe. 1. §-a (4) bekezdésében foglaltakhoz képest -, amelyeket az államigazgatási szerv hatóságként vezet, s amelyek a magánszemélyek, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetek adatait "közhitelűen" tartalmazzák (anyakönyv, ingatlannyilvántartás, vállalati törzskönyv stb.).
A hatósági igazolványra vonatkozó szabályhoz hasonlóan itt is csak törvény, törvényerejű rendelet és minisztertanácsi rendelet írhatja elő az állampolgárok adatainak nyilvántartását. A. nyilvántartás módjára vonatkozó részletes szabályok megállapítására más jogszabály is jogosult.
A Javaslat 41. §-a széles körű lehetőséget ad az ügyfélnek (meghatározott esetben más személynek is), hogy az eljárás során keletkezett iratokba betekintsen. A hatósági nyilvántartásba való betekintés jogát ehhez képest a Javaslat korlátozza: az egyes nyilvántartások adatainak titkosságához fűződő társadalmi vagy egyéni érdekekre (pl. a személyiségi jogok védelmére) figyelemmel olyan rendelkezést tartalmaz, hogy a hatósági nyilvántartás és az alapjául szolgáló iratok adatai csak a jogszabályban meghatározott szervnek és személynek hozhatók tudomására. (Például a hatályos jogszabály szerint anyakönyvi bejegyzést és iratot csak erre feljogosított hivatalos személyek tekinthetnek meg.) Ha azonban a jogszabály a betekintéssel kapcsolatban külön rendelkezést nem tartalmaz, akkor a Javaslat 41. §-át kell alkalmazni.
A nyilvántartásba való bejegyzéshez hasonlóan a bejegyzés módosítása vagy törlése is érdemi határozatnak minősül.
A Javaslatban foglalt szabályok lehetővé teszik, hogy az államigazgatási szerv a hatósági nyilvántartást korszerű technikai eszközök (pl számítógép) felhasználásával végezze.
VI. FEJEZET
HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS
Az Áe. hatálya kizárólag a jogalkalmazással kapcsolatos eljárásra (ügyekre) terjed ki. Az államigazgatási szervek hatósági tevékenysége azonban nem korlátozódik a jogalkalmazásra. A jogalkalmazáson kívül eső hatósági tevékenységek közül a legjelentősebb a hatósági ellenőrzés, amelynek végzése során az államigazgatási szerv jogszabályban meghatározott esetekben és körben, közhatalmi jogosítványok birtokában, bárkinél (magánszemélynél, jogi személynél, más szervezetnél) jogosult ellenőrizni a jogszabályok vagy az egyedi hatósági határozatok végrehajtását, illetőleg megtartását (pl. építésrendészeti ellenőrzés, árellenőrzés, adóhatósági ellenőrzés).
A hatósági ellenőrzésre vonatkozó eljárási szabályokat jelenleg az egyes ellenőrzési fajtákra kiadott jogszabályok tartalmazzák. E jogszabályok általában csak a kérdéses ellenőrzéssel kapcsolatos különös szabályokat állapítják meg, s a nem szabályozott kérdésekben az Áe. alkalmazását írják elő. A Javaslat tehát a kialakult gyakorlatot veszi alapul, amikor a törvény hatályát a hatósági ellenőrzésre is kiterjeszti. A hatósági ellenőrzésre vonatkozó általános szabályok törvénybe foglalása egyúttal a különös eljárási szabályok számát is csökkenti.
Az 54. §-hoz
A jogalkalmazás és a hatósági ellenőrzés között szoros kapcsolat van, és az eljárás is sok közös vonást mutat. Ez szolgál alapul ahhoz, hogy a Javaslat rendelkezéseinek jelentős része a hatósági ellenőrzés esetében is alkalmazható legyen (pl. a hatáskör és illetékesség szabályai, a kizárás intézménye, az iratokba való betekintési jog biztosítása terén). Ugyanakkor a hatósági ellenőrzés - mint sajátos eljárás - az általános szabályoktól eltérő rendelkezéseket is igényel. Az 54. § ennek megfelelően írja elő, hogy a törvény rendelkezéseit a hatósági ellenőrzésre a VI. fejezetben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni.
Az 55. §-hoz
Az 55. §-ba foglalt rendelkezés a "hatáskör" fogalmán - a törvény hatályának megfelelően - az államigazgatási szerv hatósági jogkörét érti. Az ellenőrzési jogkör főleg az alábbi tevékenységeket foglalja magában:
Az államigazgatási szerv jogosult az államigazgatási ügyben hozott határozat végrehajtásának, a határozatban foglalt rendelkezések megtartásának ellenőrzésére. A hatósági ellenőrzés ezekben az esetekben közvetlenül kapcsolódik a jogalkalmazó eljáráshoz, mintegy a jogalkalmazás szerves folytatásának tekinthető. (Például az államigazgatási szerv jogosult és köteles ellenőrizni, hogy az építési engedélyben foglaltaknak megfelelően végzik-e az építkezést.)
Más esetekben az ellenőrzési jogkör elsősorban a jogszabályok (normák) betartásának ellenőrzésére irányul. A jogszabályok az ilyen tevékenységre gyakran alkalmazzák a felügyelet, esetenként az állami, törvényességi felügyelet elnevezéseket (pl. közegészségügyi felügyelet, szövetkezetek törvényességi felügyelete). Ez a kifejezés a hatósági ellenőrzési és a hatósági jogalkalmazói hatáskör együttes meglétére utal (pl. az államigazgatási szerv jogosult az egyesület tevékenységét törvényességi szempontból ellenőrizni és meghatározott esetekben az egyesületet feloszlatni). Ebből következik, hogy a Javaslat hatálya a hatósági (törvényességi) felügyeleti tevékenységre kiterjed.
A 3. § (1) és (2) bekezdésében foglaltaknak megfelelően hatósági ellenőrzésen csak az államigazgatási szervek, illetőleg az államigazgatási ügyek intézésére feljogosított más szervek által végzett ellenőrzést kell érteni. A Javaslat hatálya szempontjából közömbös, hogy az egyes ellenőrzési cselekményeket az államigazgatási szerv ügyintézője vagy - jogszabály alapján erre feljogosított -más személy (pl. társadalmi aktíva) végzi. A Javaslat hatálya azonban nem terjed ki a társadalmi szervezetek által - nem államigazgatási jogkörben - végzett, valamint bármely szerv által az irányítás keretében lefolytatott ellenőrzésekre.
Az 56. §-hoz
A hatósági ellenőrzés sok közös vonást mutat a szemlével (31. §). A Javaslat ennek megfelelően azonos szabályt állapít meg - az ügyfél jogainak érvényesítése érdekében - az ellenőrzéssel érintett ügyfél értesítésére. Nagyszámú érdekeltet érintő ellenőrzésről az értesítés történhet a 13. § (2) bekezdésében meghatározott közhírré tétellel is, ha jogszabály azt lehetővé teszi. Az 56. § második mondatában megfogalmazott lehetőséggel az államigazgatási szerv akkor élhet, ha az ügyfél előzetes értesítése az ellenőrzés eredményességét veszélyeztetné, esetleg meghiúsítaná (pl. a kereskedelmi felügyelőség ellenőrzéseinél gyakori ez a veszély).
Ha az államigazgatási szerv az ügyfél vagy képviselője meghallgatását szükségesnek tartja, a 22. §-ban foglaltaknak megfelelően jogosult őt idézni, mivel a hatósági ellenőrzési eljárás minden esetben hivatalból indul.
Az 57-58. §-hoz
Az 57. és 58. § az államigazgatási szerv számára a hatósági ellenőrzés eredményes lefolytatásához szükséges jogosítványokat, valamint az ügyfél jogainak védelmét szolgáló sajátos szabályokat foglalja össze,
Az államigazgatási szerv az 57. § (1) bekezdésében meghatározott eszközök közül azt vagy azokat alkalmazhatja, amelyek az ellenőrzés jellegének megfelelően, annak eredményes lefolytatásához szükségesek. Az államigazgatási szerv - az 54. §-nak megfelelően - jogosult egyéb bizonyítási eszközöket is igénybe venni (pl. tanúvallomás, szakértői vélemény).
Az 57. § (1) bekezdésében meghatározott szabályok nem jogosítják fel az államigazgatási szervet személy vagy dolog elleni erőszak alkalmazására (pl. helyiségbe történő erőszakos behatolásra). Aki a hatósági ellenőrzést akadályozza, azzal szemben a 35. §-ban meghatározott intézkedések tehetők. Ennek megfelelően törvény, törvényerejű rendelet és minisztertanácsi rendelet - indokolt esetben - kényszer alkalmazását is megengedheti, illetőleg egyéb szankciókat is megállapíthat (pl. a hatályos jogszabályok szerint egyes hatósági ellenőrzések akadályozása szabálysértésnek minősül).
Az 58. § az ügyfél jogainak és jogos érdekének védelmében úgy rendelkezik, hogy a hatósági ellenőrzés az ügyfél munkáját, rendeltetésszerű tevékenységét lehetőleg ne akadályozza. A Javaslat számol azzal a lehetőséggel, hogy egyes ellenőrzési cselekmények (pl. technológiai folyamat vizsgálata) megzavarják az ügyfél tevékenységét. Az államigazgatási szerv azonban köteles az ellenőrzést úgy végezni, hogy a szükséges beavatkozás a lehető legkisebb mértékű legyen.
Az 59. §-hoz
E § a hatósági ellenőrzés során tapasztalt jogszabálysértések megszüntetésére irányuló eljárás általános szabályait foglalja össze. A Javaslat csak a leggyakoribb intézkedéstípusokat sorolja fel; jogszabály ezektől eltérő intézkedések megtételére is feljogosíthatja az államigazgatási szervet.
A Javaslat a jogszabálysértés megszüntetése, valamint a jogsértő magatartás szankcionálása érdekében lényegében két lehetőséggel számol. Az egyik esetben az ellenőrzést végző államigazgatási szerv maga jogosult a jogszabálysértés megszüntetése iránt intézkedni vagy szankciót alkalmazni. A másik esetben más szerv hatáskörébe tartozik a szükséges intézkedések megtétele. Ilyenkor a hatósági ellenőrzést végző államigazgatási szerv köteles az intézkedésre hivatott szervet megkeresni. A megkeresett szerv e § (1) bekezdése b), c) és d) pontjának alkalmazása esetén köteles a megkeresést érdemben megvizsgálni és intézkedéséről vagy az intézkedés mellőzésének okáról az államigazgatási szervet harminc napon belül tájékoztatni.
VII. FEJEZET
JOGORVOSLATOK
A VII. fejezet felöleli a döntés során előidézett jog- vagy érdeksérelem kérelemre, illetőleg hivatalból történő orvoslásának csaknem valamennyi módját. E fejezet tehát összegyűjti az államigazgatási határozat felülvizsgálatával kapcsolatos - jelenleg az Áe. több fejezetében található - eljárási szabályokat, és azokat egységes rendszerbe foglalja.
A 60. §-hoz
A 60. § visszautaló szabályt tartalmaz. A jogorvoslati eljárás során is szükség lehet ugyanis olyan eljárási cselekmények végzésére, amelyeket a Javaslat korábbi fejezetei szabályoznak. Így pl. sor kerülhet jegyzőkönyv készítésére, tanú vagy szakértő meghallgatására. Indokolatlan volna a VII. fejezet keretében megismételni mindazt, amit a Javaslat az első fokú eljárással kapcsolatban már szabályozott, hiszen a jegyzőkönyvet a fellebbezés és a felülvizsgálati kérelem elintézésére irányuló eljárás során - sőt, ha indokolt esetben az szükséges, még az ügyészi óvás elbírálásával kapcsolatos eljárásban is - ugyanúgy kell elkészíteni, mint az első fokú eljárásban. Hasonlóképpen: az államigazgatási szerv határozatára vonatkozó szabályok irányadók a jogorvoslati eljárás keretében hozott határozatra is. Elegendőnek mutatkozott ezért a VII. fejezet elején visszautalni a II-IV. fejezet rendelkezéseire.
A határozat módosítása és visszavonása
A 61. §-hoz
1. Az államigazgatási szerv nincs kötve saját határozatához, azt hivatalból vagy kérelemre (pl. fellebbezés alapján) módosíthatja vagy visszavonhatja. Ennek lehetővé tétele az ügy mielőbbi végleges lezárását szolgálja; ha az államigazgatási szerv felismeri, hogy hibát követett el, módjában áll azt saját hatáskörében korrigálni. Ugyanakkor az Áe. feltételekhez kötötte a határozat módosítását vagy visszavonását.
Az Áe.-ben megállapított együttes feltételek egyike az, hogy a határozat módosítására vagy visszavonására csak akkor van lehetőség, ha jogszabálysértés történt. A jogszabálysértés fogalma ugyanis objektív kritérium, s a jogalkotó kifejezetten elzárkózott attól, hogy a mérlegelési jogkörben hozott határozatok módosítását vagy visszavonását is lehetővé tegye. E korlátozás az államigazgatási határozatok stabilitásához fűződő érdekeket juttatta érvényre, és a gyakorlatban túlnyomórészt helyesnek is bizonyult. Éppen ezért az említett korlátozást főszabályként a Javaslat is fenntartja: a határozat módosítására vagy visszavonására általában csak jogszabálysértés esetén kerülhet sor. Ebből a szempontból jogszabálysértőnek kell tekinteni mind az anyagi jogba ütköző határozatot, mind pedig azt, amely nem ellentétes ugyan az anyagi joggal, de a határozathozatalt megelőző eljárás során súlyos, az érdemi döntésre kiható eljárási szabálysértés történt.
Előfordul azonban, hogy az eljáró államigazgatási szerv az ügyfél jogorvoslati kérelme alapján maga is arra a belátásra jut: döntése nem volt ugyan jogszabálysértő, de a mérlegelési jogkör keretei között helyes lett volna az ügyfél javára dönteni. Eddig az ilyen határozat módosítására vagy visszavonására nem volt lehetőség, az ügyet a felettes szervhez kellett felterjeszteni azzal a javaslattal, hogy adjon helyt a jogorvoslati kérelemnek. E szükségtelen eljárás kiküszöbölésére nyújt módot a 61. § (2) bekezdése, amely a nem jogszabálysértő határozat visszavonását vagy módosítását is lehetővé teszi, de csak a következő együttes feltételek fennállása esetén:
a) az ügyben nincs ellenérdekű fél,
b) a módosításra vagy visszavonásra az ügyfél jogorvoslati kérelme alapján kerül sor [vagyis hivatalból a 61. § (2) bekezdése nem alkalmazható],
c) az államigazgatási szerv a jogorvoslati kérelemben foglaltakkal egyetért, korábbi döntését tehát a jogorvoslati kérelemnek megfelelően kívánja megváltoztatni.
A jogszabálysértés kivételével a (2) bekezdésre is irányadók a módosítás és visszavonás általános - az (1), (3) és (4) bekezdésben meghatározott - feltételei, ezeknek tehát a most ismertetett három feltétellel együtt kell felvállaniuk. [Az (5) bekezdés alkalmazhatósága azért nem merül fel, mert a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog sérelme a (2) bekezdés esetében fogalmilag kizárt.]
A jogbiztonságot és a hozott döntés stabilitását szolgálja a (3) bekezdésnek az az új rendelkezése, amely szerint a határozat módosítására vagy visszavonására az államigazgatási szerv csak egy alkalommal, a határozat közlésétől számított egy éven belül jogosult.
A 61. § alkalmazására nem csupán az első fokú, hanem bármely fokon hozott határozat tekintetében lehetőség van.
2. A hatályos Áe.-hoz képest nem csupán szövegezési, hanem tartalmi változást tükröz az (5) bekezdés. Az Áe. ugyanis csak az állampolgár által jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot részesítette védelemben a határozatnak saját hatáskörben történő módosításával vagy visszavonásával szemben. A védelmet azonban a joggyakorlat - helyesen - minden ügyfélre kiterjedően értelmezte. E kiterjesztés teljes mértékben indokolt, hiszen a nem magánszemély ügyfelek - pl. a vállalatok, szövetkezetek - esetenként sokmillió forintos beruházásokat valósítanak meg az államigazgatási szervek engedélye alapján, és ugyanúgy kellő alappal tartanak igényt jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogaik védelmére, mint amilyen védelmet az Áe. az állampolgárok számára biztosított. A jogegyenlőség elvének szerez tehát érvényt a Javaslat, amikor általánosságban kizárja a határozat módosítását vagy visszavonását, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.
Az utóbbi rendelkezés alkalmazásánál az az irányadó, hogy bármilyen rövid ideig tartó joggyakorlás kizárja a határozat módosítását vagy visszavonását. A jogvédelem akkor is beáll, ha az ügyfél vagy más érintett személy (szerv) ténylegesen ugyan még nem kezdte meg a határozatban biztosított joga gyakorlását, de annak érdekében intézkedéseket tett (pl. az építési engedély birtokában építési anyagot vagy az iparengedély alapján szerszámokat vásárolt).
Fellebbezés
A 62. §-hoz
1. A Javaslat az Áe. jelenlegi rendelkezésétől eltérően határozza meg a fellebbezésre jogosultak körét, amikor kimondja: az ügy érdemében hozott határozat ellen az ügyfél és az fellebbezhet, akire a határozat rendelkezést tartalmaz. A határozat ugyanis nem csupán az ügyfélre, hanem az eljárásban részt vevő más személyre nézve is tartalmazhat rendelkezést (pl. az államigazgatási szerv dönt a szakértő díjának mértékéről, a tanú útiköltségéről). Ilyenkor az említett személyek is fellebbezhetnek a határozat rájuk vonatkozó rendelkezése ellen. Az ügyfél fogalmára pedig a 3. § (4) bekezdése irányadó. Ezzel kapcsolatban indokolt emlékeztetni arra, hogy az ügyfél jogai megilletik azt a szervet is, amelynek feladatkörét az ügy érinti. Ezért az ilyen szervnek fellebbezési joga is van.
2. A fellebbezés előterjesztése nincs meghatározott okhoz kötve, fellebbezni tehát mind jogszabálysértés, mind jogos érdeksérelem miatt lehet, s ha erre az anyagi jogszabály módot nyújt, az ügyfél a fellebbezésében kifejezetten méltányossági jogkörre alapított döntést is kérhet. Az ügyfél nem köteles fellebbezését megindokolni, elegendő, ha csupán magát a fellebbezést jelenti be, illetőleg a fellebbezési határidőn belül - bármilyen elnevezéssel - a hozott határozat felülvizsgálatát kéri.
3. A fellebbezés előterjesztésének határideje és az érdemi döntést megelőző határozat elleni fellebbezés tekintetében a Javaslat lényegében fenntartja az Áe. hatályos rendelkezéseit, azokat csak any-nyiban egészíti ki, hogy az érdemi döntést megelőző határozat mellett kifejezetten megemlíti a szakhatóság állásfoglalását is és kimondja: a bírságot kiszabó határozat ellen fellebbezésnek van helye.
Az utóbbi rendelkezés természetesen csupán a bírságot kiszabó első fokú határozatra vonatkozik, tekintet nélkül arra, hogy azt milyen eljárás keretében (fellebbezés, felülvizsgálati kérelem folytán indult eljárásban stb.) hozták. Bírságot ugyanis - pl. idézésre való meg nem jelenés miatt - bármilyen eljárásban ki lehet szabni, s ez első fokú határozatnak számít, függetlenül attól, hogy az ügy érdemét illetően a bírságot kiszabó államigazgatási szerv esetleg másod- vagy harmadfokon jár el. Ezért a bírságot kiszabó határozat elleni jogorvoslat elválik az érdemi határozat elleni jogorvoslattól. Ha pl. a megyei tanács végrehajtó bizottságának valamelyik szakigazgatási szerve másodfokon jár el, s eljárása során a 35. § alapján bírságot szab ki, e határozat ellen fellebbezésnek van helye az illetékes minisztériumhoz [94. § b) pont]. Ugyanakkor az ügy érdemében hozott határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, a felülvizsgálati kérelmet pedig a megyei tanács végrehajtó bizottságának titkára bírálja el [69. § (2) bek.].
A (3) bekezdésnek a bírsággal kapcsolatos rendelkezése a bírságot kiszabó valamennyi határozatra vonatkozik, akár az érdemi döntés meghozatala előtt, akár azt követően szabták ki a bírságot. Így fellebbezéssel támadható meg a végrehajtási eljárás során hozott, bírságot kiszabó határozat is.
4. Új, rendelkezést tartalmaz a 62. § (4) bekezdése, amely lehetővé teszi, hogy a fellebbezésre jogosult a fellebbezési határidőn belül a fellebbezésről lemondjon. Ennek főként akkor van jelentősége, ha az ügyfélnek érdekében áll, hogy a határozat minél előbb jogerőre emelkedjék. A fellebbezésről való lemondásra megfelelően irányadó a 16. § (1) bekezdése. Ha az ügyfél szóban mond le a fellebbezésről, célszerű ezt az ügyiratra rávezetni és az ügyféllel aláíratni; ilyenkor a jegyzőkönyv készítése mellőzhető.
A 14. §-nak az eljárás megindítására irányuló kérelem visszavonásáról rendelkező (1) bekezdése - a 60. §-ra figyelemmel - a jogorvoslati eljárásokra is megfelelően irányadó. Így a Javaslatnak nem kellett külön rendelkeznie arról, hogy az ügyfél a már benyújtott fellebbezését a másodfokú határozat meghozataláig visszavonhatja.
A 63. §-hoz
A Javaslat a fellebbezés halasztó hatályát illetően is lényegében fenntartja az Áe.-nek a gyakorlatban bevált szabályait; így tehát azt is, hogy a fellebbezésnek a határozat végrehajtására rendszerint halasztó hatálya van. Azokat az okokat, amelyek fennállása esetén lehetőség van az első fokú határozat azonnali végrehajtásának elrendelésére, részben maga a Javaslat határozza meg, részben más törvényre, törvényerejű rendeletre vagy minisztertanácsi rendeletre bízza ezek körének megállapítását. A szabályozásnak ez a magas szintje garanciát jelent arra, hogy a fellebbezés halasztó hatályának kizárására csak kivételesen, valóban komoly okból kerülhessen sor. A Javaslatban foglalt felsorolás annyiban megy túl az Áe. hatályos rendelkezésén, hogy olyankor is lehetővé teszi az azonnali végrehajtás elrendelését, ha a határozat valakinek az eltartására vagy gondozására kötelezi az ügyfelet, illetőleg arról rendelkezik (pl. szociális segélyt állapít meg).
A határozat azonnali végrehajtását - más szóval a fellebbezés halasztó hatályának kizárását -a határozat rendelkező részében kell kimondani, és az indokolásban külön meg kell indokolni.
A 64. §-hoz
1. A Javaslat azt az elvet juttatja érvényre, hogy a jogorvoslathoz s ezen belül is főként a fellebbezéshez való jog az ügyfél alapvető joga, ezért ennek kizárása csak akkor indokolt, ha az ügy tárgya szerint illetékes legfelsőbb szintű szerv járt el első fokon. Ezért a Javaslat - az Áe.-vel egyezően - kizárja a fellebbezést, ha az ügyben első fokon a Minisztertanács, a Minisztertanács tagja vagy a Minisztertanács közvetlen felügyelete alatt működő országos hatáskörű szerv vezetője (97. §) járt el. A fellebbezés kizártsága csak az olyan határozatokra vonatkozik, amelyeket a felsorolt vezetők vagy helyetteseik (a minisztériumi államtitkárt is ide értve) hoztak. Nincs kizárva viszont a fellebbezés - és a felülvizsgálati kérelem - a minisztérium, országos hatáskörű szerv belső szervezeti egységeinek vezetői (hivatalvezetők, főosztályvezetők stb.) által hozott határozatok ellen.
2. A Javaslat - a jogorvoslati jogosultság alapelvének mind teljesebb érvényesülése végett - nem teszi lehetővé, hogy törvény, törvényerejű rendelet vagy minisztertanácsi rendelet a fellebbezést kizárja. Ha ugyanis az első fokon eljárt szervnek - a Minisztertanácson kívül - van felettes szerve, nem indokolt megfosztani az ügyfelet a jogorvoslat lehetőségétől. Más kérdés, hogy amennyiben fontos érdek fűződik az első fokú határozat mielőbbi végrehajtásához, törvényes lehetőséget kell adni az azonnali végrehajtás elrendelésére. A Javaslat ezt a biztosítékot meg is teremti (63. §).
Kizárja viszont a Javaslat a fellebbezést azokban az ügyekben, amelyekben az államigazgatási szerv (pl. az Országos Találmányi Hivatal a birtokvitában, kisajátítási ügyben eljáró tanácsi szakigazgatási szerv stb.) határozatának meghozatala után a jogvitát a bíróság elé lehet terjeszteni. Ilyenkor ugyanis a bíróságnak módjában áll a saját eljárása keretében orvosolni az államigazgatási szerv eljárásában előállott esetleges jog- vagy érdeksérelmeket. A bírósági eljárás lehetőségén túlmenően az államigazgatási úton történt jogorvoslat lehetőségének a fenntartása szükségtelen párhuzamos eljárásokra vezetne. A most említett esettől meg kell különböztetni az államigazgatási határozatnak a 72-73. §-ban szabályozott bírósági felülvizsgálatát.
3. A 64. § nem általában a VII. fejezetben szabályozott jogorvoslatokra, hanem ezek közül csak a fellebbezésre vonatkozik. Ennek megfelelően pl. a miniszter első fokú határozata tekintetében felügyeleti intézkedésnek, ügyészi óvásnak, illetőleg
- ha azt minisztertanácsi rendelet lehetővé teszi
- bírósági felülvizsgálatnak helye van.
A 65. §-hoz
E § a fellebbezés előterjesztését (benyújtását) és annak a felettes szervhez való felterjesztését az Áe. rendelkezéseivel összhangban szabályozza. A (2) bekezdéssel kapcsolatban indokolt rámutatni: fontos érdek fűződik ahhoz, hogy az államigazgatási eljárások minél rövidebb idő alatt befejeződjenek. Ezért célszerű, ha az első fokon eljárt szerv a fellebbezés kézhezvétele után mindenekelőtt azt vizsgálja meg, hogy a fellebbezésben foglaltakra figyelemmel nincs-e szükség határozata kijavítására, kiegészítésére, módosítására vagy visszavonására. Ha ugyanis ennek a feltételei fennállnak, és az ügyfél sérelme ilyen módon orvosolható, helyes, ha az iratok felterjesztése helyett az eljárt szerv saját hatáskörében intézkedik az okozott sérelem orvoslásáról. Erre annál is inkább szükség van, mert a Javaslat szélesebb körben teszi lehetővé a határozat módosítását, illetőleg visszavonását, mint az Áe. A határozat saját hatáskörben való módosítására azonban csak akkor kerülhet sor, ha a módosítás megfelel a fellebbezésben foglaltaknak, vagyis teljes mértékben kielégíti a fellebbezőt. Ha ugyanis az első fokon eljárt szerv a fellebbezéssel csak részben ért egyet, az iratokat fel kell terjesztenie a felettes szervhez. Ilyenkor ugyanis célszerűbb egyetlen másodfokú határozatot hozni, mintsem az első fokú határozatot először részben módosítani és utána a fellebbezést - a fellebbezési kérelem nem teljesített részének elbírálása végett - a felettes szervhez felterjeszteni.
Ha az ügyfél a fellebbezésben új tényre vagy bizonyítékra hivatkozik, célszerű a tényállást tisztázni és csupán ezt követően állást foglalni a határozat esetleges módosítása vagy visszavonása tárgyában. Az első fokú - az esetek többségében a helyi - államigazgatási szerv ugyanis könnyebben, közvetlenebbül tud pl. helyszíni szemlét tartani vagy új tanút meghallgatni, mint megkeresés útján [23., § (4) bek.] a felettes szerve.
A 66. §-hoz
A 66. § a felettes szerv (93-96. §) jogkörét szabályozza a fellebbezési eljárásban. Lényegében fenntartja az Áe. rendelkezéseit, azokat azonban továbbfejleszti és egyértelműbbé teszi.
A felülvizsgálat (revízió) elvét határozza meg a (2) bekezdésnek az a rendelkezése, amely szerint a felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja. E rendelkezésből kitűnik: a felettes szerv feladata nem kizárólag a fellebbezési kérelem elbírálása, hanem a fellebbezési kérelmen túl az egész eljárás és a teljes határozat átfogó, anyagi és eljárásjogi szempontokra egyaránt kiterjedő felülvizsgálata. Ez az államigazgatási eljárásnak abból a sajátosságából ered, hogy az államigazgatási eljárások többségében nincsenek ellenérdekű felek, ugyanakkor az eljárás többnyire a közérdeket érinti, és az eljáró államigazgatási szervre - fellebbezés esetén a felettes szervre - hárul a közérdek érvényre juttatásának feladata. Ezért nincs a felettes szerv kötve az ügyfelek fellebbezési kérelméhez, felülvizsgálati kötelessége általános, jogköre pedig csak a jogszabály által korlátozott
A fellebbezést elbíráló szerv döntési jogkörét határozza meg a (2) bekezdés második mondata, amely szerint a felettes szerv a felülvizsgálat eredményeként a határozatot helybenhagyja, megváltoztatja, vagy megsemmisíti. A felettes szerv dön-; tési jogköre - a jogszabályok keretei között - nem korlátozott, független a fellebbezési kérelemtől is. Ebből következik, hogy a felettes szerv - pl. az ügyfél előnyére szolgáló jogszabálysértés vagy a közérdek sérelme miatt - jogosult és egyben köteles is a fellebbezést benyújtó ügyfél ter-hére is megváltoztatni vagy megsemmisíteni az első fokú határozatot Az ügyfél javát szolgáló megváltoztatásnak egyetlen korlátja van: ha az anyagi jogszabály értelmében valamely jog megadásának feltétele az ügyfél ezirányú kérelme (pl. iparjogosítvány, építési engedély megadásánál), a felettes szerv sem adhat az ügyfélnek több vagy más jogot, mint amit az kért.
Ha az első fokú eljárásban szakhatóság működött közre (20. §), és a fellebbezés a szakhatóság állásfoglalását is érinti, a felettes szerv az első fokú eljárásban részt vett szakhatóság felettes szervének állásfoglalása alapján bírálja el a fellebbezést
A 67. §-hoz
E § a másodfokú határozat közlésének módját szabályozza. Tartalma megegyezik az Áe. hatályos rendelkezésében foglaltakkal.
Felülvizsgálati kérelem
A 68. §-hoz
1. Ez idő szerint a felülvizsgálati kérelem kettős funkciót tölt be: irányulhat az ügy érdemében hozott államigazgatási határozat felülvizsgálatára, de felhasználható arra is, hogy az ügyfél az államigazgatási szerv határozathozatalra, illetőleg intézkedésre irányuló kötelességének elmulasztását sérelmezze. A Javaslat szerint a felülvizsgálati kérelem utóbbi funkciója megszűnik. Ha az államigazgatási szerv nem tesz eleget eljárási kötelességének, az ügyfél a 4. § (1) bekezdése alapján a felettes szervtől kérheti" hogy utasítsa a hatáskörrel rendelkező illetékes szervet az eljárásra, illetőleg a határozathozatalra.
Ennek megfelelően ezentúl a felülvizsgálati kérelem a jogerős határozat ellen irányuló, halasztó hatály nélküli jogorvoslat. A tipikus az, hogy az ügyfél a másodfokú határozat ellen nyújt be felülvizsgálati kérelmet, de nem kizárt az első fokon jogerőre emelkedett határozat ellen irányuló felülvizsgálati kérelem sem. Az utóbbinak főként akkor van gyakorlati jelentősége, ha az ügyfél a fellebbezési határidő letelte után szerez tudomást olyan új tényről vagy bizonyítékról, amely az ügy elbírálása szempontjából jelentős. (Ilyen új tényre vagy bizonyítékra természetesen a másodfokú határozat ellen irányuló felülvizsgálati kérelemben is lehet hivatkozni.)
2. A Javaslat szerint felülvizsgálati kérelemnek az ügy érdemében hozott határozat ellen van helye. Így tehát a felülvizsgálati kérelemmel megtámadható határozatok köre szűkebb a fellebbezéssel megtámadható határozatok körénél: nincs helye ugyanis felülvizsgálati kérelemnek az érdemi döntést megelőző határozat, illetőleg a bírságot kiszabó határozat ellen. Ennek a korlátozásnak az a magyarázata, hogy ezek a határozatok az ügy érdemében hozott határozathoz képest csekélyebb jelentőségűek, így indokolatlan volna kettős - először fellebbezés, majd felülvizsgálati kérelem alapján való - felülvizsgálatukra intézményes lehetőséget teremteni, és ezáltal az elsősorban irányításra hivatott felettes szerveket szükségtelenül terhelni nagyszámú jogorvoslati kérelem elbírálásával.
Felülvizsgálati kérelemmel az ügyfél élhet, így az is, aki a jogszabály keretei között méltányosságból kéri a határozat megváltoztatását.
3. A (2) bekezdés két esetben zárja ki a felülvizsgálati kérelem benyújtását. Ennek indokai azonosak a 64. § indokolásában kifejtett indokokkal.
A (2) bekezdésben foglalt rendelkezéssel kapcsolatban hangsúlyozni kell: a 72. § kizárólag jogszabálysértés miatt teszi lehetővé az ügyfél számára, hogy az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát kérje. A felülvizsgálati kérelmet és a határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló kérelmet tehát nem teljesen azonos okokból lehet előterjeszteni: az előbbire jogsérelem és jogos érdeksérelem miatt egyaránt, az utóbbira azonban kizárólag jogsérelem miatt kerülhet sor. Ha tehát az ügyfél a bírósági felülvizsgálat körébe tartozó határozatot jogszabálysértőnek tartja, felülvizsgálati kérelemmel nem élhet, hanem a bíróságtól kérheti a határozat felülvizsgálatát Ezzel szemben jogos érdeksérelem esetén, illetőleg ha az ügyfél a jogszabály keretei között méltányossági döntést kér - minthogy ilyen okokból bírósági felülvizsgálatra nincs törvényes lehetőség -, az ügyfél jogos érdeksérelmének kivizsgálása céljából az olyan határozat ellen is terjeszthet elő felülvizsgálati kérelmet amelynek bírósági felülvizsgálata jogszabálysértés miatt megengedett.
4. A (3) bekezdés lényegében az Áe.-vel egyezően határozza meg azokat az eseteket amikor az államigaztatási szerv a felülvizsgálati kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasíthatja. A jogalkalmazó szervek számára egyszerűsítést jelent, hogy a Javaslat nem tesz különbséget a felülvizsgálati kérelemnek érdemi vizsgálat nélküli visszautasítása és érdemi vizsgálat alapján történő elutasítása között hanem egységesen elutasításról rendelkezik. A (3) bekezdésben felsorolt esetekben az elutasítás nem kötelező; a Javaslat a felettes szervre bízza, hogy a felülvizsgálati kérelem vizsgálatába bocsátkozik-e, vagy él az érdemi vizsgálat nélküli elutasítás lehetőségével. Egyébként a kivizsgálás még nem jár szükségképpen a kérelmezőre kedvező döntéssel, annak alapján is sor kerülhet a felülvizsgálati kérelem - most már kivizsgáláson alapuló - elutasítására.
A (3) bekezdéstől eltérően a (4) bekezdés - az ott szabályozott esetben - kötelezően előírja a felülvizsgálati kérelem elutasítását A fokozatosság elvét ugyanis indokolt a jogorvoslatok tekintetében is érvényre juttatni: amíg a fellebbezési eljárás nem zárult le, felülvizsgálati kérelmen alapuló harmadfokú eljárásnak nincs helye. Ennek tudatosítása azért is szükséges, mert van olyan ügyfél, aki egyszerre 3-4 különböző szervhez fordul a sérelmesnek tartott döntés ellen. Ha viszont az ügyfél a felülvizsgálati kérelem elnevezésű beadványában azt sérelmezi, hogy a fellebbezését a másodfokon eljáró szerv nem bírálta el a törvényben megállapított határidő alatt, e beadványt a 4. § (1) bekezdése szerinti kérelemnek kell tekinteni, és ennek megfelelően kell elbírálni.
A Javaslat a felülvizsgálati kérelem elbírálására nézve fenntartja a jelenleg is irányadó hatvannapos határidőt
A 69. §-hoz
A felülvizsgálati kérelem elbírálása a 93-96. §ban meghatározott felettes szerv hatáskörébe tartozik. Ez alól az általános szabály alól kivételt állapít meg a (2) bekezdés, amely a fővárosi, a megyei és a megyei városi tanácsi szakigazgatási szerv másodfokú határozata ellen benyújtott felülvizsgálati kérelem elbírálását a fővárosi, a megyei, illetőleg a megyei városi tanács végrehajtó bizottsága titkárának hatáskörébe utalja. Az általános szabálytól való eltérés célja, hogy a helyi szerveknél indult ügyek fővárosi, megyei, megyei városi szinten végleg lezáruljanak, és az országos szintű irányításra hivatott minisztériumokat, országos hatáskörű szerveket ne terhelje indokolatlanul sok egyedi ügy elbírálása. Erre az esetre is irányadó azonban az az általános szabály, hogy a kivételt szűken kell értelmezni. Ezért a (2) bekezdés rendelkezése nem vonatkozik az ott felsorolt szakigazgatási szervek első fokú határozatai ellen irányuló felülvizsgálati kérelmek elbírálására. Mivel az ilyen határozatok elleni fellebbezés elbírálására az illetékes minisztérium, országos hatáskörű szerv jogosult, a joggyakorlat egységének biztosítása végett indokolt, hogy - fellebbezés hiányában - ugyanez a szerv bírálja el a fellebbezési határidő letelte után benyújtott felülvizsgálati kérelmet is.
A felülvizsgálati kérelmet az elbírálására jogosult szervhez kell címezni. A Javaslat - a fellebbezéstől eltérően - nem rendelkezik arról, hogy a felülvizsgálati kérelmet melyik szervnél kell benyújtani. Minthogy az ilyen kérelem elbírálása az ügy iratainak beszerzése nélkül nem lehetséges, az iratok pedig az ügyben első fokon eljárt szervnél vannak, az ügyfél - saját érdekében, az eljárás meggyorsítása végett - akkor jár el helyesen, ha ennél a szervnél nyújtja be a felülvizsgálati kérelmet. Az első fokon eljárt szerv - ha a felülvizsgálati kérelem nem az első fokú határozat ellen irányul - köteles a felülvizsgálati kérelmet az ügy irataival együtt haladéktalanul felterjeszteni a másodfokon eljárt szervhez. Az utóbbi a 65. § (2) bekezdésében foglaltak megfelelő alkalmazásával jár el, vagyis az iratok továbbküldése előtt megvizsgálja: nem indokolt-e az esetleges jog- vagy érdeksérelem saját hatáskörben való orvoslása a 48., illetőleg a 61. § alapján. Ennek során azonban figyelembe kell venni, hogy a fellebbezési eljárástól eltérően - amikor szerzett jogról még nem beszélhetünk - az eljárás e szakaszában már érvényesül a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme [61. § (5) bek.]. Ha a felülvizsgálati kérelem az első fokú határozat ellen irányul, az említett felülvizsgálatot az első fokon eljárt szerv végzi el.
A 70. §-hoz
A Javaslat a felülvizsgálati kérelem alapján való megváltoztatás és megsemmisítés korlátait az Áe.-től bizonyos fokig eltérően határozza meg. Így mindenekelőtt nem tartalmazza azt a kizáró feltételt, amely a bíróság által felülbírált határozatra nézve jelenleg érvényesül. A szabályozás megváltoztatásának indoka a két jogintézménynek: a felülvizsgálati kérelem alapján való felülvizsgálatnak és a bírósági felülvizsgálatnak egymás közti viszonyában bekövetkezett változás, amiről a 68. §-hoz fűzött indokolás részletesen szól. Minthogy a bíróság csupán a határozat jogszerűségét (törvényességét) vizsgálja, a bírósági felülvizsgálat nem akadálya annak, hogy a későbbiek során a határozatot jogos érdeksérelem miatt, illetőleg méltányosságból megváltoztassák vagy megsemmisítsék. A bírósági felülvizsgálat azonban a határozat jogszerűségének megítélése tekintetében köti az államigazgatási szerveket. Ha tehát a bíróság a keresetet érdemi okból (s nem pl. annak elkésettsége miatt) elutasította, ezt követően nincs törvényes lehetőség a felülvizsgált határozatnak államigazgatási eljárás keretében jogszabálysértés miatt való megváltoztatására vagy megsemmisítésére.
Nem veszi át a Javaslat az Áe.-nek azt a rendelkezését sem, amely szerint nincs helye a határozat megváltoztatásának vagy megsemmisítésének, ha azt törvény, törvényerejű rendelet vagy minisztertanácsi rendelet kizárja, illetőleg külön feltételekhez köti, és e feltételek hiányoznak. A Javaslat ugyanis következetesen érvényre juttatja az ügyfél jogorvoslati jogát. Az államigazgatási eljárásban a jogorvoslathoz való jog mind a fellebbezési, mind a felülvizsgálati kérelemre irányuló jogot magában foglalja. A szabályozás egységessége is azt követeli meg, hogy a Javaslat hatálya alá tartozó eljárásokban ne lehessen az említett jogorvoslatokra való jogot külön jogszabályban elvonni vagy korlátozni. (Ez nem vonatkozik a 3. § (6) bekezdésében felsorolt eljárásokra, amelyekben a Javaslat rendelkezéseitől eltérő jogi szabályozásra is lehetőség van.) Ezért mind a fellebbezés, mind a felülvizsgálati kérelem tekintetében maga a Javaslat határozza meg a korlátokat, és ezeket a különös eljárási szabályok nem változtathatják meg. Azt természetesen nem lehet kizárni, hogy későbbi törvény vagy törvényerejű rendelet kivételesen indokolt esetben bizonyos határozatok tekintetében a jogorvoslati lehetőséget korlátozza. Ez esetben azonban kifejezett törvénymódosításra: a Javaslatban foglalt rendelkezések módosítására van szükség. Csak ilyen módon lehet ugyanis elejét venni annak, hogy a különös eljárási szabályok széles körben eltérjenek a Javaslat alapvető céljaitól és az államigazgatási eljárás jogi szabályozása áttekinthetetlenné váljon.
A fellebbezéssel többé meg nem támadható határozat stabilitásának fokozott érvényre juttatá-sára irányul a Javaslatnak az a rendelkezése, amely kizárja a határozat megváltoztatásának vagy megsemmisítésének lehetőségét, ha a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt.
Felügyeleti intézkedés
A 71. §-hoz
A Javaslat nem szabályozza átfogóan az államigazgatási szervek által gyakorolt felügyelet módszereit, eszközeit (pl. a felügyeleti vizsgálatok tartásának rendszerét), mert ez kívül esik szabályozásának tárgykörén. Ennek megfelelően a 71. § is csak arról rendelkezik: mit tehet a felettes államigazgatási szerv a jogszabálysértő határozattal. A felügyeleti intézkedés - mint eddig - ezentúl is kizárólag a jogszabálysértés orvoslásának eszköze, vagyis egyéb okból a felügyelet körében nem lehet megváltoztatni vagy megsemmisíteni a határozatot. Ezzel magyarázható az is, hogy a bíróság által felülvizsgált határozattal kapcsolatban felügyeleti intézkedésnek nincs helye. A bírósági felülvizsgálaton ez esetben is az érdemi felülvizsgálatot kell érteni, vagyis a keresetnek nem érdemi okból való elutasítása nem zárja ki a felügyeleti intézkedést
A Javaslat - a 70. § indokolásában kifejtettek szerint - a felügyeleti jogkör keretében sem teszi lehetővé a határozat megváltoztatását vagy megsemmisítését, ha a határozat jogerőre emelkedése óta egy év eltelt A felettes szerv a felügyeleti jogkörében a határozat megsemmisítése mellett a szükséghez képest ad utasítást új eljárásra. Néha ugyanis a határozat megsemmisítése önmagában is orvosolja a jogszabálysértést (ha pl. az ügy nem tartozik államigazgatási szerv hatáskörébe).
A felügyeleti intézkedés korlátait maga a Javaslat határozza meg. A különös eljárási szabályok ezen túlmenő korlátozásokat - a 70. § indokolásában kifejtett okból - nem állapíthatnak meg, még kevésbé zárhatják ki a felügyeleti intézkedést
Az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata
A 72. §-hoz
Az államigazgatási szerv határozatának bírósági felülvizsgálatára kétféle módon kerülhet sor: a határozatot hozó államigazgatási szerv ellen indított perben vagy az ellenérdekű ügyfelek egymás elleni perében (pl. a birtokvédelmi vagy bányakártalanítási ügyben). Ezek közül a Javaslat - az Áe.-hez hasonlóan - csak az elsőként említett felülvizsgálati formát vonja szabályozási körébe.
A fellebbezéstől és a felülvizsgálati kérelemtől eltérően viszont - a felügyeleti intézkedéshez hasonlóan - a bírósági felülvizsgálat is kizárólag a jogszabálysértés orvoslásának eszköze. A jogszabálysértés fogalma ez esetben is ugyanaz, mint a 61. §-tól kezdődően a Javaslat egyéb rendelkezéseiben, vagyis magában foglalja mind az anyagi jogi és eljárási szabályok megsértését mind pedig a határozat megalapozatlanságát.
Míg a fellebbezés és a felülvizsgálati kérelem általános jogorvoslati eszköz, amelyet - ha csak nem kizárt - a Javaslat hatálya alá tartozó bármely ügyben igénybe lehet venni, addig a bírósági felülvizsgálat kivételes jogorvoslat, amelynek alkalmazására csak meghatározott határozatok ellen van lehetőség.
Jelenleg a bírósági felülvizsgálat körére vonatkozó szabályozás nehezen áttekinthető. Az Áe. ugyanis nem érintette a bírósági felülvizsgálatot lehetővé tevő korábbi jogszabályok hatályát, maga nyitotta meg a felülvizsgálat lehetőségét egyes, tételesen felsorolt határozatok tekintetében, ugyanakkor módot adott arra is, hogy későbbi törvény, törvényerejű rendelet vagy minisztertanácsi rendelet további határozatokat utaljon a bírósági felülvizsgálat körébe. Az Áe. megalkotása óta eltelt idő alatt jogalkotásunk élt ezzel a felhatalmazással. Jelenleg a bírósági felülvizsgálat kereteit megszabó rendelkezések számos jogszabályban, szétszórtan találhatók.
A Javaslat e kérdésben is a szabályozás egyszerűsítésére, áttekinthetőbbé tételére törekszik. Ezért az (1) bekezdés elvileg határozza meg: mely határozatok tartoznak a bírósági felülvizsgálat körébe, egyúttal a Minisztertanácsra bízza, hogy a Javaslat elveinek figyelembevételével rendeletben határozza meg a bíróság által felülvizsgálható ügyeket Ez a szabályozási mód kettős célt szolgál: egyrészt nem terheli a törvényt hosszadalmas -és a későbbiek során változó - felsorolással, másrészt gondoskodik róla, hogy a bírósági felülvizsgálat alá tartozó határozatok tételes felsorolása egyetlen jogszabályba kerüljön, és a későbbi változtatások ezt a jogszabályt érintsék. Így mind a jogalkalmazó szervek, mind az ügyfelek áttekintést kapnak arról: milyen államigazgatási határozatokat vizsgálhat felül a bíróság.
Az (1) bekezdés azonban elsősorban nem a szabályozás módja szempontjából, hanem tartalma miatt érdemel figyelmet Az alapvető állampolgári jogok érvényesülése és az ilyen kötelességek teljesítése szempontjából ugyanis garanciális jelentőségű, és egyben a későbbi jogalkotás irányát is megszabja az a rendelkezés, amely szerint bírósági felülvizsgálatnak akkor van helye, ha a határozat az ügyfélnek az Alkotmányban biztosított és más alapvető személyi, családi és vagyoni jogát megvonja vagy korlátozza, illetőleg az ügyfélre ilyen kötelességet állapít meg.
A Javaslat is irányadónak tekinti azt az elvet hogy az államigazgatási tevékenység során elkövetett jogszabálysértéseket elsősorban az államigazgatási szervezeten belül, a jogorvoslati eljárás keretében kell orvosolni. Ezért mondja ki a (2) bekezdés: bírósági felülvizsgálatnak csak akkor van helye, ha az államigazgatási eljárásban az ügyfél a fellebbezés jogát kimerítette, vagy a fellebbezés kizárt
A 73. §-hoz
A bíróság jogkörét illetően a Javaslat lényegében fenntartja az Áe.-ben foglalt szabályozást: a bíróság általában nem a határozat megváltoztatására, hanem annak hatályon kívül helyezésére jogosult, s emellett - a szükséghez képest - az államigazgatási szervet új eljárásra kötelezheti. Vannak azonban olyan ügyek, amelyekben az eljárás mielőbbi végérvényes lezárása érdekében indokolt a bíróság számára megváltoztatási jogkört is adni. A bíróságnak ilyen jogkörrel való felruházásáról akkor célszerű dönteni, amikor magára a bírósági felülvizsgálatra lehetőséget nyújtanak. Ezért - az Áe.-től eltérően - ilyen jogkört nem általában jogszabály, hanem csak törvény, törvényerejű rendelet és minisztertanácsi rendelet adhat a bíróság számára
A (2) bekezdés alkalmazása szempontjából az ügy érdemében való határozatnak számít: az államigazgatási határozat megváltoztatása, új eljárásra kötelezés mellőzésével való hatályon kívül helyezése, valamint a keresetnek érdemi okból való elutasítása. Az utóbbi eset azonban nem zárja ki, hogy az államigazgatási szerv a bíróság által felülvizsgált határozatot bizonyos körben -amelyről a 68. §-hoz fűzött indokolásban van szó - maga is felülvizsgálja.
A (3) bekezdés - lényegében az Áe.-vel egyezően - azt mondja ki, hogy a bíróság jogerős határozata az államigazgatási szervet kötelezi, és annak megfelelően kell eljárnia.
Ügyészi intézkedések
A 74. §-hoz
Az Áe.-ben önálló fejezet van "Ügyészi óvás. Az államigazgatási szervek eljárása ügyészi óvás esetén" címmel. Az Áe.-ben sem érvényesült azonban egységes szabályozási mód: amíg ugyanis az óvás tekintetében - a Magyar Népköztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény rendelkezéseit átvéve - a törvény részletesen megszabta az államigazgatási szervek feladatait, addig az ügyészi felszólalással és figyelmeztetéssel kapcsolatban csupán utalt az említett törvényre.
A Javaslat az általános indokolásban ismertetett kodifikációs elvet követve az óvás elbírálására vonatkozó rendelkezéseket sem veszi át, hanem valamennyi ügyészi intézkedéssel kapcsolatban utal az ügyészségről szóló törvényre. Más kérdés az, hogy a Javaslat egyes rendelkezései közvetlenül érintik az ügyész jogkörét, illetőleg az ügyészi intézkedések elbírálását. Ilyen pl. a 75. §ban szabályozott semmisség, amelyet figyelembe kell venni az ügyészi óvás elbírálásánál is. (Ezentúl tehát semmisségi ok fennállása esetén - a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokra tekintet nélkül - akkor is meg kell semmisíteni a határozatot, ha az ügyész a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy év eltelte után nyújtotta be az óvást.) Eddig sem az Áe., sem az ügyészségről szóló törvény nem rendezte az ügyészi intézkedések elbírálásának fórumrendszerét. A jövőben erre nézve is irányadó a Javaslat 93-96. §-a.
Semmisség
A 75. §-hoz
Ez a rendelkezés az Áe. egyik fogyatékosságát szünteti meg. Az Áe. ugyanis a jogszabálysértő határozatok fogalmi körén belül nem tett további megkülönböztetést, ami azzal a következménnyel járt, hogy a határozat jogerőre emelkedésekor automatikusan érvénybe lépett a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme. Ezért a határozatot sem módosítani vagy visszavonni, sem - felülvizsgálati kérelem alapján vagy felügyeleti jogkörben - megváltoztatni vagy megsemmisíteni nem lehetett, s még ügyészi óvás alapján is csak akkor kerülhetett sor a határozat hatályon kívül helyezésére vagy módosítására, ha az ügyész a határozat jogerőre emelkedésétől számított egy éven belül nyújtotta be az óvást.
A jogelmélet azonban feltárta - s ezt a szocialista országok államigazgatási eljárási törvényei általában figyelembe is veszik -, hogy a jogszabálysértések nem azonos jellegűek: vannak olyan alapvető fogyatékosságok (semmisségi okok), amelyek fennállása esetén időbeli és egyéb korlátozásokra tekintet nélkül meg kell semmisíteni a határozatot. A semmisség szabályozása az Áe. rendszerén belül főként a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmével összefüggésben jelentős.
A Javaslat a semmisség szabályozásánál is messzemenően törekszik a méltányosságra, az ügyfelek érdekeinek védelmére. E célból egyrészt igen szűken vonja meg a semmisségi okok körét, másrészt még e körön belül is csak akkor teszi lehetővé a határozatnak a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogra való tekintet nélküli megsemmisítését, ha a határozat jogerőre emelkedése óta három év még nem telt el. Az utóbbi korlátozással kapcsolatban indokolt rámutatni: a tapasztalatok szerint ennyi idő általában elegendő a semmisségi ok feltárásához. Minthogy ilyen esetben formailag többnyire hibátlan határozatokról van szó, a megsemmisítés kötelességének határidő nélküli előírása hosszú ideje kialakult és stabilizálódott életviszonyokat bolygatna meg. és veszélyeztetné nem csupán a jogbiztonságot, hanem a hatósági döntésekbe vetett bizalmat is.
VIII. FEJEZET
VÉGREHAJTÁS
Az államigazgatási eljárás a határozat meghozatalával általában még nem érte el a célját; szükség van arra is, hogy a határozatban foglalt rendelkezés érvényre jusson. Ezt szolgálja a végrehajtási eljárás, amelyre akkor kerül sor, ha a kötelezett önként nem tesz eleget a határozatban foglaltaknak. E fejezet azokat a végrehajtási cselekményeket szabályozza, amelyekkel a határozat végrehajtása kikényszeríthető.
A 76. §-hoz
Az államigazgatási szervek sok olyan határozatot vagy határozat jellegű döntést hoznak, amelyekkel kapcsolatban végrehajtásra nincs szükség (pl. engedély megadása, hatósági bizonyítvány kiállítása). A kötelezést tartalmazó határozatok többségét is önként teljesítik az ügyfelek. Ha azonban erre nem kerül sor, a határozatot külön eljárás keretében kell érvényre juttatni. Ez a végrehajtási eljárás, amely az államigazgatási eljárás viszonylag önálló szakasza. Önálló annyiban, hogy a végrehajtandó határozat meghozatalára irányuló korábbi eljárástól (az első és másodfokú eljárástól) elkülöníthető a megindítása és lefolytatása szempontjából. A végrehajtási eljárás önállósága azonban viszonylagos, mert mindig kapcsolódik egy korábbi államigazgatási eljáráshoz, amelynek során hozott döntésnek - szükség esetén állami kényszerrel való - érvényre juttatására irányul.
Ennek megfelelően a 76. §-ban levő utaló rendelkezés egyrészt azt tartalmazza, hogy a végrehajtási eljárásra is alkalmazni kell a Javaslat rendelkezéseit. Ez vonatkozik pl. az eljárás megindításának módjára, a meghatározott cselekmény végrehajtásának módját meghatározó határozat (82. §) alakjára és tartalmára stb.
Másrészt azonban ez a § utal a végrehajtásról szóló VIII. fejezetben szabályozott eltérésekre is, amelyeket szintén szem előtt kell tartani. Ezek az eltérések a végrehajtás sajátos jellegéből erednek, elsősorban abból, hogy ilyenkor az eljárás egy korábbi döntés minél gyorsabb és eredményesebb megvalósítására irányul.
Végrehajtható határozatok
A 77. §-hoz
Ez a § azokat az általános feltételeket állapítja meg, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az államigazgatási szerv határozatának megvalósítása érdekében végrehajtásra kerüljön sor. Ezek a feltételek: a határozatnak a jogerőhöz kapcsolódó vagy enélkül is meglevő (azonnali) végrehajthatósága és a teljesítési határidő letelte.
A Javaslat lényegében a hatályos joggal egyezően rendezi azt, hogy az államigazgatási szerv első fokú határozata mikor válik jogerőssé és végrehajthatóvá. Megemlíti azonban azt az esetet is, amikor a fellebbezésről lemondtak. Egyértelműen kifejezésre juttatja továbbá, hogy a másodfokú határozat a közléssel válik jogerőssé és végrehajthatóvá.
A végrehajtás feltételeként szabályozza a Javaslat a teljesítési határidő vagy határnap leteltét is, feltéve hogy az államigazgatási szerv határozata ilyen határidőt vagy határnapot tartalmaz. Ehhez kapcsolódva rendezi azt is, hogy az ügyben legutóbb eljárt államigazgatási szerv - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a teljesítési határidőt meghosszabbíthatja, illetőleg későbbi határnapot állapíthat meg.
A végrehajtás elrendelése
A 78. §-hoz
A végrehajtás elrendelése az arra jogosult államigazgatási szerv intézkedését jelenti abban a tekintetben, hogy a végrehajtási eljárást - amely a kötelezettnek általában a vagyoni jogait, kivételesen pedig a személyi jogait is korlátozza - le kell folytatni.
A Javaslat fenntartja azt a bevált rendelkezést, hogy a határozat végrehajtását - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az első fokon eljárt államigazgatási szerv rendeli el. Változatlanul hagyja azt az elvet is, hogy - ha a végrehajtás feltételei megvannak - a hivatalból lefolytatott eljárást követően a végrehajtást is hivatalból kell elrendelni, egyébként pedig csak a jogosult kérelmére.
A végrehajtás elrendeléséhez csak akkor van szükség külön határozatra, ha a végrehajtás több lehetséges módja közül kell kijelölni a követendő végrehajtási cselekményt. Ilyenre kerülhet sor a meghatározott cselekmény végrehajtása esetén (82. §).
A gyakorlati tapasztalatok alapján a Javaslat új rendelkezésekkel segíti elő az állami, állampolgári fegyelem megszilárdítását. Kimondja ugyanis, hogy - a feltételek fennállása esetén - hivatalból haladéktalanul, a jogosult kérelmére pedig tizenöt napon belül rendeli el az államigazgatási szerv a végrehajtást.
Ez jelentős eltérés ahhoz az általános szabályhoz képest, amely szerint általában harminc napon belül kell az ügyben érdemben intézkedni (15. §). A hivatalból lefolytatott eljárás esetén tehát, ha a határozat jogerős és a teljesítési határidő letelt, vagy pedig ha a határozat azonnali végrehajtását rendelték el (63. §), az államigazgatási szervnek késlekedés nélkül intézkednie kell a határozat végrehajtása iránt. Ugyanezt a kérelemre induló végrehajtás esetén tizenöt napon belül kell megtennie; az azonnali végrehajtás esetén azonban ilyenkor is azonnal intézkednie kell a végrehajtás iránt, még akkor is, ha az alapeljárás nem hivatalból, hanem a jogosult kérelmére indult.
Pénzösszeg behajtása
A 79. §-hoz
1. A pénzkövetelés behajtására vonatkozólag a jelenlegi törvény csupán azt az utaló rendelkezést tartalmazza, hogy ilyenkor a végrehajtást - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az adó behajtására vonatkozó szabályok szerint kell foganatosítani.
A Javaslat figyelembe veszi, hogy társadalmunkban a legáltalánosabb és legfontosabb kereseti, jövedelmi forrás: a munkabér, illetőleg a munkából eredő szövetkezeti vagy egyéb járandóság, továbbá a nyugellátás. Ezért a Javaslat a pénzösszeg behajtásának fő formájává a munkabérre és egyéb járandóságra vezetett végrehajtást teszi.
A Javaslat a végrehajtási eljárást jelentősen egyszerűsíti és meggyorsítja azáltal, hogy az államigazgatási szervnek a letiltás céljából nem kell az adóhatósághoz fordulnia, hanem azt saját maga bocsátja ki. Ilyenkor tehát az első fokon eljárt államigazgatási szerv közvetlenül felhívja a kötelezett munkáltatóját (a járandóságot folyósító szervet), hogy a letiltott összeget a kötelezett munkabéréből, szövetkezeti vagy egyéb, időszakonként visszatérő járandóságából, illetőleg munkából eredő díjazásából, juttatásából, követeléséből (röviden: munkabéréből) vonja le, és utalja át, illetőleg fizesse ki a jogosultnak.
A bírósági végrehajtásról szóló 1979. évi 18. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Vht.) 5. §-a kimondja, hogy a Vht.-nak a munkabérből történő levonásra vonatkozó rendelkezései megfelelően irányadók akkor is, ha a tartozásnak a munkabérből való levonása nem bírósági, hanem államigazgatási végrehajtás során történik. A Vht. IV. fejezete (49-65. §-a) szabályozza részletesen a munkabérre és egyéb járandóságra vezetett végrehajtást. Ennek megfelelően az államigazgatási szerv által kibocsátott letiltás esetén is a Vht. említett fejezetében foglalt rendelkezések szerint kell megállapítani, hogy a munkabérből, illetőleg a különböző járandóságokból hány % vonható le, mi a követelések levonásának sorrendje, melyek a munkáltatónak a letiltással kapcsolatos kötelességei, a munkáltató (a járandóságot folyósító szerv) miként köteles kiállítani az igazolást a munkabért és egyéb járandóságot terhelő tartozásokról stb.
2. Bár a pénzösszeg behajtásának fő módszere a munkabér letiltása, mégis vannak olyan esetek, amikor ez a módszer nem alkalmazható, vagy nem vezet eredményre. Ha a kötelezett nem áll munkaviszonyban vagy szövetkezeti tagsági viszonyban, illetőleg munkájáért nem kap rendszeres díjazást, továbbá ha egyéb járandósága (nyugellátása) sincs, akkor a letiltást ki sem lehet bocsátani. Előfordul az is, hogy az államigazgatási szerv a letiltást kibocsátja ugyan, de az nem vezet eredményre, mert a kötelezett a munkaviszonyát időközben megszüntette, vagy munkabérének végrehajtás alá vonható részét más, sorrendben előbb álló követelés fejében már letiltották. Lehetséges végül, hogy a behajtandó pénzkövetelés összege olyan nagy, hogy a munkabérből - lényegében tehát részletekben - történő behajtása csak aránytalanul hosszú idő múlva vezetne eredményre.
Mindezekben az esetekben a munkabér közvetlen letiltása mellett, illetőleg helyett a kötelezett egyéb vagyontárgyait is végrehajtás alá kell vonni. Ilyen vagyontárgyak: a kötelezett ingóságai és ingatlana, a kötelezettnek mással szemben fennálló - nem munkából származó és nem rendszeres - követelése, illetőleg vagyoni értékű joga. Az ilyen vagyontárgyakra vezetett végrehajtás foganatosítása - az első fokon eljárt államigazgatási szerv végrehajtási intézkedése (megkeresése) alapján - továbbra is az adóhatóság hatáskörébe tartozik, amely az adóbehajtás szabályai szerint jár el.
A 80. §-hoz
Az állami szervek, a szövetkezetek, a társadalmi szervezetek, az egyesületek, sőt általában a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetek pénzeszközeit a pénzintézetek kezelik. Ezt a körülményt a Javaslat figyelembe veszi, és pénztartozásaik behajtását ennek megfelelően szabályozza. Ha ugyanis az említett szervek nem fizetik meg tartozásukat, az első fokon eljárt államigazgatási szerv maga hívja fel a kötelezett bankszámláját vezető pénzintézetet arra, hogy az összeget a kötelezett számlájáról utalja át, illetőleg fizesse ki a jogosultnak. Az ilyen eljárás során is mellőzi tehát a Javaslat az adóhatóság jelenlegi közreműködését, A jogi személyek között sajátos jogállásuk van a gazdálkodó szervezeteknek, amelyeket a Polgári Törvénykönyv 685. §-ának c) pontja sorol fel.
Eszerint gazdálkodó szervezet: az állami vállalat, a tröszt, az egyéb állami gazdálkodó szerv, a szövetkezet, a szövetkezeti vállalat, ezek jogi személyiséggel rendelkező gazdasági társulása, a vízgazdálkodási társulat, valamint a társadalmi szervezet és az egyesület vállalata. A gazdálkodó szervezetre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni az állam, az állami költségvetési szerv, a társadalmi szervezet és az egyesület gazdálkodó tevékenységével összefüggő kapcsolatokra is.
Ha tehát az államigazgatási szerv a határozatában bármely felsorolt szervet arra kötelezte, hogy pénzt fizessen egy másik gazdálkodó szervezetnek (ide értve a tágabb értelemben a gazdálkodó szervezet fogalma alá tartozó államot stb. is), akkor a pénzkövetelés sajátos módon: azonnali beszedési megbízásai érvényesíthető. Ilyenkor a jogosult közvetlenül fordulhat ahhoz a pénzintézethez, amely mind a jogosult, mind a kötelezett szerv számláját vezeti. A pénzintézet az azonnali beszedési megbízás alapján a kötelezett számláját megterheli, és az összeget a jogosult javára írja. Az államigazgatási szervnek ilyen esetben tehát csak akkor van teendője, ha maga az állam vagy az államigazgatási szerv a jogosult, tehát ő nyújtja be az azonnali beszedési megbízást, és az jő javára kell a pénzt átutalni.
A 80. §-ban szabályozott eljárás nem jelenti azt, hogy a jogi személyekkel és a jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetekkel szemben a pénzkövetelést kizárólag csak a pénzintézetnél kezelt pénzeszközeikből lehet behajtani. Az adóbehajtásról, a pénzforgalomról, bankhitelről szóló és más jogszabályok állapítják meg, hogy az egyes jogi személyek (szervezetek) az államigazgatási (pénzügyi stb.) jellegű tartozásaikért milyen vagyontárgyaikkal felelnek. E tekintetben a gazdálkodó szervezetek sajátos helyzetben vannak, mert velük szemben ingó- és ingatlanvégrehajtásnak általában nincs helye. Vannak azonban olyan jogi személyek (szervezetek) is, amelyek minden vagyonukkal felelnek a tartozásaikért. Ha nem a pénzintézetnél kezelt összegre, hanem egyéb vagyontárgyakra irányul a végrehajtás, ezt az adóhatóság foganatosítja az adóbehajtás szabályai szerint.
Meghatározott cselekmény végrehajtása
A 81. §-hoz
A végrehajtás nemcsak pénzösszeg behajtására irányulhat, hanem meghatározott cselekmény elvégzésére, valamilyen tevékenység, magatartás kikényszerítésére is. A Javaslat példálódzva megemlíti az ingatlan birtokba adását, a lakás kiürítését, illetőleg a meghatározott magatartást, (tűrést, abbahagyást), és mindezt gyűjtőnévvel "meghatározott cselekmény"-ként jelöli meg. Az államigazgatási szervek ilyen jellegű határozatainak végrehajtásához nagy körültekintésre, egyszersmind határozottságra van szükség. Az ilyen eljárások eredményességét a Javaslat a jelenleginél hatékonyabb jogi eszközökkel segíti elő.
A 81. § továbbra is fenntartja azt az elvet, hogy a meghatározott cselekmény végrehajtását az a szerv foganatosítja, amely a kötelezettel a legközvetlenebb kapcsolatban áll. Ezért - a jelenleginél általánosabb szövegezéssel - kimondja, hogy az ilyen végrehajtást az a legalsóbb fokú államigazgatási szerv foganatosítja, amelynek illetékességi területén a kötelezett lakása vagy székhelye, illetőleg az ingatlan van. Figyelembe véve a Javaslatban megállapított hatásköri és illetékességi szabályokat is, a végrehajtást foganatosító szerv ilyenkor rendszerint ugyanaz az államigazgatási szerv, amely az ügyben első fokon eljárt. Ha kivételesen mégis más a helyzet, (mert pl. a kötelezett időközben lakóhelyet változtatott) akkor a végrehajtást elrendelő államigazgatási szerv az említett illetékes szervet keresi meg a végrehajtás foganatosítása céljából.
A 82. §-hoz
A meghatározott cselekmény jellegétől függően a végrehajtás módja többféle lehet.
Ha nem feltétlenül szükséges, hogy a meghatározott cselekményt személyesen a kötelezett teljesítse, akkor az államigazgatási szerv helyettesítő módszereket alkalmazhat. Így a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére mással elvégeztetheti, vagy feljogosíthatja a jogosultat arra, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére saját maga elvégezze, illetőleg mással elvégeztesse. Mindezekben az esetekben a kötelezettet az előreláthatólag felmerülő költség előlegezésére kötelezheti. Még egyszerűbb a helyzet, ha a jogosult megelégszik a szolgáltatás pénzegyenértékével, mert ilyenkor az államigazgatási szerv a jogosult kívánságára a kötelezettet e pénzegyenérték megfizetésére kötelezheti. Mindezekben az esetekben arról van szó, hogy a meghatározott cselekmény lényegében pénzfizetési kötelezettséggé alakul át, a szóban levő pénzösszeget pedig éppen úgy kell behajtani, mint az államigazgatási szerv határozatán alapuló bármely más pénzkövetelést.
Lehetséges azonban, hogy a meghatározott cselekmény nem változtatható át vagyoni jellegű követeléssé. Ez a helyzet akkor, ha az államigazgatási szerv határozata pl. a gyermek láthatására vagy átadására, a tankötelezettség teljesítésére, a védőoltásra, a lakás kiürítésére irányul. Ilyen esetben mindenképpen a határozatban előírt eredeti magatartást kell kikényszeríteni. A Javaslat ezen a téren lényegében a hatályos jog rendelkezéseit tartja szem előtt, de ezeket továbbfejleszti és hatékonyabbá teszi.
Az eredetileg előírt magatartás kikényszerítésének egyik módja: a vagyoni kényszer alkalmazása. A Javaslat ezért továbbra is lehetővé teszi, hogy a végrehajtást foganatosító államigazgatási szerv a kötelezettel szemben bírságot szabjon ki. Ennek felső határát azonban az eddigi ezer, illetőleg ötezer forintról egységesen tízezer forintra emeli, bármely államigazgatási szerv szabja is ki a bírságot. Ez a bírság - bár vagyoni szankció - nem pótolja az eredetileg kikényszerítendő cselekményt, hanem éppen ennek a cselekménynek a kikényszerítésére irányul. Ezért a bírság nem a jogosult ügyfelet, hanem az államot illeti meg. Ha a kötelezett a bírságot kiszabó határozatban közölt határidő alatt nem teljesítette a kötelességét, a bírság ismételten is kiszabható. Ebből a szempontból nincs jelentősége annak, hogy a korábban kiszabott bírságot behajtották-e már vagy sem.
A Javaslat pótolja a jelenlegi törvény hiányosságát azzal, hogy kimondja: ha a kötelezett jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, a bírságot az intézkedésre kötelezett személlyel, ennek hiányában a szervezet vezetőjével szemben kell kiszabni.
Előfordulhat, hogy a meghatározott cselekmény kikényszerítésére a felsorolt módszerek nem elegendőek. Ennek oka lehet pl. az, hogy a kötelezettől sem a pénzegyenérték vagy költség, sem a bírság nem hajtható be, de oka lehet az is. hogy minden késlekedés nélkül, haladéktalanul ki kell kényszeríteni a meghatározott cselekményt. Ilyen esetben az állami kényszernek az a módja alkalmazható, amely végső soron a közvetlen fizikai ráhatást is magában foglalja. Ezért a Javaslat szerint adott esetben a végrehajtást foganatosító államigazgatási szerv a rendőrség közreműködésével kényszerítheti ki a meghatározott cselekményt.
A korábbi helyzethez képest a Javaslat e tekintetben is jelentős változást hoz. Míg korábban a végrehajtást foganatosító szerv vezetője a rendőrség kirendelését csak abból a célból kérhette, hogy az államigazgatási szerv kiküldöttjének személyi védelmét biztosítsa, addig a Javaslat alapján a rendőrség tevékenyen köteles közreműködni a végrehajtásban. Ez azt jelenti, hogy ha a kötelezett vagy más az államigazgatási szerv részéről eljáró személy intézkedésének ellenáll, akkor az ellenállás leküzdése végett a helyszínen eljáró rendőr alkalmaz kényszerítő intézkedést, tekintet nélkül arra, hogy az államigazgatási szerv részéről eljáró személy számára védelmet kell-e nyújtania vagy sem. Lehetséges például, hogy a kötelezett nem lép fel fenyegetően senkivel szemben, csak passzív magatartást tanúsít (nem hajlandó elhagyni a lakást stb.). Ilyen esetben végső soron a meghatározott cselekmény kikényszerítése úgy érhető el, hogy a rendőr jogosult és köteles mindazokat a kényszerítő intézkedéseket (eszközöket) alkalmazni, amelyek a rendőrségről szóló jogszabályok és szabályzatok szerint alkalmazhatók, és az adott esetben szükségesek az államigazgatási szerv határozatának végrehajtása érdekében. Ez egyszersmind azt is jelenti, hogy az államigazgatási szerv kiküldöttje a kötelezettel szemben személyi kényszert nem alkalmazhat, mert ez kizárólag a rendőr joga és kötelessége.
A Javaslat az említett eljárást annyiban is egyszerűsíti, hogy a rendőrség közreműködésére nem csupán a végrehajtást foganatosító szerv vezetőjének a kérésére kerülhet sor, hanem magának a végrehajtást foganatosító államigazgatási szervnek a határozata alapján, még akkor is, ha ezt a határozatot nem a szerv vezetője hozta. Ilyenkor a rendőrség közreműködése a meghatározott cselekmény végrehajtásának egyik módját jelenti. Továbbra is megvan azonban a lehetőség arra, hogy - az adóbehajtási szabályoknak a bírósági végrehajtás szabályaira utaló rendelkezése alapján - a végrehajtás foganatosítása során az államigazgatási szerv részéről eljáró személy az ellene irányuló fenyegető vagy erőszakos magatartás esetén a rendőrség védelmét közvetlenül, haladéktalanul kérje. Erre nemcsak a meghatározott cselekmény végrehajtása során, hanem a pénzkövetelés behajtása céljából foganatosított ingóvégrehajtás stb. esetén is sor kerülhet
A 83. §-hoz
E § azt az új rendelkezést mondja ki, hogy az államigazgatási szerv a meghatározott cselekmény végrehajtása érdekében a jogszabályban kifejezetten felsorolt intézkedések közül azt köteles megtenni, amely az ügy körülményeit is figyelembe véve a leghatékonyabban segíti a kötelezettség teljesítését Ez a rendelkezés is a végrehajtás gyorsaságát, eredményességét kívánja fokozni.
Az államigazgatási szerv tehát nem köteles a 82. §-ban megállapított sorrendben alkalmazni az ott említett intézkedéseket Ha pl. a meghatározott cselekmény nem alakítható át pénzfizetési kötelességgé, és a kötelezettnek a vagyoni helyzete olyan, hogy a bírságot csak nehezen lehetne tőle behajtani, az államigazgatási szerv azonnal a rendőrség közreműködésével való kikényszerítést rendeli el.
A 82. §-ban felsorolt intézkedések közül rendszerint csak egyet rendel el az államigazgatási szerv. Ha tehát pl. a kötelezettet a szolgáltatás pénzegyenértékének a megfizetésére kötelezi, akkor egyidejűleg nem szab ki vele szemben bírságot. Kivételesen azonban - az ügy körülményeitől függően - előfordulhat, hogy az államigazgatási szerv több intézkedést egyidejűleg rendel el. Ha pl. feljogosítja a jogosultat, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére maga végezze el (a kerítést helyezze át stb.), és a kötelezett korábbi magatartása az ellenállásra enged következtetni, az államigazgatási szerv egyidejűleg a rendőrséget is kirendelheti, hogy a cselekmény elvégzését így biztosabban kikényszerítse.
Ha valamely ügyben az elrendelt intézkedés nem vezetett eredményre, az államigazgatási szerv ugyanebben az ügyben másik, hatékonyabbnak ígérkező intézkedést rendelhet el.
Az államigazgatási szerv a meghatározott cselekmény végrehajtására irányuló intézkedését határozattal rendeli el. E határozatra - a 76. § utaló rendelkezése alapján - irányadók mindazok a szabályok, amelyeket a Javaslat általában a határozatokra vonatkozólag megállapít. Sajátos rendelkezés érvényesül azonban a fellebbezéssel kapcsolatban. Fellebbezni ugyanis - lényegében a jelenleg hatályos rendelkezéssel egyezően - csak az olyan határozat ellen lehet, amely a költség viselésére, továbbá a pénzegyenérték és a bírság megfizetésére kötelez. Ezt a szabályt nem lehet kiterjesztően értelmezni. Ha tehát pl. az államigazgatási szerv úgy határozott, hogy a meghatározott cselekményt a kötelezett költségére és veszélyére saját maga vagy a jogosult végezteti el, ez ellen nincs helye fellebbezésnek, csupán a felmerülő költség viselését és összegszerűségét megállapító határozatot lehet fellebbezéssel megtámadni. Az említett rendelkezésből következik továbbá, hogy a rendőrség közreműködésének az elrendelése ellen nem lehet fellebbezni.
Meghatározott ingóság kiadása
A 84. §-hoz
A meghatározott cselekmény végrehajtásának egyik sajátos esete az, amikor meghatározott ingóságot kell kiadni. Erre nézve a Javaslat az általános szabályokhoz viszonyítva még egyszerűbb eljárást állapít meg. Előírja ugyanis, hogy ilyenkor az ingóság helye szerinti legalsóbb fokú államigazgatási szerv az ingóságot a helyszínen jelenlevő jogosultnak átadja, illetőleg - különösen ha a jogosult nincs jelen - az ingóságnak a jogosulthoz való szállítása iránt intézkedik. Ezzel a végrehajtás megtörtént.
Ha az ingóság megvan, de a kötelezett a kiadását megtagadja, az államigazgatási szerv - gyakorlatilag tehát közvetlenül az államigazgatási szerv részéről eljáró személy - a rendőrség közreműködését kéri, és a végrehajtást azonnal foganatosítja. Ilyenkor tehát nincs szükség arra, hogy az államigazgatási szerv külön határozatot hozzon a karhatalommal való kikényszerítésről, hanem maga közvetlenül intézkedik a rendőrség közreműködése érdekében, és a rendőr megérkezése után azonnal foganatosítja a végrehajtást.
Más a helyzet, ha a meghatározott ingóság nincs meg. mert megsemmisült, elveszett vagy nem lelhető fel. Ilyenkor a jogosult kérelmére a végrehajtást foganatosító szerv határozattal megállapítja az ingóság pénzegyenértékét, és a további végrehajtás e pénzösszeg behajtása iránt folyik. A pénzegyentértéket megállapító jogerős határozat alapján az összeg behajtása iránt a végrehajtást foganatosító szerv intézkedik az egyébként is irányadó szabályok szerint (letiltás, átutalási felhívás, ingófoglalás útján stb.).
A végrehajtás felfüggesztése
A 85. §-hoz
A végrehajtás felfüggesztése azt jelenti, hogy a végrehajtást nem lehet tovább folytatni. A felfüggesztésig elvégzett végrehajtási cselekmények megtartják a hatályukat.
A végrehajtás felfüggesztésének szabályozásánál a Javaslat lényegében az eddigi bevált szabályokra épül, azokat azonban a gyakorlati tapasztalatok alapján továbbfejleszti.
Ennek megfelelően a jövőben is akkor függeszthető fel a végrehajtás, ha az alapjául szolgáló határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése várható (amikor tehát rendszerint jogorvoslattal éltek), vagy ha a felfüggesztést különös méltánylást érdemlő körülmény indokolja (ezt az államigazgatási szerv rendszerint a kötelezett kérelme alapján vizsgálja).
A végrehajtást általában legfeljebb harminc napra lehet felfüggeszteni, ennél hosszabb időre pl. akkor, ha a teljesítés akadályba ütközik (a kötelezett a betegsége miatt nem tudja a meghatározott cselekményt elvégezni stb.). Más a helyzet olyankor, amikor a végrehajtás egyelőre eredménytelen, mert például a kötelezettnek semmilyen végrehajtás alá vonható vagyona nincs; ilyenkor ui. a végrehajtás külön felfüggesztés nélkül is szünetel.
A Javaslat elhagyta a hatályos jognak azt a szabályát, amely szerint a végrehajtást csak egy ízben lehetett felfüggeszteni. A felfüggesztés különféle okaiból is következik, hogy egyes végrehajtási ügyekben több ízben is szükségessé válhat a felfüggesztés. Amikor azonban a Javaslat egyrészt a korábbinál szélesebb körben ad mérlegelési lehetőséget az államigazgatási szervnek a végrehajtás felfüggesztésére, másrészt a végrehajtás szabályozásának egész rendszerével azt kívánja elérni, hogy a felfüggesztésre valóban csak indokolt esetben és a szükséges időtartamig kerüljön sor. Ha tehát a felfüggesztés feltételei megszűntek, az államigazgatási szerv köteles haladéktalanul intézkedni a végrehajtás folytatása iránt.
A végrehajtás elévülése
A 86. §-hoz
A végrehajtás elévülése azt jelenti, hogy az időmúlás következtében a határozatot már nem lehet végrehajtási eljárással kikényszeríteni, az erre irányuló lehetőség tehát elenyészett, megszűnt. A határozatba foglalt jog továbbra is megmarad ugyan - ha pl. a kötelezett önként kifizeti a határozaton alapuló tartozását, akkor nem alaptalanul fizetett -, ezt a jogot azonban hatósági kényszerrel, államigazgatási végrehajtás útján már nem lehet érvényre juttatni.
Az Áe. a végrehajtás elévülését nem szabályozza. Erre vonatkozólag csak egyes különös eljárási szabályok tartalmaznak rendelkezést [pl. a 39/1969. (XI. 25.) Korm. rendelet 15. §-a az adóbehajtási jog elévüléséről]. A Javaslat tehát hiányt pótol, amikor kimondja, hogy ha jogszabály másként nem rendelkezik, a határozat jogerőre emelkedésétől számított három év eltelte után nincs helye végrehajtásnak.
Ez mindenekelőtt azt jelenti, hogy a határozat jogerőre emelkedésétől - tehát nem a teljesítési határidő leteltétől - számított három éven belül elő kell terjeszteni a végrehajtás iránti kérelmet, illetőleg ha a végrehajtást hivatalból kell elrendelni, eziránt e három éven belül intézkedni kell, mert ellenkező esetben a végrehajtás elrendelésére már nincs lehetőség.
A Javaslat azonban azt is kimondja, hogy a végrehajtás elévülését bármely végrehajtási cselekmény megszakítja. Ez azt jelenti, hogy ha a végrehajtást egyszer már elrendelték, az elrendelés időpontjától kezdődően az elévülési idő mindaddig nyugszik, amíg a végrehajtási cselekmények foganatosítása folyik. Ha pedig a már megindult végrehajtási eljárás valamilyen okból nem folytatható, (mert a kötelezett lakóhelye nem állapítható meg, a kötelezettnek nincs vagyona stb.), akkor a legutolsó végrehajtási cselekménytől kezdődően újból megindul az elévülési idő folyása.
Ha az elévülési határidőn belül bármilyen végrehajtási cselekményt tesznek, ez ismét megszakítja a végrehajtás elévülését. Ilyen végrehajtási cselekmény lehet az államigazgatási szervnek a végrehajtás érdekében tett bármilyen intézkedése (pl. az adós lakóhelyének felkutatására irányuló megkeresése), sőt a jogosultnak a végrehajtás folytatása iránti kérelme is.
Az államigazgatási szerv körültekintő eljárása esetén tehát megelőzhető, hogy jogos követeléseket pusztán az időmúlás következtében ne lehessen végrehajtani. Más a helyzet olyankor, amikor a végrehajtás objektív okok miatt valóban hosszú időn keresztül megvalósíthatatlan, mert ilyenkor három év elteltével a ténylegesen kialakult helyzetnek állami beavatkozással történő megváltoztatása már célját vesztette.
Biztosítási intézkedések
A 87. §-hoz
A Javaslat az Áe. egyik hiányosságát pótolja, amikor a biztosítási intézkedéseket szabályozza. Ezeknek a célja még nem az államigazgatási szerv határozatának tényleges megvalósítása, hanem egyelőre csak olyan helyzet megteremtése, amely biztosítja, hogy később, a megfelelő időben a határozat végrehajtása eredményes legyen. Ezt segítik elő a végrehajtási eljárás keretében szabályozott biztosítási intézkedések: a pénzkövetelés biztosítása és a zárlat.
A biztosítási intézkedések elrendelésének két feltétele van. Egyrészt az, hogy az eljárás olyan stádiumban legyen, amelyben az érdemi döntést tartalmazó határozat ellenére egyelőre még nem rendelhető el a végrehajtás. Másrészt az is szükséges, hogy a határozat későbbi végrehajtása, vagyis a benne foglalt kötelesség későbbi teljesítése veszélyben legyen. Ha tehát ezt a veszélyt a jogosult valószínűsítette, illetőleg az államigazgatási szerv hivatalból megállapította, az államigazgatási szerv elrendeli a pénzkövetelés biztosítását, illetőleg a meghatározott dolog zárlatát a jogerős határozatban megállapított teljesítési határidő letelte előtt, továbbá az olyan határozat alapján, amelyet megfellebbeztek, vagy amelyre nézve a fellebbezési határidő még nem járt le.
A biztosítási intézkedést elrendelő határozat végrehajtására megfelelően alkalmazni kell azokat a szabályokat, amelyek a kötelesség teljesítésére irányuló végrehajtás esetén irányadók. Munkabér azonban csak akkor tiltható le, ha a kötelezettnek más, végrehajtás alá vonható vagyontárgya nincs.
A pénzkövetelés biztosításának az a célja, hogy a pénzkövetelés jogosultja számára fedezetet teremtsen a kötelezett vagyonából addig is, amíg a követelés kielégítésére nem kerülhet sor. Ilyenkor tehát az adóhatóság az adóbehajtásra vonatkozó szabályok szerint lefoglalja a kötelezett ingóságait (követeléseit), és intézkedik az ingatlanvégrehajtás iránt. Munkabért csak akkor tilthat le, ha az ingó- és ingatlanvégrehajtással a követelés nem biztosítható. A végrehajtási cselekmények a foglalással, illetőleg munkabér letiltása esetén az erre a célra rendelt számlára való befizetéssel befejeződnek. Az eljárás során befolyt összeget a jogosult részére egyelőre nem lehet kiutalni.
A zárlat célja az, hogy biztosítsa az egyedileg meghatározott dologra (ingóságra vagy ingatlanra) vonatkozó jogot. A zárlatnak - mint biztosítási intézkedésnek - a végrehajtása úgy történik, hogy ingó zárlata esetén az adóhatóság az államigazgatási szervnek a zárlatot elrendelő határozatát kézbesíti a kötelezettnek, és ezzel egyidejűleg lefoglalja az ingóságot. Az ingatlan zárlatát elrendelő határozatot az államigazgatási szerv haladéktalanul megküldi a földhivatalnak a zárlat bejegyzése végett. A földhivatal a zárlatot bejegyzi az ingatlannyilvántartásba. Ezt követően más az ingatlannal kapcsolatban jogot azzal a feltétellel szerezhet, hogy jogszerzése a jogosult érdekét nem sérti, és a zárlat célját nem hiúsítja meg. Az államigazgatási szerv az ingatlan kezelésére kivételesen zárgondnokot jelölhet ki.
Végrehajtási kifogás
A 88. §-hoz
A végrehajtás az államigazgatási eljárás befejezéseként hozott határozat gyakorlati megvalósítására irányul. A végrehajtási eljárásra akkor kerül sor, ha a kötelezett önként nem tett eleget a kötelességének, és ezért állami kényszert kell vele szemben alkalmazni. Az esetek túlnyomó részében az államigazgatási ügyben hozott határozat jogerőre emelkedése után a kötelezettnek még hosszabb-rövidebb időt adnak az önkéntes teljesítésre. Ha azonban ez az idő eredménytelenül telt el, akkor indokolt, hogy az államigazgatási szerv gyorsan, késlekedés nélkül érvényt szerezzen a határozatának.
Ezért a Javaslat - a hatályos joggal egyezően - azt a főszabályt mondja ki, hogy a végrehajtás során hozott határozat ellen nincs helye fellebbezésnek. Ez vonatkozik a határozatnak nem minősülő, a végrehajtást elrendelő intézkedésre (78. §), ideértve a munkabér közvetlen letiltását is. Ugyanígy kizárt a fellebbezés a már megindult végrehajtás során hozott különböző határozatok ellen is (amelyek a végrehajtás felfüggesztésére, biztosítási intézkedésre, a meghatározott cselekmény végrehajtására stb. vonatkoznak).
E főszabály alól azonban a Javaslat több kivételt tesz. Megengedi ugyanis a fellebbezést néhány olyan esetben, amelyben a végrehajtás során viszonylag önálló, vagyoni jellegű kötelezésre kerül sor. Fellebbezni lehet továbbá a végrehajtási kifogás tárgyában hozott államigazgatási határozat ellen.
Végrehajtási kifogással csak az élhet, akinek a jogát a végrehajtás sérti. Ez rendszerint a kötelezett, de lehet más személy, esetleg a jogosult is. A kifogást a sérelemről szerzett értesüléstől számított három nap alatt a végrehajtást foganatosító szervnél kell előterjeszteni, amely azonnal, de legkésőbb nyolc napon belül dönt.
Minthogy a jogszabály a végrehajtást foganatosító szervre bízza a végrehajtási kifogás elbírálását, ebből is következik, hogy a végrehajtás elrendelése ellen nincs helye kifogásnak. Más a helyzet a letiltó határozattal kapcsolatban, mert ez a végrehajtás elrendelésén túl részben már a végrehajtás foganatosítását is megvalósítja. így a benne foglalt, a végrehajtás foganatosítására irányuló rendelkezés (pl. a levonható összeg mértékének megállapítása) ellen kifogásnak van helye. A végrehajtás alapjául szolgáló - más szóval a jogerős vagy azonnal végrehajtandó - határozat rendelkezései ellen sem lehet a végrehajtási eljárás során kifogást emelni.
IX. FEJEZET
ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK
A IX. Fejezet egyrészt azokat az általános jellegű, valamint értelmező szabályokat foglalja össze, amelyek nem tartoznak kifejezetten egyik előző fejezet keretébe sem, másrészt a hatálybalépésről szóló rendelkezést tartalmazza.
Eljárási költség
A 89. §-hoz
Az ügyféllel szemben eljárási költség csak jogszabály által meghatározott esetekben állapítható meg. A Javaslat - a gyakorlattal összhangban -azt az elvet követi, hogy az ügyfelet az eljárási illetéken kívül más költség általában ne terhelje. Jogszabály eljárási költséget rendszerint azokban az ügyekben ír elő, amelyekben egyes eljárási cselekmények (pl. vegyvizsgálat, helykijelölés) az államnak külön költséget jelentenek, és az eljárás az ügyfél számára jogot megállapító határozat hozatalára irányul.
Ha a jogszabály alapján az ügyfelet költség megfizetésére kell kötelezni, ezt - a 43. § (1) bekezdése b) pontjának megfelelően - a határozatba kell foglalni. Ugyancsak határozattal dönt az államigazgatási szerv a költség előlegezéséről is. Az előlegezett költség viseléséről, esetleg annak visszatérítéséről az érdemi határozatban intézkedni kell.
Költségmentesség
A 90-91. §-hoz
A Javaslat tartalmi változtatás nélkül átveszi az Áe.-nek a költségmentességre vonatkozó szabályait. Az "ügyfél" kifejezés helyett azonban a "magánszemély" kifejezést használja, és így egyértelműen jelzi, hogy költségmentesség kizárólag magánszemély részére engedélyezhető. A költségmentesség engedélyezése - a 42. § (1) bekezdésének megfelelően - határozattal történik.
Külön intézkedés
A 92. §-hoz
E § olyan intézkedés megtételére kötelezi az államigazgatási szervet, amely közvetlenül nem az ügyre vonatkozik. Ez az intézkedés az ügyfelet többnyire nem érinti közvetlenül, célja az államigazgatás belső rendjében elkövetett hibák orvoslása.
A rendelkezés arra kötelezi az államigazgatási szervet, hogy a jogsérelem szükség szerinti megszüntetésén felül a felelősség kérdését is vizsgálja, és ennek eredményeként fegyelmi, büntetőjogi stb. felelősségrevonást kezdeményezzen, illetőleg intézkedjen a mulasztást előidéző okok megszüntetéséről (az ügyviteli hiányosságok felszámolásáról stb.).
Felettes szervek
A 93. §-hoz
Az Áe. csupán a fellebbezés tekintetében állapította meg a felettes szerveket, a többi jogorvoslati fajtára nézve ezt jogszabályértelmezéssel határozták meg. A szabályozás egységesítése és a jogbiztonság érdekében a Javaslat az egész eljárásra irányadóan szabályozza a felettes szervek rendszerét. Lehetővé teszi azonban, hogy egyes ügyek sajátosságai miatt törvény, törvényerejű rendelet, minisztertanácsi vagy - a tanácstörvény 5. §-ának hatálya alá nem tartozó ügyekben - miniszteri rendelet az általánostól eltérő fórumrendszert vezessen be. Maga a Javaslat a jogorvoslatok körében csupán egy helyen, a 69. § (2) bekezdésében tér el a "felettes szerv" általános fogalmától. Az ügyek mielőbbi elbírálása érdekében az általánostól eltérő szabályt foglal magában az eljáró államigazgatási szerv kijelölése kapcsán a 8. § (2) be-kezdése is.
A 94. §-hoz
E § több tekintetben is eltér az Áe. jelenlegi szabályaitól, illetőleg a szabályozás hiányában kialakult gyakorlattól. Minthogy nincs elvi akadálya annak, hogy a tanács mint testület hozzon az államigazgatási ügyben első fokon határozatot, a Javaslat erre az esetre is meghatározza a felettes szervet.
Már az Áe. is áttörte azt az elvet, amely szerint a végrehajtó bizottságtól a felettes végrehajtó bizottsághoz, a tanácsi tisztségviselőtől a felsőbb szintű tisztségviselőhöz, szakigazgatási szervtől pedig a felsőbb szintű szakigazgatási szervhez lehet jogorvoslattal fordulni; a tisztségviselők határozatai ellen irányuló fellebbezés elbírálását ugyanis a felsőbb szintű szakigazgatási szerv hatáskörébe utalta. A Javaslat annyiban lép tovább, hogy hasonló fórumrendszert állapít meg a végrehajtó bizottsági hatósági határozatokra nézve is. Ez a változás összefüggésben áll a testületi szerveknek az egyedi ügyek intézése alóli tehermentesítésére irányuló törekvéssel. Ha kivételesen indokolt esetben célszerű lehet is bizonyos egyedi ügyek elbírálását első fokon testületi szervre, a végrehajtó bizottságra bízni, nem szólnak nyomatékos érvek amellett, hogy ilyenkor másodfokon is testületi szerv járjon el. A gyakorlati tapasztalatok azt bizonyítják, hogy a megyei szintű testületek tevékenységében a nagy jelentőségű ügyekben való állásfoglalás mellett formálissá vált az egyedi hatósági ügyek elbírálása. Erre figyelemmel jelöli ki a Javaslat az ilyen ügyekben - s ugyanígy a tanácsi tisztségviselő és szakigazgatási szerv által elbírált ügyekben - felettes szervként a felsőbb szintű szakigazgatási szervet, a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága, tisztségviselője és szakigazgatási szerve által elbírált ügyekben pedig a minisztériumot.
A 94. § szerinti fórumrendszer nem csupán a fellebbezésekre, hanem valamennyi jogintézményre irányadó. Ennek megfelelően pl. a fővárosi, megyei tanács végrehajtó bizottsága titkárának határozatával kapcsolatban a határozat tárgyköre szerint illetékes minisztérium, országos hatáskörű szerv gyakorolja a felügyeleti jogkört, illetőleg bírálja el az ügyészi intézkedést.
A Javaslat itt sem ismétli meg a hatályos törvényeknek az államigazgatási eljárásra is irányadó rendelkezéseit. A 94. § alkalmazásánál is figyelembe kell tehát venni a tanácstörvény 66. §-ának (2) bekezdését, amely kimondja, hogy a városkörnyéki község tekintetében a járási hivatalt vagy elnökét megillető hatáskört a városi tanács végrehajtó bizottságának titkára, illetőleg szakigazgatási szervei gyakorolják.
E § alkalmazása szempontjából a járási és a megyei városi hivatal belső szervezeti egységei szakigazgatási szervnek minősülnek, de a megyei városhoz tartozó városkörnyéki községi tanács végrehajtó bizottsága szakigazgatási szervének felettes szerve: a megyei városi tanács végrehajtó bizottságának illetékes szakigazgatási szerve, nem pedig a megyei városi hivatal belső szervezeti egysége.
A 95. §-hoz
Az államigazgatási szervezet fejlődése során szakigazgatási intézményként tanácsi irányítás alá került számos olyan szerv, amely részben hatósági, részben más jellegű (szolgáltatási, operatív kárelhárító, megelőző stb.) feladatokat lát el. Jelenleg a hatósági határozatok jelentős részét e szakigazgatási intézmények hozzák. Ezek közé tartozik a földhivatal, az állategészségügyi állomás, az állattenyésztési felügyelőség, az élelmiszerellenőrző és vegyvizsgáló intézet stb. E szervekre nézve az Áe. nem állapította meg a jogorvoslati fórumrendszer szabályait, így a szabályozás a különös eljárási szabályok körében indokolatlan eltéréseket mutat. A Javaslat e téren is az egységes és áttekinthető szabályozásra törekszik. Ezt bizonyos mértékig megnehezíti, hogy a felsorolt szervek közül egyeseknek csak megyei szintű szervezeti egységei vannak, míg más szervek községi szintig kiépítették szervezetüket. Vannak olyan ügyek, amelyekben első fokon szakigazgatási szerv, másodfokon szakigazgatási intézmény jár el, de előfordul az ellenkező szabályozási mód is. Azt tehát, hogy valamely ügy a Javaslat 94. vagy 95. §-ának hatálya alá tartozik-e, az ügy jellege, nem pedig az első fokon eljárt szerv jellege dönti el. Így pl. az ingatlannyilvántartási ügyek akkor is a 95. § hatálya alá tartoznak, ha azokban első fokon tanácsi tisztségviselő vagy szakigazgatási szerv jár el.
E § alkalmazása szempontjából szakigazgatási intézménynek minősül a szakigazgatási intézmény önálló döntési jogkörrel felruházott, kihelyezett szakközege is (pl. körzeti állatorvos). Bár tevékenységének jellege folytán nem szakigazgatási intézmény, alárendeltségi helyzete következtében a 95. § hatálya alá tartozik az illetékhivatal is.
A 96. §-hoz
A tanácsi szervezeten kívüli, egyirányú alárendeltségben és irányítási kapcsolatrendszerben működő - ún. centrális alárendeltségű - szervek (pl. vízügyi igazgatóságok, környezet- és természetvédelmi felügyelőségek) felettes szerve a közvetlen irányító szerv.
Igen fontos a Javaslatnak a minisztériumi döntések fórumrendszerével kapcsolatos rendelkezése. Elvileg a minisztérium egyszemélyi vezetés alatt álló egységes szerv, amelyen belül nem különül el a miniszter és a szakapparátus hatásköre oly módon, hogy az egyes szervezeti egységeknek a miniszter jogkörétől független, önálló hatósági jogköre lenne. Ebből tehát az következnék, hogy a minisztérium határozatát a miniszter jogkörében hozott határozatnak kell tekinteni, vagyis a minisztérium egyetlen hatásköri szint, amelynek keretei között belső fórumrendszer nincs. A gyakorlatban azonban kialakult a szervezeten belüli fórumrendszer, amelynek az a lényege, hogy a minisztérium, az országos hatáskörű szerv által hozott határozat esetében a miniszter, az országos hatáskörű szerv vezetője (illetőleg helyettese) a felettes szerv. A jogi szabályozásnak ez a módja kifejezetten az ügyfelek jogorvoslathoz való jogának érvényre juttatását, és ezáltal az egyik alapvető államigazgatási eljárási jog védelmét szolgálja Az eltérő szabályozás ugyanis azzal a következménnyel járna, hogy a minisztérium, az országos hatáskörű szerv kiadmányozási jogkörrel rendelkező dolgozójának (pl. csoportvezetőjének) határozata ellen az ügyfél nem élhetne jogorvoslattal. Ez pedig számos ügyben fosztaná meg az ügyfelet a jogorvoslat lehetőségétől, mert a hatáskörök decentralizálása ellenére jelenleg is sok olyan ügy van, amelyben első vagy másodfokon minisztérium, illetőleg országos hatáskörű szerv jár el. Az ilyen ügyekre vonatkozik a 96. § második tétele.
Értelmező rendelkezések
A 97. §-hoz
1. A Javaslat több helyen utal arra, hogy a Minisztertanács tagja által tett intézkedésekre különleges szabályok vonatkoznak. Így pl. a Minisztertanács tagja által hozott első fokú határozat ellen nincs helye fellebbezésnek (64. §). Ezenkívül a Javaslat a miniszterre és a minisztériumokra nézve is megállapít külön szabályokat (pl. 96. §). A 97. § szerint e rendelkezések nemcsak a minisztériumokra és a Minisztertanács tagjaira, a miniszterekre, hanem a Minisztertanács közvetlen felügyelete alá tartozó országos hatáskörű szervekre, illetőleg e szervek vezetőire is vonatkoznak. Ebből következik, hogy az említett országos hatáskörű szervek területi szervei (pl. vízügyi igazgatóságok) a minisztériumok alá rendelt hasonló szervekkel esnek egy tekintet alá.
A 97. § alkalmazása szempontjából közömbös, hogy a Minisztertanács közvetlen felügyelete alá tartozó országos hatáskörű szerv felügyeletét -a Minisztertanács megbízásából - ki látja el.
2. Hatályos jogszabályainkban a hozzátartozó fogalmának meghatározása nem egységes. A büntető és a polgári eljáráshoz képest az Áe. a hozzátartozói kört szűkebben állapította meg. A Javaslat ezt megváltoztatja, és ezáltal a jogrendszeren belül egységet teremt.
Hatálybalépés
A 98. §-hoz
A törvény hatálybalépéséről és a szükséges átmeneti szabályok megállapításáról külön törvényerejű rendelet intézkedik. Ezt az indokolja, hogy a különböző jogszabályok rendelkezéseit - köztük a különös államigazgatási eljárások szabályait - összhangba kell hozni az új törvény rendelkezéseivel. Ez a § egyúttal a Minisztertanácsot bízza meg a törvény végrehajtásával, ami a jogalkotás és az operatív irányítás terén felmerülő feladatok ellátására egyaránt vonatkozik.