21/1998. (V. 27.) AB határozat
a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magánállatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapítja: nem tekinthető korlátlannak az a törvényi felhatalmazás, amely feljogosítja a szakmai kamarát, hogy a kamarai tagokra vonatkozó törvényi rendelkezéseken túl további összeférhetetlenségi eseteket állapítson meg alapszabályában. Az összeférhetetlenségi okok kamarák általi meghatározása nem lehet önkényes, nem sértheti a tagegyenlőség elvét, nem zárhatja ki ily módon a kamarai tagok meghatározott csoportját a vezetői tisztségekre való választhatóságból.
2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magánállatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény 15. § (7) bekezdése, 28. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint a Magyar Állatorvosi Kamara elnevezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magánállatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény (a továbbiakban: Mákt.) 15. § (7) bekezdésébe, valamint 28. § (1) bekezdés a) pontjába foglalt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, valamint ezzel összefüggésben kezdeményezte a Magyar Állatorvosi Kamara elnevezésének megsemmisítését is.
A Mákt. 28. §-ának (1) bekezdése a magánállatorvosi tevékenység folytatásának alapvető követelményeit rögzíti az alábbiak szerint:
"28. § (1) Magánállatorvosi tevékenységet az az állatorvos végezhet, aki
a) tagja a kamarának, valamint
b) rendelkezik a magánállatorvosi tevékenység gyakorlására jogosító igazolvánnyal."
A Mákt. 15. § (1)-(6) bekezdése a kamarai tisztségekre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokat tartalmazza. Az indítványozó által támadott 15. § (7) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
"15. § (7) Az alapszabály az (1), (3) és (4) bekezdésekben meghatározottakon kívül az összeférhetetlenség más eseteit is megállapíthatja."
Az indítványozó azt sérelmezi, hogy a hatósági állatorvosoknak magánállatorvosi tevékenység folytatása esetén, kötelezően tagjának kell lenniük a Magyar Állatorvosi Kamarának (a továbbiakban: Kamara). Ugyanakkor a Mákt. 15. § (1) bekezdésének a) pontja kizárja, hogy az állami állategészségügyi szolgálat szerveinél vezetőként közszolgálati viszonyban álló állatorvos kamarai tisztségre választható legyen. A (7) bekezdés pedig felhatalmazást ad arra, hogy az alapszabály - tehát nem törvény - további összeférhetetlenségi eseteket állapíthasson meg. Az indítványozó álláspontja szerint ez sérti az egyesüléshez való jogot, mert az egyesüléshez való alapjog lényeges tartalma a tagegyenlőség és az ennek részét képező választhatóság követelménye, amelyet a Mákt. a köztisztviselői jogállású hatósági állatorvosok tekintetében az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésébe ütköző - tartalmi és formai alkotmányellenesség létrejöttét eredményező - módon korlátoz.
Az indítványozó a továbbiakban azért is kifogásolja a hatósági állatorvosok kötelező kamarai tagságát, mert a hatósági állatorvos kamarai tagként magángyakorlata tekintetében nem kívánatos függőségi helyzetbe kerül a főtevékenysége során általa ellenőrzött magánállatorvosoktól. A magángyakorlatot folytató hatósági állatorvost a Kamara etikai vétség miatt akár el is marasztalhatja. Az ilyen döntésekre a hatósági állatorvos kinevező szervének befolyása nincsen, ami - az indítványozó megítélése szerint - azért sérelmes, mert a hatósági állatorvos számára az állategészségügyi törvény kötelezővé teszi a magángyakorlatot.
Az indítványozó megítélése szerint a Kamarában "látszólagos tagegyenlőség" valósulhat meg, mert a "jogalkotó nem gondolt az eltérő szakmai érdekekre". A Kamara kizárólag csak a magánállatorvosok érdekeit képviseli, aminek az alapját megteremti a Mákt. és az alapszabály, valamint a magánállatorvosoknak a Kamarában meglévő számbeli fölénye. Indítványozó megítélése szerint a hatósági orvosok helyzetén oly módon lehetne változtatni, ha magángyakorlatukat is munkáltatójuk bírálná el, és a Kamara kizárólag a magánállatorvosok köztestületévé válna, amelyet elnevezésének is tükröznie kellene.
Az Alkotmánybíróság az indítvány kapcsán tájékozódott a földművelésügyi miniszter és a Magyar Állatorvosi Kamara álláspontjáról. Határozatát a megkeresésre érkezett válaszokra, valamint az indítványozó által azokra tett észrevételekre is figyelemmel hozta meg.
II.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a Mákt. indítványozó által felhívott két rendelkezése tekintetében megállapítható-e az egyesüléshez való jog alkotmányellenes korlátozása.
A Mákt. szerint a Magyar Állatorvosi Kamara az állatorvosok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat és általános szakmai érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete [1. § (1) bek.].
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a kamarákkal kapcsolatos alkotmányossági kérdésekkel. A 22/1994. (IV. 16.) AB határozat elvi jelleggel tisztázta, hogy a szakmai kamara "nem az egyesülési szabadság jogán alapított személyegyesülés, egyesület, személyközösség, személyi társulás vagy társadalmi szervezet, hanem köztestület, amelynek létrehozását törvény rendeli el". Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületként szakmai kamarát, és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési jog alapján alapított szervezet, a kötelező kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát" (ABH 1994, 128, 129.). Az Alkotmánybíróság 1283/B/1995. AB határozatában megismételte, hogy a köztestület nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet és a Ptk. köztestületre vonatkozó szabályai az Alkotmány 63. §-ában deklarált egyesülési joggal nincsenek közvetlen összefüggésben (ABH 1997, 620.). A Magyar Állatorvosi Kamara nem az egyesülési jog alapján létrejött szervezet, hanem köztestület. A Kamara kettős feladatkört lát el. Egyfelől az állatorvosi hivatás gyakorlásával összefüggő ügyekben védi és képviseli az állatorvosok általános szakmai érdekeit, másfelől a magánállatorvosi tevékenységet folytató állatorvosok tekintetében közfeladatokat lát el, és rendelkezik az ezek végrehajtásához szükséges közhatalmi jogosítványokkal is [3. § (1) bek.].
Mindezekre tekintettel megállapítható, hogy az indítványozó téves alkotmányos összefüggésre alapította kérelmét, amikor az egyesülési szabadság alkotmányellenes korlátozására hivatkozva kezdeményezte a Mákt. idézett rendelkezéseinek megsemmisítését.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság a 38/1997. (VII. 1.) AB határozat ában megállapította: "Az csupán ténymegállapítás - és per definitionem igaz is -, hogy a köztestület nem az egyesülési jog gyakorlása révén jön létre, hanem törvény rendeli alapítani; sőt az is igaz, hogy e rendelkezés kizárólag a törvényhozóé: senkinek sincs alanyi joga a köztestület létrehozására. A köztestület és az egyesületek ebből a tényből folyó elhatárolása, s különösen az egyesülés alapjogának nem alkalmazása a köztestületre, amit a nemzetközi gyakorlattal összhangban az Alkotmánybíróság is követ, nem zárja ki azonban elvileg, hogy a köztestületi szabályok alkotmányosságának viszonyítási alapjai között az egyesülési szabadság ne szerepelhessen." (ABH 1997, 252-253.).
2. Az indítványozó nem a magánállatorvosok kötelező kamarai tagságának alkotmányellenességét kérdőjelezi meg, csupán a magángyakorlatot folytató hatósági állatorvosok számára előírt kamarai tagságot vitatja a tagegyenlőség követelményének megsértése miatt. Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt a kérdést is vizsgálta, hogy a köztisztviselői jogállású kamarai tagokra vonatkozó összeférhetetlenségi szabály, illetőleg a felhatalmazó rendelkezés alkotmányossági szempontból kifogásolható módon sérti-e a tagegyenlőség elvét, azaz a kamarai tagok között fennáll-e az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző megkülönböztetés.
2.1. A Magyar Állatorvosi Kamara az állatorvosok önkormányzattal rendelkező, közfeladatokat és általános érdekképviseleti feladatokat is ellátó köztestülete. A Kamara feladatait és jogosítványait a területi közgyűlés vagy küldöttgyűlés, az országos küldöttközgyűlés, valamint az általuk választott ügyintéző szervek gyakorolják. A Kamara valamennyi testületének és tisztségviselőjének szervezeti pozícióját a tagok közvetlen vagy közvetett választása legitimálja. A Mákt. az önkormányzatiság elve alapján biztosítja a tagok aktív és passzív választójogát. A tisztségviselők választhatóságát, illetőleg a tisztségvállalást valóban összeférhetetlenségi szabályok korlátozzák.
Az indítványozó érvelésében - a Mákt. 15. § (7) bekezdése megsemmisítésének kezdeményezése kapcsán - felhívott 15. § (1) bekezdésének a) pontja a következőképpen rendelkezik:
"15. § (1) Kamarai tisztségre választható minden kamarai tag, feltéve, ha vele szemben összeférhetetlenségi ok nem áll fenn. Összeférhetetlen a kamarai tisztség vállalásával, ha a tag
a) az állami állategészségügyi szolgálat szerveinél vezetőként közszolgálati jogviszonyban áll, ..."
A Mákt. e rendelkezésével kapcsolatosan - az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - nem állapítható meg az Alkotmány 70/A. §-át sértő alkotmányellenes diszkrimináció.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint ugyanis az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 62., 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.].
Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta az összeférhetetlenség alkotmányossági kérdéseit. Először az 1158/B/1990/7. AB határozatában mutatott rá arra, hogy a hivatali összeférhetetlenség szabályozása irányulhat "eltérő, esetleg egymással hierarchikus, illetve felügyeleti, ellenőrzési viszonyban álló hatalmi pozíciók egybeesése ellen, az elfogultság és a személyi érdekeltség visszaélésszerű érvényesülésének megelőzésére", aminek következménye az lehet, hogy bizonyos munkakörök betöltőit kizárhatnak valamely funkcióra választhatók köréből (ABH 1991, 549.). Az idézett 15. § (1) bekezdésének a) pontja az állami és a kamarai vezető tisztségek egybeesésének kiküszöbölésére irányul. Nem általában a magánállatorvosi tevékenységet végző hatósági állatorvosokat zárja ki a kamara tisztségviselői közül, hanem csak azokat, akik az állami állategészségügyi szolgálatnál vezető tisztséget töltenek be, mégpedig abból az ésszerű megfontolásból, hogy a két szervezet feladat- és hatáskörére tekintettel, a hatalmi összefonódásokat megakadályozza, kizárja azt, hogy a magánállatorvosi tevékenység felett hatósági ellenőrzést gyakorló államigazgatási szervek vezetésének és a kamarai vezetésnek az összefonódása következtében csorbát szenvedjen a kamara autonómiája.
2.2. Az indítványozó - az indítványból kitűnően - a hatósági állatorvosok Kamarán belüli tagegyenlőségének sérelmét abban látja, hogy a Mákt. 15. § (1) bekezdésének a) pontja - ugyan törvényi szinten - korlátozza a tisztségviselésre választható köztisztviselői jogállásban lévő állatorvosok jogát, ugyanakkor a (7) bekezdés alapszabály szintjén további összeférhetetlenségi esetek megállapítására ad felhatalmazást. Álláspontja szerint e rendelkezés alapján a Kamara megsértheti a tagegyenlőség elvét, és a csatolt bírósági ítélettel dokumentálja is, azt a kísérletet, amelyből kitűnik, hogy a Kamara megalakulásának időszakában az alapszabályban a vezetővé választhatók köréből valamennyi főállású köztisztviselőt e felhatalmazó rendelkezésre hivatkozva akartak kizárni.
A testületi önkormányzás lényeges eleme, hogy az önkormányzat belső működésének szabályait a törvényi keretek között önállóan szabályozhatja. A Mákt. 2. §-ából kitűnik, hogy az alapszabály a belső működési rend törvényben nem szabályozott kérdéseit rendezheti. Ugyanakkor maga a törvény esetenként nevesített felhatalmazást is ad az alapszabályban történő szabályozásra. Ilyen felhatalmazást tartalmaz az indítványozó által támadott 15. § (7) bekezdése is, amely lehetővé teszi, hogy a kamarai tisztségekre a törvényben megállapított eseteken kívül az alapszabály más összeférhetetlenségi helyzeteket is szabályozzon. Egyébként más szakmai kamarai törvények; így például a Magyar Orvosi Kamaráról szóló 1994. évi XXVIII. törvény 17. § (6) bekezdése, valamint a Magyar Gyógyszerész Kamaráról szóló 1994. évi LI. törvény 13. § (6) bekezdése is - a Mákt.-vel azonos módon - lehetőséget biztosít arra, hogy az alapszabályban e köztestületek összeférhetetlenségi helyzeteket állapíthassanak meg.
Az Alkotmánybíróság már a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat ában alkotmányos követelményként állapította meg, hogy "Alapjogot érintő és a szakmai kamarához tartozó hivatás lényegét meghatározó kérdésekben a szakmai kamara részére adott szabályozási vagy döntési jogköröknek legalább a tartalmi kereteket meghatározó törvényi alappal kell rendelkeznie." (ABH 1997, 263.) E megállapításra - valamint az Alkotmány 70/A. §-ára - figyelemmel az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a jelen ügyben vizsgált felhatalmazás sem tekinthető korlátlannak. Nem jelent korlátozás nélküli felhatalmazást arra, hogy a Kamara önkényesen állapítson meg összeférhetetlenségi eseteket; nem értelmezhető oly módon, hogy a Kamara megsértse a tagegyenlőség követelményét, és a kamarai tagok meghatározott csoportját kizárja a vezető tisztségekre való választhatóságból.
2.3. Az indítványozó tévesen hivatkozik arra, hogy a hatósági állatorvosok magángyakorlatát már az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Áeüt.) kötelezővé teszi számukra. Az Áeüt.-nek nincsen ilyen rendelkezése. A Mákt. 17. §-a határozza meg, a kamarai tagság feltételeit. A kötelező kamarai tagságot kizárólag a magánállatorvosi tevékenységet folytatók esetében írja elő. Magánállatorvosi tevékenységet a Mákt. 28. § (1) bekezdése szerint az végezhet, aki tagja a Kamarának és rendelkezik a tevékenység gyakorlására jogosító igazolvánnyal. A magánállatorvosi tevékenységre jogosító igazolványt pedig annak kell kiadni, aki legalább egyéves szakmai gyakorlattal, a tevékenységhez szükséges felszereléssel, illetve megfelelő helyiséggel, felelősségbiztosítással, valamint névjegyzékbe bejegyzett székhellyel rendelkezik [28. § (2) bek.]. A magánállatorvosi tevékenység tartalmát a Mákt. 3. § (2) bekezdése az alábbiak szerint tartalmazza:
"3. § (2) E törvény alkalmazásában magánállatorvosi tevékenységnek minősül az állattartó, illetőleg más személy megrendelésére végzett
a) állatvizsgálat és kezelés;
b) az állatbetegségek megelőzésére, gyógyítására szolgáló intézkedések megtétele;
c) az állat tartásával, gyógyításával és az egyéb állatorvosi tevékenységgel összefüggő szaktanácsadás;
d) az állatnak védő- és egyéb oltások beadása;
e) az állatból vér-, tej- vagy más minták vétele;
f) az elhullott állat vizsgálata;
g) az állat gyógykezelésére szolgáló szerek rendelése;
h) a vágóhídon kívüli, nem közfogyasztási célú vágásoknál a vágóállat és a hús vizsgálata, ezzel összefüggésben állatorvosi szakvélemény adása."
Az Áeüt. 2. §-ának 24. pontja a hatósági állatorvosi tevékenységet a következőképpen definiálja: "jogszabállyal az állami feladatkörbe vont állatorvosi tevékenység". Az Áeüt. és egyéb jogszabályok határozzák meg a hatósági állatorvos feladat- és hatáskörét. Tény, hogy a hatósági állatorvos hatósági feladataihoz szorosan kapcsolódóan végez vizsgálatot szaktanácsadást, mintavételt stb., de ilyen esetekben az orvosi tevékenység a járványok, fertőző betegségek megelőzésére és felszámolására irányuló állami feladatok, hatósági intézkedések és a hatósági ellenőrzések "szerves" részének tekinthetők. Hasonlóképpen nem minősíthető magángyakorlatnak az sem, ha az állategészségügyi állomás irányítási és szervezési feladatai keretében "szükség esetén az illetékes hatósági állatorvos útján gondoskodik állategészségügyi szolgáltatás nyújtásáról" [Áeüt. 32. § h) pont]. Ekkor a hatósági állatorvos állami állategészségügyi szempontból szükségesnek ítélt helyzetben orvosi tevékenységét utasításra, köztisztviselői minőségében végzi.
Ha a hatósági állatorvos magánpraxist kíván folytatni, akkor kell belépnie a Kamara tagjainak sorába. Ekkor a magánállatorvosi tevékenysége tekintetében érvényesülnek a Kamarának a magánállatorvosi tevékenységre vonatkozó jogosítványai. Az indítványozó által felhozott érvek nem jelentenek kellő indokot arra, hogy a hatósági állatorvosok magánállatorvosi tevékenység végzése esetén ne legyenek kötelezően tagjai a Kamarának. Ha a hatósági állatorvos köztisztviselői munkája mellett "vállalkozik" magánpraxis folytatására, akkor nincs ésszerű indoka annak, hogy a kamarai tagsággal járó kötelezettségek alól mentesüljön.
Nem indokolt a hatósági állatorvosok magánállatorvosi tevékenységét a kamarai kötelező tagság alól mentesíteni azon érvek alapján sem, hogy a hatósági állatorvos köztisztviselői minőségében ellenőrzi a magánállatorvosok tevékenységét közcélú igénybevételük esetén, illetőleg az egészségügyi állomás hatósági ellenőrzést végez a területén működő magánállatorvosok tevékenysége felett [Áeüt. 33. § a) és h) pontja].
Az Alkotmánybíróság a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat ában a köztisztviselői jogállásban foglalkoztatott orvosok kapcsán rámutatott arra, hogy a köztisztviselői minőségben gyakorolt hatósági jogkörök, illetőleg a Kamarára ráruházott hatósági jogkörök fennállása nem indokolja, hogy a kizárólag orvosi képesítéshez kötött köztisztviselői jogállású tisztifőorvosokra a kötelező kamarai tagság ne terjedjen ki (ABH 1997, 276.). A Magyar Állatorvosi Kamara abban különbözik a Magyar Orvosi Kamarától, hogy a Mákt. a kötelező kamarai tagságot nem minden állatorvosi diplomához kötött tevékenység gyakorlásához írja elő, hanem a kamarai tagság csak a magánállatorvosi tevékenység gyakorlásának feltétele. Azonban a Magyar Állatorvosi Kamara esetében sincs ésszerű indoka annak, hogy a hatósági állatorvosok amennyiben magánállatorvosi gyakorlatot folytatnak - pusztán azért mert köztisztviselői minőségükben a magánállatorvosokat is érintő hatósági jogköröket gyakorolnak - ne legyenek alávetve a magánállatorvosi tevékenységre irányadó, a Kamara által megállapított és érvényesített szakmai és etikai követelményeknek. Az pedig különösen nem indokolható, hogy velük szemben magánállatorvosi minőségükben a Kamara közhatalmi jogosítványait a hivatali vezetőjük gyakorolja.
3. Megalapozatlan az indítvány abban a részében is, amely szerint a Kamarában "látszólagos a tagegyenlőség" azért is, mert a Kamara nem az eltérő szakmai érdekeket, hanem kizárólag a magánállatorvosok érdekeit képviseli. A Kamarán belüli szociológiai értelemben vett érdekviszonyok vizsgálata nem alkotmányossági kérdés. A kamarai tagok érdekérvényesítési lehetőségét a Mákt. a tagsági jogok szabályozásán keresztül biztosítja. A törvény a tagsági jogok gyakorlása szempontjából nem tesz különbséget a tagok között aszerint, hogy magánállatorvosi tevékenységük mellett végeznek-e hatósági állatorvosi tevékenységet vagy sem. A Mákt. 21. §-a lehetőséget ad arra is, hagy a Kamara testületi határozatait a Kamara tagjai jogszabálysértés esetén bíróság előtt megtámadják. A bírósági megtámadás kellő garanciát nyújt a kisebbség számára jogaik, jogos érdekeik érvényesítésére.
4. Az Alkotmánybíróság az előzőekben kifejtett érvek alapján nem találta megalapozottnak a Kamara nevének megsemmisítésére vonatkozó indítványt sem.
Az Alkotmánybíróság a fenti indokok alapján a Mákt. 15. § (7) bekezdésének, 28. § (1) a) pontjának, valamint a Magyar Állatorvosi Kamara nevének megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 615/B/1997/9.