14/B/2001. AB határozat
a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 1. § (2) bekezdése, 4. § a) pontja, 5. § a) pontja, valamint a II. fejezet 1. pontjának címe és 11. § - 16. §-ai alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 1. § (2) bekezdése, 4. § a) pontja, 5. § a) pontja, valamint a II. fejezet 1. pontjának címe és 11. § - 16. §-ai alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz intézett kiegészített indítványában a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1. § (2) bekezdése, 4. § a) pontja, 5. § a) pontja, valamint a II. fejezet 1. pontjának címe és 11. §- 16. §-ai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a Htv. általános rendelkezéseinek az építményadót érintő kifogásolt előírásai és az építményadóra vonatkozó részletes szabályai sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését, 13. § (I) bekezdését, 70/A. §-át és 70/I. §-át.
Az indítványozó beadványában a Htv.-nak az építményadót érintő általános és részletes szabályait lényegében és elsődlegesen azért tartja alkotmányellenesnek, mert lehetővé teszik egyfajta vagyonadó bevezetését és működtetését. A Htv.-ban szabályozott építményadó ugyanis tartalma szerint vagyonadónak minősül.
Az indítványozó érvelése szerint az Alkotmány a vagyonadó fogalmáról nem rendelkezik és nincs olyan szabálya, amely alapján a polgár vagyonának meghatározott értéke alapján köteles lenne a közterhekhez hozzájárulni. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/I. §-a értelmezése alapján nem lehet a polgárok vagyonára vagyonadót kivetni és ennek érdekében vagyonnyilatkozat adására kötelezni. Álláspontjának alátámasztására az Alkotmánybíróság 21/1993. (IV. 2.) és a 26/1995. (V. 15.) AB határozataira hivatkozott, amelyekben az Alkotmánybíróság a vagyon-nyilatkozattételi kötelezettség előírását alkotmányellenesnek nyilvánította. Ezért az indítványozó szerint a Htv. az építményadót, mint vagyonadót felhatalmazás nélkül határozta meg. Álláspontja szerint ezért az "önkormányzatok által kiadott rendeletek ugyancsak alkotmányellenesek. Ezeknek a felsorolása ... lehetetlen, de nincs is rá szükség, mert a döntés után, ha szükséges, rendezhetik az ügyet." Az indítványozó tehát az önkormányzati rendeletek alkotmányossági vizsgálatát nem kérte.
Az indítvány szerint az adózásra vonatkozó jogszabályok közül a vagyonadót a Htv. kivételesen csak az állampolgárok vagyonának szűk körére, az építményekre állapította meg. A Htv. kifogásolt rendelkezései ezáltal az adózás szempontjából hátrányos megkülönböztetést tesznek az állampolgárok vagyontárgyai alapján, és ez a jogegyenlőség sérelmével jár. Az indítványozó azt is hátrányos megkülönböztetésnek vélte, miszerint az építményadó fizetési kötelezettség csak a "hétvégi házakra" terjed ki, a lakóingatlanokat ugyanakkor nem terheli, Az indítvány alapján a Htv. kifogásolt szabályai sértik továbbá a köztulajdon és magántulajdon egyenjogúságának és egyenlő védelmének elvét is.
Az indítványozó kifejtette, hogy az Alkotmány nem határoz meg a tulajdonra, s ezen belül az építménytulajdonra vonatkozó korlátozó szabályokat. Az építményadó alapja az a vagyontárgy, amely az adózó tulajdonában áll. Megítélése szerint az építménytulajdonra kivetett építményadó, mint vagyonadó, alkotmányellenesen korlátozza a tulajdonhoz való jogot.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályi rendelkezések:
1. Alkotmány:
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. Htv.:
"1. § (...)
(2) A főváros esetében az építményadót, a telekadót, a magánszemély kommunális adóját, valamint a vállalkozók kommunális adóját és az idegenforgalmi adót a (3) bekezdés kivételével a kerületi önkormányzat, a helyi iparűzési adót a fővárosi önkormányzat jogosult bevezetni."
"4. § Az adókötelezettség az önkormányzat illetékességi területén a következőkre terjed ki:
a) az ingatlantulajdonra, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra,
b) - d) ..."
5. § Az önkormányzat rendeletével:
a) vagyoni típusú adók,
b) - c) ...
bevezetésére jogosult."
"II. Fejezet
I. Építményadó Az adókötelezettség
11. § (1) Adóköteles az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épület, épületrész (a továbbiakban együtt: építmény).
(2) Az építményadó alkalmazásában az építményhez tartozik az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges - a település rendezési tervében előírt, vagy ennek hiányában a helyben szokásos mértéket meg nem haladó - földrészlet. A helyben szokásos földrészlet mértékét az önkormányzat állapítja meg.
(3) Az adókötelezettség az építmény valamennyi helyiségére kiterjed, annak rendeltetésétől, illetőleg hasznosításától függetlenül.
Az adó alanya
12. § (1) Az adó alanya (3. §) az, aki a naptári év (a továbbiakban: év) első napján az építmény tulajdonosa. Több tulajdonos esetén a tulajdonosok tulajdoni hányadaik arányában adóalanyok. Amennyiben az építményt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog terheli, az annak gyakorlására jogosult az adó alanya. (A tulajdonos, a vagyoni értékű jog jogosítottja a továbbiakban együtt: tulajdonos).
(2) Valamennyi tulajdonos által írásban megkötött és az adóhatósághoz benyújtott megállapodásban az (1) bekezdésben foglaltaktól el lehet térni.
(3) Társasház, -garázs és -üdülő esetén a tulajdonosok önálló adóalanyok, a közös használatú helyiségek után az adó alanya az említett közösség."
(...)
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja alapján a helyi képviselőtestület a törvény keretei között megállapítja a helyi adó fajtáit és mértékét. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzatok alapvető jogaként szabályozza a helyi adók fajtáinak és mértékének meghatározásához való jogot. Ezzel az Alkotmány az adómegállapítás jogát megosztotta az Országgyűlés és a helyi önkormányzatok között. Jogot ad a helyi önkormányzatoknak arra, hogy a helyi közszolgáltatásokhoz szükséges pénzügyi fedezet biztosítására adót vezessenek be. Az önkormányzatokat a helyi adóztatás joga az Alkotmány idézett rendelkezése alapján csak a törvény keretei között illeti meg. Az Országgyűlés az Alkotmány idézett 44/A. § (1) bekezdés d) pontjában foglalt alkotmányos felhatalmazásnak tett eleget akkor, amikor a helyi adókról szóló törvényt megalkotta. A helyi adók tekintetében a jogalkotási hatáskör az Alkotmány e rendelkezéséből fakad. Mindezek alapján tehát a törvényalkotó a Htv. rendelkezéseit alkotmányi felhatalmazás alapján határozta meg.
Az Alkotmány felhatalmazása alapján a Htv. meghatározza a helyi önkormányzat adómegállapítási jogának kereteit, a bevezethető adók fajtáit, az adóalanyok körét, az adó tárgyát, alapját és mértékének maximumát. A Htv. kifogásolt 4. § a) pontja alapján a helyi adókötelezettség (az adó tárgya) az ingatlantulajdonra és az ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra terjed ki. A Htv. sérelmezett 5. § a) pontja alapján az önkormányzat - egyebek mellett - vagyoni típusú adók bevezetésre jogosult. Az indítványozó által kifogásolt építményadó vagyoni típusú adónak minősül. A Htv. alapján vagyoni típusú adó a telekadó is.
2.1. Az Alkotmánybíróság az arányos közteherviseléssel kapcsolatos alkotmányi rendelkezés tartalmát és érvényesülésének szempontjait számos határozatában vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány maga nem határozza meg a "közteher" fogalmát, de kétségtelenül ide tartoznak az államháztartásról szóló törvény szerinti mindazok az állam javára előírható közbefizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik (821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481, 486.). Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 70/I. §-a nem rendelkezik arról, hogy az állam milyen jogcímen vethet ki adót. A 70/I. §-bóI csak az következik, hogy az adókat a jövedelem és a vagyon mértékéhez viszonyítva szabad megállapítani... Az állam szabadsága igen nagy abban a kérdésben, hogy az adófizetés kiindulópontjaként mely gazdasági forrást választja ki, és ennek alapján mit választ ki adótárgynak. (620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.). Az Alkotmány nem azt határozza meg, hogy jövedelmet és vagyont kell (lehet) adóztatni, hanem azt, hogy a közterhek viselésének, (adózásnak) a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelően, arányosan kell megtörténnie (448/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 724, 726.).
Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta a Htv. és az Alkotmány 70/I. §-ának viszonyát. E határozataiban megállapította, hogy a Htv. - az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének d) pontjában foglaltaknak megfelelően - az önkormányzatok helyi adó megállapítási jogának kereteit szabályozza. A Htv.-ből a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség közvetlenül nem származik. A helyi adó megállapítása az önkormányzat képviselő-testületének a joga. A képviselő-testületet a helyi adók megállapítása során - a törvény keretei között - széles körű döntési szabadság illeti meg. A képviselő-testület a Htv. 6. §-ának c) pontja alapján az adó mértékét úgy köteles megállapítani, hogy az igazodjon az adózók teherviselő képességéhez. Mindezeknek megfelelően a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény rendelkezései önmagukban nem sértik az Alkotmány 70/I. §-ában megfogalmazott arányos közteherviselés elvét, mert adókötelezettség az adóalanyok számára csak az önkormányzat képviselő-testület által - a törvény előírásainak figyelembevételével - alkotott rendeletéből származik. Az, hogy valamely helyi adó megállapítása megfelel-e az Alkotmány 70/1. §-ában a közteherviselés arányosságával szemben támasztott követelményeknek a helyi adót megállapító önkormányzati rendeletek alapján vizsgálható. [67/1991. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1991, 352, 356; 1827/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 531, 532.]
Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a Htv. rendelkezéseinek alkotmányossága az Alkotmány 70/I. §-ára tekintettel csak kivételesen, akkor vizsgálható, ha a Htv. úgy határozza meg valamely helyi adó megállapításának szabályait, hogy a helyi önkormányzatnak az Alkotmány 70/I. §-ával összhangban álló helyi adó megállapítása már nem áll módjában. (963/B/1993. AB határozat, ABH 1996, 437, 440.)
2.2. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Alkotmány 70/I. §-a alapján köztehernek minősülő befizetési kötelezettségeket az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) határozza meg.
Az Áht. 10. § (1) bekezdése általános érvénnyel állapítja meg, hogy a Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz. Az Áht. e rendelkezése alapján tehát a jövedelem és a bevétel mellett a vagyonnal rendelkező jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek és természetes személyek is kötelezhetők az államháztartás javára befizetéseikkel hozzájárulni.
Minthogy a Htv.-nak és az e törvény alapján megalkotható önkormányzati rendeletek célja a helyi közszolgáltatások pénzügyi feltételeinek biztosítása, a helyi adók is a közterhekhez való hozzájárulás egyik formáját alkotják.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben ismertetett határozataiban már megállapította, hogy az Alkotmány nem határozza meg a közteher fogalmát, nem rendelkezik arról, hogy az állam milyen jogcímen vethet ki adót, csak azt a követelményt állítja, hogy azok feleljenek meg az alanyi kötelezettek jövedelmi és vagyoni viszonyainak. Ezért a törvényalkotó az Alkotmány felhatalmazása és említett követelménye alapján a Htv.-ban megállapíthatta a helyi adók fajtáit, a helyi adók tárgyait és alanyait. Erre tekintettel tehát a Htv. az Alkotmány 70/I. §-a alapján lehetővé tehette a vagyoni viszonyokhoz igazodóan vagyoni típusú adók bevezetését, és az adó tárgyaként megjelölhette az ingatlantulajdont és az ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogot. A helyi adókon belül a vagyoni típusú adók, s így az építményadó is az Alkotmány 70/I. §-ában külön is nevesített, a vagyoni viszonyokhoz igazodó arányos közteherviselés megvalósulását segíti elő.
Az indítványozó az építményadó, mint vagyonadó alkotmányellenességének alátámasztására hivatkozott az Alkotmánybíróság 21/1993. (IV. 2.) AB és a 26/1995. (V. 15.) AB határozataira, amelyek a vagyonnyilatkozati kötelezettség előírását alkotmányellenesnek nyilvánították.
Az Alkotmánybíróság a 21/1993. (VI. 2.) AB határozatában a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség előírását nem általánosan, hanem csak a jövedelemadó kivetése, illetőleg ellenőrzése tekintetében nyilvánította alkotmányellenesnek (ABH 1993, 172, 181.), a 26/1995. (V. 15.) AB határozatában pedig ugyancsak a magánszemélyek jövedelemadójával kapcsolatban előírt vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség alkotmányellenességét állapította meg. (ABH 1995, 123, 124.) Az indítványozó tehát nem megalapozottan hivatkozott a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség tekintetében az Alkotmánybíróság e határozataira, mert azok tárgykörük alapján nem vonatkoznak a helyi adókra, így az építményadóra sem, ezért annak alkotmányellenességét sem alapozhatják meg.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvényalkotó a Htv. kifogásolt szabályait alkotmányi felhatalmazás alapján állapította meg, és azok nem sértik az Alkotmány 70/I. §-át.
3. Az indítványozó szerint a Htv. kifogásolt előírásai sértik az Alkotmány 9. § (1) bekezdését és 13. § (1) bekezdését is.
A Htv.-ban szabályozott építményadó, mint helyi adó a közterhekhez való hozzájárulás egyik formája. A Htv.-nak az indítvány alapján kifogásolt szabályai az Alkotmánynak az arányos közteherviselés elvét megállapító 70/I. §-ával állnak közvetlen tartalmi összefüggésben.
A Htv. kifogásolt szabályai ugyanakkor nem állnak alkotmányjogilag értékelhető összefüggésben az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, és 13. § (1) bekezdésével, ezért azokat nem is sértik.
4. Az indítványozó szerint a Htv. vizsgált előírásai az adózás szempontjából hátrányos megkülönböztetést tesznek az adóalanyok között vagyontárgyaik alapján, és ez a jogegyenlőség sérelmével jár.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában elemezte a diszkrimináció tilalmát. Megállapította, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti és a megkülönböztetésnek nincs a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, vagyis az önkényes. Megállapította azt is, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbségtételt, amely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti. Nem minden - személyek közötti - jogi megkülönböztetés minősül tehát alkotmányellenesnek. Nem minősül megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi kön-e vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 282; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.]
A Htv. 2. §-a alapján az önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra vonatkozik. A Htv. 11. §-a értelmében az építményadó kötelezettség az önkormányzat illetékességi területén lévő építmények közül a lakás és a nem lakás céljára szolgáló épületre és épületrészre, valamint az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges földrészletre terjed ki. A Htv. 12. §-a alapján az adó alanya az építmény tulajdonosa, vagy vagyoni értékű jog jogosítottja. A Htv. e rendelkezései szerint tehát az építményadó fizetési kötelezettség az önkormányzat illetékességi területén lévő valamennyi építmény tulajdonosait egyaránt terheli. A Hatv. az adókötelezettség szempontjából nem tesz különbséget az indítványozó által vélelmezett módon, a lakás és a hétvégi ház tulajdonosai tekintetében sem.
A hátrányos megkülönböztetés tilalmának vizsgálata tekintetében a Htv. kifogásolt szabályozása szempontjából nem az indítványozó által vélelmezett, bármely vagyontárggyal rendelkező adóalanyok köre tartozik azonos csoportba. A Htv. az adóalanyok e csoportján belül semmiféle megkülönböztetést nem tartalmaz, ezért az Alkotmánybíróság a Htv. vizsgált rendelkezéseivel összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét sem állapította meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Budapest, 2003. november 25.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró