489/B/2006. AB határozat
az Országos Magyar Vadászkamaráról szóló 1997. évi XLVI. törvény 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány elutasításáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Magyar Vadászkamaráról szóló 1997. évi XLVI. törvény 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságnál kezdeményezte az Országos Magyar Vadászkamaráról szóló 1997. évi XLVI. törvény (a továbbiakban: Vkt.) 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A Vkt. 1. § (1) bekezdése a Vadászkamara fogalmát határozza meg. E szerint a Vadászkamara a hivatásos, valamint a sportvadászok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat, továbbá általános szakmai érdekképviseletei feladatokat is ellátó köztestülete. Az indítványozó szerint e rendelkezés kizárja, hogy jogi személyek is tagjai legyenek a Vadászkamarának, ami az Alkotmány 8. § (2) bekezdését és 63. § (1) bekezdését sérti. Kifejtette, hogy az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelyet mindenki szabadon gyakorolhat. Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény (a továbbiakban: Etv.) 2. § (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteik is létrehozhassak és működtethessenek egyesületet. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 65. § (6) bekezdése szerint a köztestületekre - így a szakmai kamarákra - főszabályként az egyesületekre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény 6. § (2) bekezdése pedig ismeri a társult vadászati jog fogalmát, s ez alapján vadászati jogosult a vadászterület tulajdonosainak közössége is lehet. Az indítványozó véleménye szerint e törvényi szabályokat összevetve megállapítható, hogy a Vkt. indokolatlanul zárja ki a jogi személyeket a kamarai tagságból, s ezáltal az Alkotmányban foglalt egyesülési jog szükségtelenül és aránytalanul esik korlátozás alá. Az indítványozó kifejtette, hogy mivel jogi személyek nem lehetnek vadászkamarai tagok, ezért a természetes személy vadászok tagdíjat fizetnek saját vadászegyesületüknek, és a kamarának is. Jogi személy kamarai tagsága esetén tagdíjat ugyanazon célból csak egy helyre kellene fizetni.
II.
1. Az Alkotmány indítványozó által felhívott rendelkezése
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.
(...)
63. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni.
(2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre.
(3) Az egyesülési jogról szóló, valamint a pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
2. A Vkt. vizsgálni kért szabálya kimondja:
"1. § (1) Az Országos Magyar Vadászkamara (a továbbiakban: kamara) a hivatásos, valamint a sportvadászok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat, továbbá általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete."
3. Az Etv. indítványozó által felhívott rendelkezése értelmében:
"1. § Az egyesülési jog mindenkit megillető alapvető szabadságjog, amelyet a Magyar Köztársaság elismer, és biztosítja annak zavartalan gyakorlását. Az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van arra, hogy másokkal szervezeteket, illetőleg közösségeket hozzon létre vagy azok tevékenységében részt vegyen.
2. § (1) Az egyesülési jog alapján a magánszemélyek, a jogi személyek, valamint ezek jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetei - tevékenységük célja és alapítóik szándéka szerint - társadalmi szervezetet hozhatnak létre és működtethetnek."
4. A Ptk. figyelembe veendő szabályai értelmében: "61. § Az egyesület olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkező szervezet, amely az alapszabályában meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét. Az egyesület jogi személy.
(...)
65. § (1) A köztestület önkormányzattal és nyilvántartott tagsággal rendelkező szervezet, amelynek létrehozását törvény rendeli el. A köztestület a tagságához, illetőleg a tagsága által végzett tevékenységhez kapcsolódó közfeladatot lát el. A köztestület jogi személy.
(2) Köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, a gazdasági, illetve a szakmai kamara.
(3) Törvény meghatározhat olyan közfeladatot, amelyet a köztestület köteles ellátni. A köztestület a közfeladat ellátásához szükséges - törvényben meghatározott -jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti.
(4) Törvény előírhatja, hogy valamely közfeladatot kizárólag köztestület láthat el, illetve, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható.
(5) A köztestület által ellátott közfeladatokkal kapcsolatos adatok közérdekűek.
(6) A köztestületre - ha törvény eltérően nem rendelkezik - az egyesületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni."
5. A vad védelméről, a vadgazdálkodásról, valamint a vadászatról szóló 1996. évi LV. törvény érintett rendelkezései szerint:
"6. § (1) Önálló vadászati jog esetén vadászatra jogosultnak a vadászterület tulajdonosát kell tekinteni.
(2) Társult vadászati jog esetén vadászatra jogosultnak a vadászterület tulajdonosainak közösségét kell tekinteni. A vadászterület határát megállapító határozat alapján az érintett földtulajdonosok vadászati közösséget alkotnak."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság már több döntésben foglalkozott a különböző kamarák, mint köztestületek közjogi státuszával [az ügyvédi kamarát a 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127; a gazdasági kamarát a 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249.; az orvosi kamarát a39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997,263; aterve-ző- és szakértő mérnökök, valamint az építészek kamaráit a 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282. az állatorvosi kamarát a 21/1998. (V. 27.) AB határozat, ABH 1998, 165.; a magánnyomozói kamarát a 3/2001. (I. 31.) AB határozat, ABH 2001, 68. érintette]. E döntések alapvetően a kötelező kamarai tagság, s tagdíjfizetési kötelezettség kérdéseivel foglalkoztak; ebből a szempontból vizsgálta az Alkotmánybíróság az Országos Magyar Vadászkamarára vonatkozó Vkt.-beli rendelkezést is a 41/2002. (X. 11.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.; ABH 2002, 295.) .
A kamarák alkotmányi státuszát érintően az Alkotmánybíróság már az első kamarai határozatában rögzítette, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát." [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 129.] Később több ízben is megerősítésre került, hogy a köztestület alapítása az egyesülési szabadságot nem érinti [lásd pl. 1283/B/1995. AB határozat, ABH 1997, 619, 621.]. Annak ellenére, hogy a kamarák, mint köztestületek nem az Alkotmány 63. § (1) bekezdésébe foglalt egyesülési jog alapján jönnek létre, az Alkotmánybíróság az egyesülési szabadságot - mint viszonyítási alapot - a köztestületeket érintő problémák megítélésénél nem hagyta teljes egészében figyelmen kívül. A kötelező tagsággal kapcsolatban az Alkotmánybíróság - többek között - kifejtette, hogy ha a köztestületi kényszertagságnál ki is zárnánk az egyesülési szabadság negatív oldala sérelmének mérlegelését, nem kerülhető meg az önrendelkezési jog korlátozásának, azaz az általános személyiségi jog, mint az általános cselekvési szabadság sérelmének a vizsgálata (ABH 1997, 249, 253.) . [A vadászati célú egyesületek tekintetében minősítette az Egyezmény 11. cikkébe foglalt egyesülési jog negatív oldalát sértőnek a törvényben előírt kényszertagságot az Emberi Jogok Európai Bírósága. {Chassagnou and Others v. France (GC), nos. 25088/94, 28331/95 és 28443/95, § 101-103; 111-117, ECHR 1999-111}] Az Alkotmánybíróság a kamarákkal kapcsolatos döntéseiben rámutatott arra is, hogy vizsgálni kell: az adott köztestület, illetve az abban való kötelező tagság nem sérti-e általában az egyesülési jogot vagy különösen az érdekképviseletek (szakszervezetek) alapításának a jogát, azaz a kamara (köztestület) léte nem lehetetlenítheti el a párhuzamos egyesületek és más szervezetek működését (ABH 1997, 249, 255.) .
2. A jelen ügy indítványozója azt sérelmezi, hogy jogi személyek nem lehetnek tagjai az Országos Magyar Vadászkamarának s ezáltal sérül az egyesülési jog. Jogi személyek kamarai tagságával kapcsolatos problémát az Alkotmánybíróság ez idáig még nem vizsgált. Így - a fent jelölt gyakorlatot is figyelembe véve - azt kell eldönteni, hogy ezen alkotmányossági probléma az Alkotmány 63. § (1) bekezdése alá tartozik-e. Kérdés így, hogy az Alkotmánynak az egyesülési jogot deklaráló rendelkezéséből következik-e annak lehetővé tétele, hogy köztestületekben - így jelen esetben az Országos Magyar Vadászkamarában - tagsági viszonyt jogi személyek is létesíthessenek.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjogok nem feltétlenül csak természetes személyeket illetnek meg, egyes jogok sérelmére hivatkozhatnak jogi személyek is [lásd 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990,73, 77.; 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.; 28/1991. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1991, 88, 114; vagy a 38/2006. (IX. 20.) AB határozat, ABH 2006, 489, 493.]. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmány 63. § (1) bekezdésbe foglalt egyesülési jog is olyan alapjog, amely gyakorlásából nincsenek kizárva a jogi személyek. Alátámasztja ezt az Etv., amelynek 2. § (1) bekezdése kifejezetten ki is mondja, hogy az egyesülési jog alapján nemcsak a magánszemélyek, hanem a jogi személyek, valamint ezek jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetei is létrehozhatnak társadalmi szervezeteket.
A kamarákra vonatkozó alkotmánybírósági döntések alapján azonban megállapítható, hogy annak ellenére, hogy az egyesülési szabadság figyelembevételét a köztestületek működése során fellépő problémák eldöntésekor nem lehet teljesen figyelmen kívül hagyni, tény továbbra is: a kamarák nem az egyesülési jog alapján jönnek létre és működnek. A külön törvény által létrehozott, közfeladatokat (adott esetben kötelezően) ellátó köztestületekre vonatkozó szabályozás is eltérő az egyesülési jog alapján létrehozható szervezetekétől. A Ptk. 61-65. §-ai is külön-külön szabályozzák az egyesületeket és a köztestületeket, a Ptk. 65. § (6) bekezdése csak abban az esetben rendeli alkalmazni a köztestületekre az egyesületre vonatkozó szabályokat, ha törvény eltérően nem rendelkezik. Törvény, jelen esetben a Vkt. határoz meg eltérő szabályokat, mint ahogy a különböző kamarák működését érintően is külön-külön törvényi koncepciók jelentek meg. A kamarákra - így a vadászkamarára - vonatkozó rendelkezéseknek nem kell az Etv.-nek megfelelnie, a kamarai törvény eltérő szabályokat állapíthat meg.
Az Alkotmánybíróság a Vkt. vizsgálata során úgy ítélte meg, hogy a jogi személyek kamarai tagsági viszonyának kérdése kívül áll az Alkotmány 63. § (1) bekezdésén. Az Alkotmány alapján a törvényhozó dönthet úgy - mint jelen esetben tette - hogy a vadászkamara a hivatásos és a sportvadászok köztestülete, de dönthet úgy is, hogy e kört a vadászattal kapcsolatos szervezetekkel bővíti. Az Alkotmány 63. § (1) bekezdését egyik megoldás sem sérti. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette: "A vadászkamara feladatai között elsősorban érdek-képviseleti feladatok szerepelnek. A vadászkamara képviseli és védi a vadászok érdekeit, testületeik tekintélyét [Vkt. 3. § a) pont], véleményezési jogot gyakorol a vadászokat és vadászati tevékenységet érintő jogszabályokról, a vadászképzés, valamint a szakmai továbbképzés követelményszintjeivel kapcsolatosan [Vkt. 3. § b) pont], valamint szakmai kapcsolatokat létesít és tart fenn [Vkt. 3. § k) pont], illetve kitüntetés adományozását kezdeményezheti [Vkt. 3. § l) pont]. Az érdek-képviseleti feladatoktól nem választhatók el a vadászkamara önkormányzati jogosítványai: a kamara tagjairól névjegyzék vezetése és abból történő statisztikai adatszolgáltatás [Vkt. 3. § g) pont], a vadászvizsga tartalmi feltételeinek kialakítása és a vadászvizsga lebonyolítása [Vkt. 3. § d)-e) pont], a megfelelő szakmai képzés elősegítése [Vkt. 3. § j) pont], illetve a törvény által meghatározott egyéb feladatok [Vkt. 3. § m) pont]. A Vkt. 3. § h) pontjában meghatározott vadászjegy kiállításához való jog a vadászkamara hatósági jogosítványának minősül, hiszen a vadászjegy kiállítása jogosít fel a vadászatra. A vadászjegy kiállításán kívül a vadászat rendjét szabályozó vadászetikai normák megalkotása [Vkt. 3. § c) pont], a kamarai tagokkal szemben szükség szerint az etikai eljárás lefolytatása, illetve a jogosulatlanul vadászók elleni hatósági eljárás kezdeményezése [Vkt. 3. § f), i) pont] úgyszintén a vadászkamara közfeladatának minősülnek." (ABH 295, 301.) Ezek a feladatok tehát alapvetően a természetes személyeket érintik: a személyek alkalmassági feltételeit, vadászati tevékenységét, és az ezzel kapcsolatos speciális személyi felelősség egyes kérdéseit, mint a vadászattal összefüggő közérdekű feladatokat. A Vkt. rendelkezései alapján megállapítható továbbá, hogy a vadászkamara léte nem zárja ki, hogy természetes személyek az Etv. alapján vadászattal foglalkozó egyesületeket hozhassanak létre. Ezen egyesületek kamarai tagságának lehetővé tétele azonban az Alkotmányból kényszerítően nem következik. Az Abh. megsemmisítette a kötelező vadászkamarai tagságot előíró szabályt, így mind a kamarai tagság (és tagdíjfizetési-kötelezettség), mind az egyesületi tagság (és az ezzel járó teher) a természetes személyek önkéntes vállalásán alapul, párhuzamosan egymás mellett. A vadászati státusszal járó párhuzamos anyagi terhekből - mint ahogy azt az indítványozó kéri - még nem következik, hogy a kamarára vonatkozó szabályozásban a jogi személy tagságra az egyesülési jog szabályai kell, hogy irányadóak legyenek. Külön törvény e kérdést önállóan szabályozhatja.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Alkotmány 63. § (1) bekezdésbe foglalt egyesülési jog körén kívül esik a Vkt. 1. § (1) bekezdésébe foglalt, vadászkamarai (mint köztestületi) tagságot érintő szabály. Mivel az egyesülési jogon kívül eső problémáról van szó, ezért nincs is szükség az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerinti - minden alapjog korlátozására irányadó - szükségességi/arányossági próba elvégzésére sem. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Vkt. 1. § (1) bekezdésének az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe és 63. § (1) bekezdésébe ütközésének megállapítását és megsemmisítését kérő indítványt elutasította.
Budapest, 2008. február 25.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró