25/1994. (V. 10.) AB határozat

Pannonhalma Nagyközség Közös Tanácsának a köztisztaság fenntartásáról szóló 1/1983. (XII. 29.) rendelete törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Pannonhalma Nagyközség Közös Tanácsának a köztisztaság fenntartásáról szóló 1/1983. (XII. 29.) rendelete törvényellenes, ezért azt megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

A megsemmisített rendelet 1994. december 31-én veszti hatályát.

INDOKOLÁS

I.

1. A Győr Városi Bíróság bírája - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezte és indítványozta a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 685. § a) pontja, valamint a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését.

Az indítványozó kifogásolta a győri, a péri, a kisbajcsi, a rábapatonai és a pannonhalmi önkormányzatok köztisztasággal kapcsolatos rendeleteit is. Az Alkotmánybíróság a 1131/B/1993/12. végzésével a Ptk. sérelmezett rendelkezése és az R. vizsgálatát, illetve az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatát elkülönítette, az 1131/B/1993. AB határozatban (ABK 1994. február, 86.) pedig a Ptk. említett előírása és az R. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

2. Az indítványban foglalt álláspont szerint Pannonhalma Nagyközség Közös Tanácsának a köztisztaság fenntartásáról szóló 1/1983. (XII. 29.) rendelete (a továbbiakban: Tr.) - azáltal, hogy a szemétszállításban kizárólagos jogot biztosít a Győri Városgazdálkodási Vállalat számára - sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság elvét, valamint a 9. §-ban foglalt alkotmányi előírásokat, így "a tulajdoni formák egyenlőségét, a versenysemlegességet, valamint a szektorsemleges jogi szabályozás követelményét".

Az indítványozó kifogásolta, hogy a Tr.-ben megjelölt vállalat szolgáltatásának igénybevétele kötelező. Azt is sérelmezte, hogy a szemétfuvarozási díj megfizetését a Tr. abban az esetben is kötelezővé teszi, ha "a ház lakói nem adnak ki szemetet". Az indítvány utalt arra is, hogy a Tr. összekeveri "a szerződéskötési kötelezettséget a szolgáltatási kötelezettséggel, továbbá a közszolgáltató vállalatot terhelő szolgáltatási kötelezettséget kiterjeszti a szolgáltatást igénybe vevő fogyasztóra is".

II.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt megalapozott.

1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Ötv.-nek az indítványban hivatkozott 1. § (3) bekezdés első mondata szerint "a helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket". Az Ötv. 16. § (1) bekezdése megállapítja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

A 8. § (1) bekezdése előírja, hogy a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében "a településtisztaság biztosítása". E § (3) bekezdése szerint pedig "törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról ... gondoskodjanak".

A vizsgált tárgykörrel összefüggésben az emberi környezet védelméről szóló 1976. évi II. törvény (a továbbiakban: Köt.) 42. §-a a következőket tartalmazza.

"(1) A települések köztisztaságának fenntartásában mindenki köteles hathatósan közreműködni.

(2) A települési környezetben hulladékot csak az e célra kijelölt helyen és módon szabad tárolni, elhelyezni, kezelni, megsemmisíteni, illetőleg ártalmatlanná tenni.

(3) A hulladék szállítása során biztosítani kell, hogy az a települési környezetet ne szennyezze, fertőzze.

(4) Meghatározott területeken a hulladék összegyűjtéséről, szállításáról, tárolásáról, elhelyezéséről, kezeléséről, megsemmisítéséről, ártalmatlanná tételéről, illetőleg újrafelhasználásáról, továbbá a közterületek tisztán tartásáról szervezett módon kell gondoskodni."

A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 21. §-a pedig megállapítja: "A közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik, külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően."

Az R. 2. § (2) bekezdése a települési önkormányzatok köztisztasági feladataira vonatkozóan a következőket írja elő.

"Városokban, körzetközpontokban, kiemelt gyógy- és üdülőhelyeken, továbbá, ahol a terület rendeltetése azt szükségessé teszi, a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenység ellátásáról szervezett módon kell gondoskodni." Az R. 3. § g) pontja köztisztasági szolgáltatásnak minősíti a települési szilárd hulladék kezelését, e § i) pontja szerint pedig a "kezelés: a települési szilárd hulladék összegyűjtése, átmeneti tárolása és a kijelölt lerakóhelyre való elszállítása". Az R. 8. §-ában foglaltaknak megfelelően a köztisztasági szolgáltatás ellátására - így a települési szilárd hulladék elszállítására - jogosultak.

" a) az e célra létesített közüzemi vállalatok;

b) azok a gazdálkodó szervezetek [Ptk. 685. § c) pont], amelyeknek az a tevékenységi körébe tartozik;

c) az arra vonatkozó jogosítvánnyal rendelkező egyéni vállalkozók, magánszemélyek (ideértve a jogi személyek társulásait és magánszemélyek társaságait is)."

A köztisztaság fenntartásának helyi feladatairól a Tr. 1. §-a a következőket állapítja meg.

"A hulladékkezelés (ezen belül a gyűjtés, szállítás és ártalmatlanítás) regionális formában történik. Pannonhalma, Écs, Ravazd (Tarjánpuszta) községekben a hulladékkezelést a Győri Városgazdálkodási Vállalat (a továbbiakban: Vállalat) látja el."

A 4. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik: "A rendszeres szemétszállításba bekapcsolt területet a Szakigazgatási Szerv határozza meg, a Vállalat egyetértésével, annak mindenkori kapacitását figyelembe véve. E területeken a Vállalat köztisztasági szolgáltatásának igénybevétele kötelező." E § (3) bekezdése meghatározza, hogy "a szemetet nem szabad felhalmozni, azt a meghatározott napon elszállítás céljából a Vállalat rendelkezésére kell bocsátani".

Az 5. § a szemétfuvarozási díjra vonatkozó előírásokat tartalmaz. E § (6) bekezdése szerint "a szemétfuvarozási díjat a rendszeres és kötelező szemétszállításba bekapcsolt területen, abban az esetben is meg kell fizetni, ha a ház lakói nem adnak ki szemetet. A szemétfuvarozási díj megfizetése alól egyénileg senki sem mentesíthető".

2. Az indítványozó a Tr.-t többek között a szerződési szabadság megsértése miatt kifogásolta. A 4. § (1) bekezdésének idézett rendelkezése ugyanis - mivel a szemétszállításhoz a Győri Városgazdálkodási Vállalat igénybevételét kötelezővé teszi - szerződéskötési kötelezettséget állapít meg. Erre utal a Tr. előbbiekben említett 5. §-a is, amikor (1) és (2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik.

"(1) A szemét elszállítása szemétfuvarozási díj ellenében történik. A Vállalat az elsőfokú árhatóság által megállapított díjtételek figyelembevételével a díjakat minden év január 31-ig állapítja meg, és közli az érdekeltekkel.

(2) A szemétfuvarozási díj az ingatlan tulajdonosát, illetőleg használóját terheli. A tulajdonos, illetőleg használó köteles ezt a vállalatnak befizetési lapon, vagy a Vállalat pénzbeszedője útján befizetni."

Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a szerződési szabadság alkotmányos intézményével. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban (ABH 1991. 146, 159.) megállapította, hogy a szerződési szabadság a piacgazdaság egyik lényegi eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. Alapjog jellege önálló alkotmányos jogként való felfogásából sem következik. A 43/1991. (VII. 12.) AB határozat (ABH 1991. 201, 203.) pedig a következőket állapítja meg: "Abban a kérdésben, hogy a szerződési szabadságot korlátozó konkrét jogszabályok alkotmánysértőek-e, a szabályozás tárgyával összefüggő jogforrási szintre és a szabályozás tartalmára figyelemmel esetenként lehet állást foglalni."

A Ptk. 198. § (2) bekezdése szerint "jogszabály szerződés kötését kötelezővé teheti". A közüzemi szerződést a Ptk. 387. és 388. §-a szabályozza. [Az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény (a továbbiakban: Ávt.) 45. § (2) bekezdése szerint a közüzemi vállalatok körét a Kormány állapítja meg. Az e törvény végrehajtásáról szóló 33/1984. (X. 31.) MT rendelet 47. § (1) bekezdése a köztisztasági szolgáltatást ellátó vállalatot közüzemi vállalatnak minősíti.]

A Ptk. 685. § a) pontja szerint e törvény alkalmazásában "jogszabály: a törvény, továbbá a kormányrendelet, a 19. § (1) bekezdésének c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése, az 528. § (3) bekezdése és az 530. § tekintetében viszont valamennyi jogszabály".

Az e határozat indokolásában említett jogszabályi előírásokból kitűnik, hogy a szilárd hulladék elszállítását, mint a településtisztaság biztosítása körébe tartozó, de törvény által nem szabályozott társadalmi viszonyt az önkormányzat - az Ötv. 16. § (1) bekezdése figyelembevételével - rendezheti. Ebben a vonatkozásban az önkormányzatot az a kötelezettség is terheli, hogy - a Köt. idézett 42. § (4) bekezdése és a Htv. ugyancsak idézett 21. § együttes értelmezésének megfelelően - szervezett módon gondoskodjék a települési szilárd hulladék elszállításáról. Ebből a célból - az Ávt. 46. § (1) bekezdésében foglaltak alapján - az általa alapított közüzem részére szolgáltatási kötelezettséget írhat elő, s a településtisztaság megóvása érdekében önkormányzati rendeletben kötelezettségeket állapíthat meg a település lakossága számára. Az önkormányzati rendeleti kötelezés irányulhat a szilárd hulladék kezelésére, elszállíthatóságának biztosítására is, de a vonatkozó hatályos szabályozás szerint nem tartalmazhat szerződéskötési kötelezettséget valamely köz- vagy egyéb üzem szolgáltatásának igénybevételére. A vizsgált tárgykörrel összefüggésben a 324/B/1991. AB határozat (ABH 1992. 464, 468.) már megállapította, hogy a helyi közszolgáltatásokkal kapcsolatosan "a helyi önkormányzatok igazgatási, szabályozási autonómiája a helyi közszolgáltatások szervezésére, szervezeti formáinak kialakítására, működési feltételei biztosítására, fejlesztésére terjed ki". Ez a határozat arra is utal, hogy a közszolgáltatások ellátása során a szolgáltató és a fogyasztó között szerződéses kapcsolat, polgári jogi jogviszony áll fenn, amelyre a Ptk. rendelkezései az irányadók. E jogviszony létrehozását - a Ptk. idézett előírásainak megfelelően - azonban kizárólag törvény vagy kormányrendelet írhatja elő.

Az említett rendelkezések összevetéséből kitűnik, hogy a Tr. ellentétes a Ptk. 685. § a) pontjában foglalt rendelkezéssel.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság - a Tr.-ben foglalt szabályozás összefüggéseire tekintettel - a támadott tanácsrendelet teljes szövegét törvényellenesnek minősítette és megsemmisítette.

3. Az indítványozó a Tr. vonatkozásában a díjfizetést előíró rendelkezéseket, valamint a tulajdoni formák egyenlősége alkotmányos elvének megsértését is kifogásolta. Mivel az előbbiekben vázoltak szerint az Alkotmánybíróság a Tr.-t törvényellenessége miatt megsemmisítette, az indítványokban foglalt további kifogásokat érdemben nem vizsgálta.

Az Alkotmánybíróság azonban felhívja a figyelmet arra, hogy a közszolgáltatás díja megfizetésére való kötelezést, illetve e díj önkormányzati megállapításának jogosultságát törvényi felhatalmazás alapozhatja meg. (Ilyen felhatalmazást tartalmaz az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény melléklete pl. az önkormányzati tulajdonú víziközmű által biztosított szennyvízelvezetés, szennyvíztisztítás és -kezelés díja vonatkozásában.)

4. Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásában már utalt arra, hogy a településtisztaság biztosítása az önkormányzat kötelezően ellátandó feladatai közé tartozik. E feladat ellátásához azonban a helyi önkormányzatok számára nem mindenütt áll rendelkezésre elegendő pénzügyi eszköz. Az Alkotmánybíróságnak hivatalos tudomása van arról, hogy több településen a szemétszállítást az önkormányzat által megállapított díj ellenében végzik az azzal megbízott vállalatok. Annak érdekében, hogy a települési szilárd hulladék elszállítását - mint közszolgáltatást - a jogi szabályozás hiánya ne veszélyeztesse, az Alkotmánybíróság a Tr.-t a rendelkező részben meghatározott határidővel, a jövőre nézve semmisítette meg. Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdésére figyelemmel, a jogbiztonság követelményének megfelelően kellő időt kívánt biztosítani a települési szilárd hulladék elszállítása mint közszolgáltatás díjának önkormányzati megállapításával összefüggő törvényi felhatalmazás megalkotására, illetve a pannonhalmi önkormányzat számára az új, törvényes tartalmú önkormányzati rendelet elfogadására.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró