1132/D/2007. AB határozat
a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 38. § (4) bekezdése alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Bragyova András, dr. Kiss László és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 38. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése alapján kezdeményező alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozók a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai voltak, mielőtt nyugállományba vonultak. Jogviszonyuk 2004. augusztusban, illetve októberben szűnt meg, és munkáltatójuk a felmentési idő teljes tartamára mentesítette őket a munkavégzési kötelezettség alól. Az indítványozók a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: Törvény) 38. § (4) bekezdése alapján tizenharmadik havi különjuttatásuknak mindössze 1/12-ed részét kapták meg. A fennmaradó 11/12 rész megfizetését követelve volt munkáltatójukkal szemben pert indítottak.
Az első fokon eljárt Debreceni Munkaügyi Bíróság 2. M. 35/2007/3. és a másodfokon eljárt Hajdú-Bihar Megyei Bíróság 2. Mf. 20. 717/2007/3. számú ítélete elutasította az indítványozók keresetét. A bírósági ítéletek indokolása rámutatott arra, hogy szolgálati jogviszonyuk megszűnésekor a tizenharmadik havi különjuttatásukra vonatkozóan a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt. ) 109. §-a volt irányadó. E törvény szerint pedig a hivatásos állomány tagja egy havi távolléti díjra jogosult, ha a tárgyévben tizenkét hónap szolgálati viszonnyal rendelkezik. A tizenharmadik havi illetmény időarányosan illeti meg, ha a tárgyévben legalább háromhavi jogviszonya van. Az időtartam számításakor nem vehető figyelembe a jogviszony szünetelésének időtartama a meghatározott kivételekkel (rendes szabadság, szülési szabadság, 6 hónapot együttesen meg nem haladó keresőképtelenséget okozó betegség, fizetés nélküli szabadság, tartalékos katonai szolgálat, átlagkeresettel vagy távolléti díjjal elszámolt munkában nem töltött idő). Tekintettel arra, hogy az indítványozók jogviszonya 2004. február és december közötti időszakban szűnt meg, és a munkavégzési kötelezettség alóli felmentésük, illetve a keresőképtelenségük miatti távollétük időtartama a 6 hónapot meghaladta, az első és másodfokú bíróság álláspontja szerint nem voltak jogosultak az általuk kért 11/12 résznyi külön juttatásra.
A másodfokú bíróság döntését követően az indítványozók az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panaszt nyújtottak be. Az indítványozók a Törvény 38. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását, a rendelkezés visszamenőleges hatályú megsemmisítését és annak ki mondását kérték, hogy konkrét ügyükben e rendelkezés nem alkalmazható. Álláspontjuk szerint a Törvény 38. § (4) bekezdése az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott hátrányos megkülönböztetést valósít meg. A jogszabály ugyanis olyan feltételeket támaszt velük szemben, hogy a régi szabályok alapján már nem, az új szabályok szerint pedig még nem jogosultak a tizenharmadik havi különjuttatás teljes összegére. A kifogásolt rendelkezés álláspontjuk szerint sérti a visszamenőleges hatály tilalmát is, mert egy 2006. január elsejétől hatályos törvény a 2004. január elseje és december 31. közötti időtartam során megszűnt jogviszonyú egyénekre is kötelezően alkalmazandó rendelkezést ír elő. Ez nemcsak a jogalkotásról szóló "régi" 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdésével ellentétes, amely szerint "[a] jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé", hanem a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (2) bekezdésével is, amely alapján "[j]ogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti. "
2. Az indítvány benyújtásakor hatályos, az indítvány által érintett jogszabályi rendelkezések:
"38. § (4) Azon személyeket, akiknek jogviszonya 2004. február 1-je és 2004. december 31-e között szűnt meg, a 34. § által megállapított törvényi rendelkezések megfelelő alkalmazásával - e törvényi rendelkezés alapján - egyhavi illetmény, munkabér vagy távolléti díj (a továbbiakban együtt: illetmény), illetve annak időarányos része illeti meg, amelynek kifizetése iránt a munkáltató - az érintett személynek legkésőbb 2006. március 31. napjáig a munkáltatóhoz írásban benyújtott kérelme alapján - a kérelem beérkezésétől számított legfeljebb harminc napon belül, de legkorábban 2006. január 16-án köteles intézkedni. A kifizetés alapja az illetménynek a jogviszony megszűnésének időpontjában irányadó összege. "
"109. § (1) A hivatásos állomány tagja egyhavi távolléti díjra (tizenharmadik havi illetmény) jogosult, ha a tárgyévben tizenkét hónap szolgálati viszonnyal rendelkezik. A tizenharmadik havi illetmény a hivatásos állomány tagját időarányosan illeti meg, ha a tárgyévben legalább háromhavi szolgálati viszonnyal rendelkezik.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott idő számításánál - a (3) bekezdésben foglaltak kivételével - nem vehető figyelembe a szolgálati viszony szünetelésének időtartama.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott időtartamok számításánál a rendes szabadság és a szülési szabadság időtartamát, valamint - ha ezek együttes időtartama a hat hónapot nem haladja meg -
a) a keresőképtelenséget okozó betegség,
b) a 30 napot meg nem haladó fizetés nélküli szabadság,
c) minden olyan munkában nem töltött időt, amely alatt a hivatásos állomány tagja átlagkereset, illetve távolléti díj fizetésben részesült
figyelembe kell venni.
(4) A tizenharmadik havi illetmény összege a tárgyév december hónapra megállapított távolléti díj összegével egyezik meg.
(5) A tizenharmadik havi illetmény kifizetése iránt a tárgyévet követő január hónap 16-án, illetve ha az szombatra vagy vasárnapra esik, akkor az azt követő első munkanapon kell intézkedni.
(6) Ha a hivatásos állomány tagjának szolgálati viszonya év közben szűnik meg, a tizenharmadik havi illetményt az utolsó munkában töltött napon a hivatásos állomány tagja részére ki kell fizetni. Ebben az esetben - a (4) bekezdéstől eltérően - a tizenharmadik havi illetmény mértékét a kifizetés időpontjában megállapított távolléti díj alapján kell meghatározni. "
III.
Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panaszok megfelelnek-e az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv. ) 48. § (1) és (2) bekezdéseiben foglalt feltételeknek:
"(1) Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. "
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdésében foglalt törvényi feltételeket együttesen kell értelmezni, és figyelembe venni. [23/1991. (V. 18. ) AB végzés, ABH 1991, 361-362.; 41/1998. (X. 2. ) AB határozat, ABH 1998, 306, 309. ]
2. Az Alkotmánybíróság a 23/1991. (V. 18. ) AB végzését követő gyakorlata alapján - főszabály szerint - az alkotmányjogi panaszra megállapított határidő számítása szempontjából a rendkívüli jogorvoslatokat figyelmen kívül kell hagyni. (ABH 1991, 311. ) Az indítványozók a rendes jogorvoslati lehetőségeiket kimerítették. Az alkotmányjogi panasz továbbá az Abtv. 48. § (2) bekezdésének megfelelően, a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül érkezett az Alkotmánybíróságra. A másodfokon eljárt Hajdú-Bihar Megyei Bíróság 2007. június 21. napján kelt 2. Mf. 20. 717/2007/3. számú ítéletét a panaszosok a tértivevény fénymásolatának tanúsága szerint 2007. július 16-án vették kézhez. Alkotmányjogi panaszuk az előírt 60 napos határidőn belül, 2007. szeptember 14-én érkezett az Alkotmánybíróságra.
3. Az Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt nyújtható be alkotmányjogi panasz, ha a jogsérelem jogalkalmazás (alkotmányellenes jogszabály alkalmazása) során következett be. Ez alapján az Alkotmánybíróság az indítványozók egyéni érintettségét vizsgálja. [50/2003. (XI. 5. ) AB határozat, ABH 2003, 566, 585. ] A panasz akkor bírálható el érdemben, ha az indítványozó megjelöli, konkrétan mely alapvető jog sérelmét eredményezte az alkotmánysértőnek tartott jogszabály alkalmazása. Önmagában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, illetve a jogbiztonságból következő normavilágosság követelményére történő hivatkozás nem elegendő. [Először lásd: 676/D/2004. AB határozat, ABH 2007, 1652, 1655-1656. ] Az Alkotmánybíróság ennek ellenére érdemben vizsgálja az alkotmányjogi panaszt, ha abban ugyan nem közvetlenül valamely Alkotmányban biztosított jogra hivatkoznak, de az indítványban foglaltak közvetlenül érintik valamely alkotmányos jogot, így például a visszaható hatály tilalmát. [1140/D/2006. AB határozat, ABH 2008, 3578. ]
Jelen ügyben az indítványozók egyfelől a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalma, másfelől az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében biztosított egyenlő bánásmódhoz való jog sérelmét kifogásolták. Ezért az Alkotmánybíróság a panaszt e tekintetben érdemi elbírálásra alkalmasnak minősítette.
4. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálását kizáró tényezőnek tekinti azt, ha az indítványozó a panaszában olyan jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét állítja, amelyet a panaszos ügyében a jogerős határozatot meghozó bíróság nem alkalmazott. [1050/D/1999. AB végzés, ABH 2005, 1581, 1582.; 177/D/2004. AB határozat, ABH 2006, 1557, 1566.; 725/D/2004. AB határozat, ABH 2006, 1617, 1626.]
A jogerős döntést hozó bíróságok az alkotmányjogi panaszok alapjául szolgáló ítéletekben nemcsak említik, hanem alkalmazták is a konkrét ügy elbírálásakor a Törvény 38. § (4) bekezdését.
5. Az alkotmányjogi panaszban az indítványozók a Törvény ma is hatályos 38. § (4) bekezdése mellett utaltak a Hszt. -nek a keresetük elbírálását meghatározó 109. §-ára. A Hszt. 109. §-át az egyes törvényeknek a tizenharmadik havi illetmény, munkabér kifizetési rendjével összefüggő módosításáról szóló 2008. évi CX. törvény 11. § (1) bekezdés e) pontja 2009. január elsejével hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét akkor vizsgálja, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés. Az Abtv. 48. § szerinti alkotmányjogi panasz esetében lehetőség van az alkalmazott jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és - ha az indítványozó különösen fontos érdeke indokolja - a konkrét ügyben való alkalmazási tilalom kimondására. A Hszt. már nem hatályos rendelkezése alkotmányossági vizsgálatának ezért nem akadálya, hogy az az alkotmányjogi panasz elbírálásakor már nincs hatályban. Tekintettel azonban arra, hogy a panaszosok a Hszt. 109. §-a megsemmisítésére nem terjesztettek elő indítványt, az Alkotmánybíróság e rendelkezés alkotmányosságát nem vizsgálta.
IV.
Az Alkotmánybíróságnak ezt követően azt a kérdést kellett megválaszolnia, hogy az Alkotmány 2010. november 20-ától hatályos 32/A. § (2) bekezdése alapján van-e hatásköre a Törvény 38. § (4) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatára. Az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság - többek között - a költségvetés végrehajtásáról szóló törvényt akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okot. Az Alkotmány e rendelkezését végrehajtó Abtv. 40. §-t az alkotmányellenesség utólagos vizsgálatakor, bírói kezdeményezés és alkotmányjogi panasz esetében is alkalmazni kell. Eszerint, ha az Alkotmánybíróság a jogszabály, illetőleg a közjogi szervezetszabályozó eszköz alkotmányellenességét állapítja meg, a jogszabályt vagy a közjogi szervezetszabályozó eszközt teljesen vagy részben megsemmisíti. A költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket, vagy törvényi rendelkezéseket az Alkotmánybíróság kizárólag akkor semmisíti meg, ha azok tartalma az élethez és emberi méltósághoz való jogot, a személyes adatok védelméhez való jogot, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó, az Alkotmány 69. §-a szerinti jogokat sérti.
Az Alkotmánybíróságnak ezért a pénzügyi tárgyú törvények esetében vizsgálnia kell, hogy a hatáskörébe tartozik-e az indítványozók által kifogásolt jogszabályi rendelkezés felülvizsgálata. A Törvény 38. § (4) bekezdése a közszférába (jelen esetben a hivatásos állomány tagjaihoz) tartozók illetményének kifizetését szabályozó rendelkezés, a központi költségvetésre vonatkozó törvényi szabály, amelynek alkotmányossági kontrolljára kizárólag az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésében és az Abtv. 40. §-ában említett jogok szempontjából kerülhet sor.
Az indítványozók elsősorban az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt diszkrimináció-tilalomra hivatkozva kérték a Törvény 38. § (4) bekezdés megsemmisítését. Tekintettel arra, hogy az emberek közötti hátrányos megkülönböztetés megvalósulása, az általános egyenlőségi szabály megsértése minden esetben méltóságsérelmet okoz, az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed a pénzügyi tárgyú törvény felülvizsgálatára, ha az indítványozó annak kapcsán az emberek hátrányos megkülönböztetését sérelmezi. (Lásd először: 361/B/2008. AB végzés, ABK 2011. július, 841, 843. ).
Az indítványozók alkotmányjogi panaszukban az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből következő visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmára is hivatkoztak. Indítványuknak ez a része azonban, figyelemmel az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésében foglalt hatáskörszűkítésre, érdemben nem bírálható el. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12. ) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (2) bekezdése alapján ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozó indítványi kérelmet elkülönítette, és az 1428/D/2011. számon nyilvántartásba vett ügyben bírálta el.
V.
Az indítványozók szerint nincs ésszerű indoka annak, hogy a régi szabályok szerint már nem, az új szabályok szerint pedig még nem jogosultak egyhavi külön juttatásra, ezért a Törvény 38. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése elsősorban az alkotmányos alapjogok terén tett, személyek közötti hátrányos megkülönböztetést tiltja. Ha a különbségtétel nem alapvető jog tekintetében történt, a szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az végső soron az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság ez utóbbi körben akkor ítéli alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tesz különbséget az azonos szabályozási körbe tartozó jogalanyok között. A diszkrimináció tilalma ugyanis nem jelenti azt, hogy minden különbségtétel tilos. A hátrányos megkülönböztetés tilalma azt írja elő követelményként, hogy a jognak mindenkit egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, és az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztása szempontjait meghatároznia. "A diszkrimináció vizsgálatánál központi elem annak meghatározása, hogy kiket kell egy csoportba tartozóknak tekinteni. (...) A diszkrimináció alkotmányos tilalma csak a szabályozás szempontjából egy csoportba tartozókra vonatkozik. " [9/1990. (IV. 25. ) AB határozat, ABH 1990, 47, 48.; 61/1992. (XI. 20. ) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.; 39/1999. (XII. 21. ) AB határozat, ABH 1999, 320, 342-343.; 70/2009. (VI. 30. ) AB határozat, ABH 2009, 668, 681-682.]
Az indítványozók a jogegyenlőség sérelmére vonatkozó álláspontjukat a 32/2005. (IX. 15. ) AB határozatával próbálták alátámasztani. Az Alkotmánybíróság e korábbi határozatából azonban nem következik a Törvény 38. § (4) bekezdésének alkotmányellenessége.
A 32/2005. (IX. 15. ) AB határozat két okból ítélte az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértőnek az egyhavi külön juttatást a "január 1-jén" fennálló jogviszonyhoz kötő szabályokat. Egyfelől megállapította: tárgyilagos mérlegelés szerint nem volt ésszerű indoka, hogy a törvény a juttatást kizárólag egy feltételhez, a jogviszony meghatározott napon való fennállásához kötötte. Másfelől az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sértőnek találta, hogy azok az érintettek, akiknek jogviszonya 2004-ben szűnt meg, sem 2004-ben, sem pedig a 2004. vagy a 2005. január 1-jén fennálló jogviszonyukra tekintettel nem kaptak egyhavi külön juttatást, mert a változást hozó szabály olyan naphoz (január 1. ) kötötte a 13. havi juttatásra való jogosultságot, amely a módosítás hatályba lépésének napját (február 1. ) megelőzte. (ABH 2005, 329. ) Az Alkotmánybíróság ezért a szabályt hatálybalépésére, 2005. január elsejére visszaható hatállyal semmisítette meg.
Később az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a 32/2005. (IX. 15. ) határozat értelmében 2004. február 1-je és 2004. december 31-e közötti időszakban egyhavi külön juttatásra senki sem szerezhetett jogosultságot. Az akkor hatályos törvények időarányos kifizetést nem tettek lehetővé. A 32/2005. (IX. 15. ) AB határozatból nem következett, hogy azok számára, akiknek jogviszonya 2004-ben megszűnt, kifizetést kellene teljesíteni, mivel a szóban forgó határozat nem 2004., hanem 2005. január elsejére visszaható hatállyal semmisítette meg a korlátozó szabályokat. [40/B/2006. AB határozat, ABH 2007, 1919, 1924-1925.]
Azokra vonatkozóan, akiknek a jogviszonya 2004. február elseje és 2004. december 31-e között szűnt meg, többek között a Törvény 38. § (4) bekezdése tartalmaz szabályokat. A Törvény 38. § (4) bekezdésének utolsó mondata rendelkezik arról is, hogy a kifizetés alapja az illetménynek a jogviszony megszűnésének időpontjában irányadó összege. Eszerint az indítványozókat az akkor hatályos Hszt. 109. §-a alapján illette meg illetmény vagy annak időarányos része, és ennek kifizetése iránt a munkáltató legkorábban 2006. január 16-án volt köteles intézkedni.
Jelen esetben nincs szó tehát arról, hogy a 2004. február és december között megszűnt jogviszonyú érintettek csoportján belül a jogalkotó eltérő szabályokat alkotott volna egyes személyekre. A támadott szabály nem tesz különbséget azok között, akiknek jogviszonya ebben az időszakban szűnt meg, ezért a jogegyenlőség elvének sérelme nem állapítható meg.
Ráadásul azt, hogy az indítványozók csupán az egyhavi különjuttatás 1/12-ed részére voltak jogosultak, meghatározta a tény, hogy a keresőképtelenség és a munkavégzés alóli felmentés miatt távollétük a 6 hónapot meghaladta. A jogviszonyuk megszűnése időpontjában hatályos Hszt. 109. §-a alapján ugyanis a 2004. évre a tizenharmadik havi juttatás fennmaradó részére nem szereztek jogosultságot. A már hatályban nem lévő Hszt. 109. §-ának az alkotmányosságát viszont az indítványozók nem vitatták, ezért az Alkotmánybíróság nem vizsgálta e rendelkezésnek az Alkotmánnyal való összhangját.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Törvény 38. § (4) bekezdésének megsemmisítését és a konkrét ügyben való alkalmazhatóság kizárását kezdeményező alkotmányjogi panaszt elutasította, következésképpen a Debreceni Munkaügyi Bíróságon a 2. M. 35/2007/3. és a Hajdú Bihar Megyei Bíróságon a 2. Mf. 20. 717/2007/3. szám alatt nyilvántartott ügyekben a Törvény 38. § (4) bekezdése alkalmazhatóságának a kizárására irányuló kezdeményezéssel már nem foglalkozott.
Budapest, 2011. október 25.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek a többségi határozat rendelkező részében foglalt döntéssel, azonban nem értek egyet a határozat indokolásának IV. pontjában foglaltakkal, ami a költségvetésről szóló törvénynek tekinti a vizsgált törvényt.
Ez szerintem nem igaz, és nem is felel meg az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában használt költségvetés-fogalomnak, ti. "[a] költségvetés - tartalma szerint - az állam gazdálkodásának éves terve. Minthogy pedig a modern államok költségvetése a társadalom gazdasági teljesítményének, a nemzeti összterméknek (GDP) nagyjából a felét osztja el újra, gazdasági, társadalmi, politikai jelentősége önmagában is megkülönböztetett helyet biztosít számára a törvények sorában.
A Kötv. az állam bevételeit és kiadásait mutatja be, főleg pedig azt, mire kívánja az állam a bevételeit fordítani. A költségvetési törvény címzettjei az állam szervei, amelyeket a törvény felhatalmaz arra, hogy a költségvetésben számukra biztosított előirányzatot egyéb (nem költségvetési) jogszabályok figyelembevételével felhasználják jogi kötelezettségeik teljesítésére vagy más, jogilag megengedett célokra. Ez a célhozkötöttség tehát az előirányzatok költségvetési törvényhez kötöttségét jelenti. A Kötv. - rendeltetését, természetét, jellegét tekintve - eltér más törvényektől. A jogtudomány ezt a különbséget gyakran a materiális és formális értelemben vett törvény fogalommal írja le, kimutatva, hogy a Kötv. csak elfogadásának módját tekintve törvény, tartalma szerint viszont inkább egyedi pénzügyi döntések sorozata. A Kötv. -nek ez a sajátos, speciális jellege kizárja azt, hogy a Kötv. más törvényeket módosítson, de ugyanúgy az is kizárt, hogy a Kötv. -t más későbbi (nem költségvetési tárgyú) törvény módosítsa. " [lásd: 4/2006. (II. 15. ) AB határozat, ABH 2006, 101, 107-108. ].
A költségvetésről szóló törvénynek egyedül a költségvetési előirányzatokat meghatározó, és az appropriációt tartalmazó törvény tekinthető.
A vizsgált törvény nem ilyen; a költségvetés kiadásainak jogcíméről szól: az ilyen jogszabály nem a "költségvetésről szóló" és nem is a "költségvetési" törvény. Az állam kiadásának jogcíme itt a Hszt. hatálya alá tartozó fegyveres szervek tagjainak illetményre, illetve egyéb juttatásokra való jogosultsága.
A "költségvetésről szóló törvény" az e kiadások fedezetéről szóló költségvetési előirányzat lenne. Ennek vizsgálatát az indítványozó nem kérte, de nem is kérhette volna alkotmányjogi panasszal, hiszen a költségvetésről szóló törvény az államszervezeten belüli pénzfelhasználási felhatalmazást tartalmaz; az egyénnek - esetünkben a fegyveres szervek tagjának - jogot vagy kötelességet nem állapíthat meg.
Az Alkotmánybíróság hatásköre így azért állapítható meg, mert a vitatott törvény nem tartozik az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdés szerint az Alkotmánybíróság hatásköréből kivett tárgyak közé.
Budapest, 2011. október 25.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozattal, mert az érdemi vizsgálat nélküli visszautasítás helyett vizsgálhatónak tartja a 2004. évi költségvetést és az államháztartás hároméves kereteit szabályozó törvény végrehajtásáról szóló 2005. évi CXVIII. törvény 38. § (4) bekezdésének alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt. Ez sérti az Alkotmány 32/A. § (2) bekezdésében foglalt tilalmat, mely - többek között - a költségvetés és annak végrehajtására vonatkozó törvények felett csak akkor teszi lehetővé az Alkotmánybíróság vizsgálatát, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága, vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó 69. § szerinti jogok sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb okokat. Az elbírált indítvány azonban nem a felsorolt megtámadási okokat hozza fel az általa feltett alkotmányellenesség indokaként, hanem az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésben rögzített diszkrimináció tilalmát, így nyilvánvalóan csak visszautasítás lehetett volna az Alkotmány védelmét szolgáló testület döntése. Az Alkotmánybíróságnak ezt a döntését meghozó bírói többség azzal véli megalapozni az alkotmányszöveg tiszta értelmével való szembefordulást, hogy régi gyakorlatára hivatkozik, miszerint az Alkotmány 70/A. §-ában található diszkrimináció tilalma összekapcsolható az emberi méltósággal, és az előbbi sérelme egyben mindig az utóbbi sérelmét is jelenti. E régi döntési gyakorlat jelenlegi alkalmazása azonban nem veszi figyelembe, hogy az Alkotmány szövegének 2010. novembertől bekövetkező módosítása és a fenti szöveg beiktatása már megtiltja e régi döntési gyakorlat követését az említett törvényhozási tárgyak vonatkozásában. Hallgatólagosan azt feltételezi az alkotmánybírói többség ezzel a döntéssel, hogy az Alkotmány módosítása nem tud megváltoztatni egy korábbi alkotmánybírósági döntési gyakorlatot még akkor sem, ha az kifejezetten szemben áll a módosított Alkotmány nyilvánvaló értelmével.
Ez az értelmezés érintkezik az ún. alkotmányellenes alkotmánymódosítás problémakörével, melyet az Alkotmánybíróság többségi döntéssel épp e módosítás kapcsán bírált el a 61/2011. (VII. 13. ) AB határozattal, és kimondta, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs jogosítványa egy alkotmánymódosítás alkotmányellenességének meglapítására. A mostani többségi határozat azonban ugyanebben a kérdésben - enyhébb fokban - polárisan szembenálló véleményt foglalt el, mert azt ugyan nem mondja ki itt sem, hogy alkotmányellenes a módosítás által megállapított szöveg, ám ennek hatástalanságát állapítja meg az e szöveggel szembenálló korábbi döntési gyakorlat vonatkozásban. Ez az álláspont megfelel a 'láthatatlan alkotmány' koncepciójának, mely a hazai alkotmánybíráskodás kezdetekor merült fel, és az írott alkotmánnyal szemben az alkotmánybírósági döntési gyakorlat 'láthatatlan alkotmány' jellegét és ennek az írott Alkotmány felett állását emelte ki. Ezt a koncepciót azonban még akkor is csak egy párhuzamos indokolásba tudta belefoglalni az ezt megfogalmazó alkotmánybíró (lásd a 23/1990 (X. 31. ) AB határozathoz csatolt párhuzamos indokolásokat), így soha nem vált többségi állásponttá a hazai alkotmánybíráskodásban. De a koncepciót még így is állandó bírálat érte az elmúlt évtizedekben, és még a támogatói is csak annyiban tartották védhetőnek, hogy a rendszerváltás kezdetének szükségleteit hangoztatták, de nem vitatták védhetetlenségét a stabilizálódott többpártrendszer és a demokratikus jogállam keretei között.
Ezt kell kihangsúlyozni, amikor most a többségi határozat módosíthatatlannak véli a régi alkotmánybírósági döntési gyakorlatot az írott Alkotmány kifejezett módosításával. Ezzel az állásponttal az Alkotmánybíróság többsége, ha nem is mondta ki e módosítás alkotmányellenességét, de hatástalanságát deklarálta hallgatólagosan. Különvéleményemmel ez ellen fejezem ki állásfoglalásomat.
A többségi álláspont azért is aggályokat vet fel a jövőt illetően, mert a 2012. január 1-től hatályba lépő új Alaptörvény a 37. cikkének (4) bekezdésében változatlan szöveggel tartalmazza a tilalmat az jelzett tárgykörbe tartozó törvényeknek vonatkozásában az Alkotmánybíróság felülvizsgálatát illetően, így a 'láthatatlan alkotmány' álláspontjára helyezkedés annak egésze vonatkozásában a hatástalanság árnyát veti előre. Az alkotmánybíráskodás eszméje valamikor az alkotmány szövegének és értelmének a védelmére alakult ki, és aki ma is ezt tartja szem előtt, az nem oszthatja a többségi határozat álláspontját.
Budapest, 2011. október 25.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró