107/2010. (VI. 10.) AB határozat
Zalaapáti Önkormányzata Képviselő-testületének a külterületi útépítési hozzájárulásról szóló 16/2004. (XII. 22.) számú rendelete alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Zalaapáti Önkormányzata Képviselő-testületének a külterületi útépítési hozzájárulásról szóló 16/2004. (XII. 22.) számú rendelete 2. § (2) bekezdése, a 3. § első mondatának "mely függ az ingatlan elhelyezkedésétől, nagyságától és művelési ágától" szövegrésze, a3. § második mondatának "a hozzájárulásból adandó kedvezményeket" szövegrésze, az 1. sz. melléklet 1. pontjának b), c) és d) alpontjai, 2. és 3. pontjai alkotmányellenesek, ezért azokat e határozat közzétételének napjával megsemmisíti. A rendelet 3. §-a a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:
"A képviselő-testület az egyes útépítések során esetenként határozza meg az útépítési hozzájárulás mértékét.
A hozzájárulás mértékét e rendelet melléklete tartalmazza."
Az Alkotmánybíróság a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
A Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Zala Megyei Kirendeltsége kirendeltségvezetője (a továbbiakban: kirendeltségvezető) - miután törvényességi észrevételét Zalaapáti Község Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) nem fogadta el - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján kezdeményezte Zalaapáti Önkormányzata Képviselő-testületének - Zalaapáti Önkormányzata Képviselő-testületének a közműfejlesztési hozzájárulás megállapításáról szóló 16/2004. (XII. 22.) számú önkormányzati rendelet módosításáról szóló 7/2005. (VII. 22.) számú rendeletével (a továbbiakban: Örm.) módosított - a külterületi útépítési hozzájárulásról szóló 16/2004. (XII. 22.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 1. számú mellékletének megsemmisítését. (Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Örm. megjelölésében az Ör. címe pontatlanul lett hivatkozva, amely azonban érdemben nem befolyásolta az Ör. módosítását.)
A kirendeltségvezető az Ör. hatályos mellékletét az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 28. § (2) bekezdésével és a közúti közlekedésről szóló 1998. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 47. § p) pontjával tartotta ellentétesnek. Álláspontja szerint a Képviselő-testület az útépítési érdekeltségi hozzájárulás mértékét és a megfizetés módját csak az Ét. és KKt. keretei között szabályozhatja, és az útépítési hozzájárulás kiszabásakor az ingatlantulajdonosok között nem tehet különbséget az ingatlan fekvése (a kiépített úttal közvetlenül, illetve nem közvetlenül érintett), az ingatlanok mérete, a tulajdonosok lakóhelye (helyi, illetve vidéken lakóhellyel rendelkezők) szerint. Véleménye szerint az Ét. és a Kkt. értelmében az útépítési hozzájárulást csak a közút mentén ingatlannal rendelkező személyekre lehet kivetni.
II.
1. Az Alkotmány indítványozó által hivatkozott rendelkezései:
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Az Ét. indítvánnyal érintett rendelkezése:
"28. § (2) Ha a kiszolgáló utat, illetőleg közművet a települési önkormányzat megvalósította, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira átháríthatja. A hozzájárulás mértékéről és a megfizetés módjáról a települési önkormányzat képviselő-testülete hatósági határozatban dönt. Az útépítési és közművesítési hozzájárulás nem róható ki, ha az út- és közműépítéshez szükséges terület kialakítása érdekében korábban lejegyzett telekrészért járó kártalanítás összegének megállapítása során az út és a közmű megépítéséből eredő értéknövekedést figyelembe vették."
3. A Kkt. indítvánnyal érintett rendelkezése:
"47. § A törvény alkalmazásában: (...)
p) Útépítési érdekeltségi hozzájárulás [31. § (2) bek.] szempontjából a közút használatában érdekeltek: a közút mentén ingatlantulajdonnal, földhasználati joggal, ipari, közlekedési, kereskedelmi vagy mezőgazdasági tevékenység céljára szolgáló telephellyel rendelkező magánszemélyek és jogi személyek."
4. Az Ör. indítvánnyal támadott és érintett rendelkezései:
"2. §
Mentességek az útépítési hozzájárulás fizetése alól
(...)
(2) Az önálló helyrajzi számmal rendelkező, 500 m2 alatti területű külterületi (zártkerti) ingatlanok.
3. §
A hozzájárulás mértéke
A képviselő-testület az egyes útépítések során esetenként határozza meg az útépítési hozzájárulás mértékét, mely függ az ingatlan elhelyezkedésétől, nagyságától és művelési ágától.
A hozzájárulás mértékét, a hozzájárulásból adandó kedvezményeket e rendelet melléklete tartalmazza." "1. számú melléklet a 7/2005. (VII. 22.) számú önkormányzati rendelethez. A külterületi útépítési hozzájárulás mértéke:
1. Kiépített utakkal közvetlenül érintett ingatlanok:
a) Alapdíj: 30 000 Ft. (nem változik)
b) Helyi lakóhellyel rendelkező tulajdonosok ingatlanonként 100% kedvezményre jogosultak.
c) Vidéki ingatlan tulajdonosok az 1500 m2 alatti ingatlanaik esetében 50%-os kedvezményre jogosultak. (15 000 Ft-ot kell fizetni kettő részletben).
d) 500 m2 alatti ingatlan mentes.
2. Kiépített utakon elérhető, de nem közvetlenül érintett ingatlanok:
a) Alapdíj: 20 000 Ft. (nem változik)
b) Helyi lakóhellyel rendelkező tulajdonosok ingatlanonként 100% kedvezményre jogosultak.
c) Vidéki ingatlan tulajdonosok az 1500 m2 alatti ingatlanaik esetében 50%-os kedvezményre jogosultak (10 000 Ft-ot kell fizetni kettő részletben)
d) 500 m2 alatti ingatlan mentes.
3. Külterületi (nem hagyományos zártkerti művelésű) ingatlanok:
Ingatlanok számától függetlenül 1 db ingatlan után az 1., 2. pont szerinti alapdíjat kell fizetni. Helyi lakóhellyel rendelkező ingatlan tulajdonosok 100% kedvezményre jogosultak."
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott az útépítési és közművesítési hozzájárulásra vonatkozó önkormányzati rendeletalkotás alkotmányos kereteivel. A 9/2005. (III. 31.) AB határozatában - visszautalva a 914/B/2000. AB határozatra - a következőket állapította meg: "Az utak és a közművek kiépítése az érintett ingatlanok tulajdonosainak alapvető érdeke, ugyanakkor a települési önkormányzatok feladata is. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzatok általános feladatai között külön kiemeli a településfejlesztést, a helyi közutak és közterületek fenntartását, a vízrendezést és a csapadékvíz elvezetését, a csatornázást. Az Ötv. 8. § (2) bekezdése hangsúlyozza, hogy az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Az Ötv. 1. § (5) bekezdése alapján törvény a helyi önkormányzatnak kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. Az Ötv. 8. § (3) bekezdése szerint törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszolgáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak." (ABH 2001, 1438, 1442.)
Az Ötv. 8. § (2) bekezdése tehát lehetővé teszi a települési önkormányzat számára, hogy maga határozza meg az egyes önkormányzati feladatok ellátásának módját és mértékét a lakossági igényeknek és a település anyagi lehetőségeinek figyelembevételével. Az Ötv. 8. §-a nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy az önkormányzat egyes feladatainak ellátása során ne vehetné igénybe a lakosság hozzájárulását. A közutak építésével, valamint fenntartásával kapcsolatban törvényi szinten rendezte a jogalkotó a lakosság hozzájárulásának kérdését. Az útépítési együttműködés létrehozására a Kkt. 31. §-a kifejezetten lehetőséget ad a helyi önkormányzatok számára. Az önkormányzati beruházással megvalósuló úthálózat építésének szabályaira az Ét. 28. § (2) bekezdése tartalmaz rendelkezést. Mind a Ktv. 31. §-a, mind az Ét. 28. §-a lehetővé teszi az önkormányzat számára, hogy a lakosságot (az érintett ingatlanok tulajdonosait, illetve az érdekelteket) hozzájárulás fizetésére kötelezze. Az Alkotmánybíróság a 12/2002. (III. 20.) AB határozatában azt is megállapította, hogy az Ét.-ben meghatározott feltételek szerinti útépítési hozzájárulás nem azonos a Kkt. 31. § (2) bekezdése szerinti útépítési érdekeltségi hozzájárulással. (ABH 2002, 487, 493.) "Közút építése esetén a két jogintézmény egymás mellett él, egymással nem ellentétes, a gyakorlati megoldásban választási lehetőséget nyújt a települési önkormányzatoknak, illetve az érintett ingatlanok tulajdonosainak. Az Ét. 28. § (2) bekezdése általános felhatalmazást ad a települési önkormányzatoknak, nem szűkíti a költségek részben vagy egészben történő áthárításának a lehetőségét az (1) bekezdés szerinti területekre." (914/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1438, 1443.)
A Képviselő-testület az Ör.-t az Ét. 28. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás alapján alkotta meg. Az Ét. 28. § (2) bekezdése általános felhatalmazást ad arra, ha a helyi közutat, illetőleg közművet a települési önkormányzat létesíti, annak költségét részben vagy egészben az érintett ingatlanok tulajdonosaira háríthatja. "Az Ét. 28. § (2) bekezdése a költségek áthárítását nem köti feltételekhez, törvényi felhatalmazás alapján a költségek áthárítása történik a közművesítési hozzájárulás fizetési kötelezettségének a megállapításával." (431/B/2003. AB határozat ABH 2005, 1443, 1449.)
A közutak létesítésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság korábban rámutatott már arra, hogy azok "létesítése és fenntartása olyan helyi közügy, amelynek megoldására részben törvény kötelezi a települési önkormányzatokat, részben a települési önkormányzatok a lakossági igények és a saját, valamint a lakosság anyagi teherbírása szerint vállalják a megvalósítást", illetve a közutak megépítése "az együttműködésben részt nem vevő érintett ingatlanok tulajdonosainak is érdeke (a közút használatától el nem zárhatók), ez növeli ingatlanjaik értékét". (914/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1438, 1442-1443.)
Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy megállapítható-e az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme. "Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette már álláspontját a diszkrimináció tilalma vonatkozásában. Így a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában (ABH 1992, 280.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben levő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, mely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti". [50/1996. (X. 30.) AB határozat, ABH 1996, 156.]
Az Ör. által elrendelt hozzájárulás fizetési kötelezettség mindazon ingatlantulajdonosra vonatkozik - függetlenül attól, hogy helyi vagy vidéki lakóhellyel rendelkezik, és függetlenül az ingatlan mértékétől -, akinek ingatlana a közút építésében érintett, és aki, mint az ingatlan tulajdonosa érdekelt annak megépülésében, hiszen az ingatlan értéke a közút révén emelkedik, valamint az utat bármikor használhatja. A diszkrimináció szempontjából tehát ők alkotnak homogén csoportot (vannak összehasonlítható helyzetben).
Az Ét. 28. § (2) bekezdése alapján a települési önkormányzat a kiszolgáló út megvalósítását követően, annak költségét részben vagy egészben a kiszolgáló úttal közvetlenül érintett ingatlantulajdonosokra átháríthatja. Az Ét. nem ad arra felhatalmazást a települési önkormányzat számára, hogy az ingatlan kiszolgáló úttal való érintettségén túl a hozzájárulási fizetési kötelezettség megállapítására további feltételeket állapítson meg, s így az egy ingatlanra eső költség nagyságát olyan, az ingatlan forgalmi értékét befolyásoló tényezőtől (a megépített kiszolgáló úttal való érintettség) független további feltételhez kösse, mint az ingatlan nagysága, vagy a tulajdonos lakóhelye. Az ingatlan forgalmi értékét a kiszolgáló út megépítése automatikusan megnöveli, amely értéknövekedés a tulajdonos személyétől vagy az ingatlan nagyságától függetlenül áll be. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - törvényi felhatalmazás hiányában - az ingatlanokként fizetendő hozzájárulás mértéke megállapításának egyrészt a tulajdonos lakóhelyéhez való kötése és ezzel az összehasonlítható helyzetben lévő ingatlantulajdonosok közül - a bizonyítható értéknövekedés ellenére - a helyi lakos ingatlantulajdonos mentesítése a hozzájárulás fizetési kötelezettség alól, másrészt az ingatlan nagyságához kötése hátrányos megkülönböztetést eredményez a kiszolgáló úttal érintett ingatlantulajdonosok között, sérti a nem helyi lakos és 500 m2-nél, illetve 1500 m2-nél nagyobb területű ingatlannal rendelkező tulajdonosok vonatkozásában az egyenlő méltóságú személyként való kezelés alkotmányos követelményét, így ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezésével, és ezért az Ör. 1. számú mellékletének 1. pont b), c) és d) alpontja, 2. pont b), c), d) alpontja és 3. pont harmadik mondata alkotmányellenes. Az Ét. abban a vonatkozásban sem tartalmaz felhatalmazást, hogy a települési önkormányzat az ingatlan művelési ágához kösse a fizetendő hozzájárulás mértékét. A kiszolgáló úttal érintett ingatlan forgalmi értékének növekedése jelen esetben független az ingatlan művelési ágától, az a kiszolgáló út megépítésével következik be. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. 1. számú mellékletének 3. pont második mondata a kiszolgáló út építésével érintett ingatlantulajdonosok közül a nem külterületi (nem hagyományos zártkerti művelési) ingatlanok tulajdonosai vonatkozásában is sérti az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét, így ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezésével, s ezért alkotmányellenes.
Az Ét. 28. § (2) bekezdése a kiszolgáló úttal érintett ingatlanok vonatkozásában teszi lehetővé, hogy a települési önkormányzat az útépítés költségét az ingatlanok tulajdonosaira részben vagy egészben áthárítsa. Az Ét. szabályozási koncepciójából következően a hozzájárulás átháríthatósága szempontjából kiszolgáló úton csak az érintett ingatlannal határos, másképpen az ingatlannal közvetlenül érintett utat kell érteni (Ét. 27. §). Az Ét. nem tartalmaz törvényi felhatalmazást arra vonatkozóan, hogy a 28. § (2) bekezdésében foglaltakon túl a települési önkormányzat olyan ingatlanok vonatkozásában is átháríthassa az útépítés költségét részben vagy egészben, amely a megépített úton túl még további út, utak használatával közelíthető meg (kiszolgáló úttal közvetlenül nem érintett ingatlanok). Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 1. számú mellékletének 2. pontja ellentétes az Ét. 28. § (2) bekezdésének rendelkezésével és így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az Ör. 1. számú mellékletének alkotmányellenes rendelkezései szoros tartalmi összefüggésben vannak az Ör. 2. § (2) bekezdésével és a 3. § első mondatának "mely függ az ingatlan elhelyezkedésétől, nagyságától és művelési ágától" szövegrészével, valamint a 3. § második mondatának "a hozzájárulásból adandó kedvezményeket" szövegrészével.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 2. § (2) bekezdését, a 3. § első mondatának "mely függ az ingatlan elhelyezkedésétől, nagyságától és művelési ágától" szövegrészét, a 3. § második mondatának "a hozzájárulásból adandó kedvezményeket" szövegrészét, az 1. sz. melléklet 1. pontjának b), c) és d) alpontját, 2. és 3. pontját, mint alkotmányellenes rendelkezéseket, a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Budapest, 2010. június 7.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1436/H/2008.