47/2002. (X. 11.) AB határozat
Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 9/1997. (IV. 21.) számú önkormányzati rendelet, valamint a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 14/2000. (X. 2.) számú önkormányzati rendelet törvényességének és alkotmányosságának vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének és alkotmányosságának vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 14/2000. (X. 2.) számú önkormányzati rendelet 21. § (1) bekezdése törvénysértő és alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 14/2000. (X. 2.) számú önkormányzati rendelet 26. § (5) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2002. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 14/2000. (X. 2.) számú önkormányzati rendelet 27. § (2) bekezdés d) pontjában, valamint 30. § (6) bekezdés g) pontjában foglalt rendelkezések törvény- és alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 9/1997. (IV. 21.) számú önkormányzati rendelet 12. § (4) bekezdése, valamint a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 14/2000. (X. 2.) számú önkormányzati rendelet 6. § (1) bekezdése törvényellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. A rendelet 21. § (1) bekezdésének megsemmisített rendelkezései a közzététel napján vesztik hatályukat.
INDOKOLÁS
I.
Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. §-a alapján indítványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amelyben a Ferencvárosi Önkormányzat Képviselő-testülete által a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 9/1997. (IV. 21.) számú önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör. 1.) 27. § (2) bekezdés d) pontjában foglalt rendelkezés törvénysértő voltának megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. E rendelkezés kötelező pályázati feltételként írta elő, hogy a helyiségek bérleti díja "minden év május 1-jén az akkor érvényes jegybanki alapkamat 80%-ának mértékével emelkedik".
Ezt követően - mivel a képviselő-testület módosította rendeletét - a hivatalvezető kiegészítő indítványt nyújtott be, amelyben az Ör. 1.-nek a társasházakban lévő önkormányzati bérlakások bérleti díjának megállapítására vonatkozó szabályait tartalmazó 22. § (1) bekezdése, valamint 37. § (4) bekezdése törvényességi felülvizsgálatát kérte.
Majd a hivatalvezető ismét kiterjesztő indítványt nyújtott be, amelyben az Ör. 1.-nek a bérleti szerződés cserelakás felajánlásával történő felmondását szabályozó 12. § (4) bekezdését támadta. Miután a képviselő-testület a 2/2000. (II. 1.) számú rendeletével ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte, indítványozó a 12. § (4) bekezdésének felülvizsgálatára irányuló indítványát visszavonta.
A képviselő-testület a lakások és helyiségek bérletére és elidegenítésére vonatkozó egyes szabályokról alkotott 14/2000. (X. 2.) számú rendeletével (a továbbiakban: Ör. 2.) hatályon kívül helyezte az Ör. 1.-t. Tekintettel arra, hogy az Ör. 2. változatlan tartalommal átvette az Ör. 1.-nek az indítványozó által vitatott rendelkezéseit, a hivatalvezető indítványát kiterjesztette az Ör. 2. 21. § (1) bekezdésére, valamint 27. § (2) bekezdés d) pontjára.
Időközben a képviselő-testület módosította az Ör. 2. 27. § (2) bekezdés d) pontját a bérleti díj valorizációjának mértéke tekintetében. Indítványozó álláspontja szerint ez a módosítás a szabály törvénysértő voltát nem szüntette meg, ezért indítványát a módosított rendelkezés tekintetében is fenntartotta. Egyúttal indítványát kiterjesztette az Ör. 2. ugyancsak valorizációs szabályt tartalmazó 30. § (6) bekezdés g) pontjára, valamint a 25. § (5) bekezdés "az önkormányzati választásokon listát állító pártoknak és szervezeteknek" szövegrészére.
Az Ör. 2. újabb módosítását követően a hivatalvezető indítványát kiterjesztette az Ör. 2. 6. § (1) bekezdésének azon rendelkezésére is, amely a lakás-nyilvántartási kérelem benyújtását 10 éves fővárosi és legalább 5 éves kerületi lakcímbejelentéshez köti. Ezen indítványában az indítványozó jelezte azt is, hogy az Ör. 2. 21. § (1) bekezdése, 25. § (5) bekezdése, 27. § (2) bekezdés d) pontja, valamint 30. § (6) bekezdés g) pontja felülvizsgálatára irányuló indítványait - miután a képviselő-testület az Ör. 2. ezen rendelkezéseit nem módosította - változatlan tartalommal fenntartja.
Az indítvány benyújtását követően az Alkotmánybíróság a 23/2002. (VI. 21.) AB határozatában az Ör. 2. 6. § (1) bekezdését és ezzel összefüggésben a 2. sz. melléklet 3.2. pontját hatályon kívül helyezte. Erre tekintettel az indítványozó az e rendelkezésre vonatkozó indítványát visszavonta.
II.
1. Az Ör. 2. 21. § (1) bekezdése a következő előírásokat tartalmazza:
"(1) A társasházban lévő legalább komfortos önkormányzati lakás havi bére azonos mértékű az önkormányzat által az adott lakás után fizetett mindenkori közös költséggel és az FB Kft. által az önkormányzat felé kiszámlázott, az adott lakást terhelő I., II., V. számú szerződések (a továbbiakban: FB Kft. kezelési díja) tárgyévi díjainak 1 havi összegével.
Ha a társasház a közös költség megállapításakor nem tett különbséget a lakások komfortfokozata alapján, akkor félkomfortos lakásnál a közös költségnek és az FB Kft. kezelési díjának 65%-át, komfort nélküli lakásnál 50%-át, szükséglakásnál 40%-át kell fizetni. Ha a társasház által megállapított közös költség a lakások víz- és szemétdíját, valamint a felvonóhasználati díjat is tartalmazza, a bérlőnek a víz- és szemétdíjat, valamint a felvonóhasználati díjat nem kell külön megfizetni."
Az indítványozó álláspontja szerint ez a szabályozás azzal, hogy a társasházakban lévő önkormányzati lakások esetén a társasházi közös költséget tette a lakbérmérték alapjává, sérti az Lt. 34. § (2) bekezdését, valamint az önkormányzati tulajdonban álló lakások lakbérövezeteiről, a lakbér-megállapítás és lakásfenntartási támogatás elveiről, valamint a lakásépítés támogatásának rendszeréről szóló 50/1995. (X. 20.) Főv. Kgyr. (a továbbiakban: Kgyr. 2.) 2-3. §-aiban foglalt előírásokat.
Az Lt. 35. §-ában, valamint a Kgyr. 2. 4. §-ában foglalt szabályok megsértése miatt az indítványozó sérelmezi azt is, hogy a vitatott rendelkezés a bérlőkre hárítja az FB Kft-nek a lakások kezelésével kapcsolatosan felmerült költségeit.
Az indítványozó ez utóbbi - a kezelési költségeknek a bérlőkre hárításáról rendelkező - szabályok tekintetében azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság visszaható hatállyal semmisítse azokat.
2. Az Alkotmánybíróság egy korábbi, 4/2001. (II. 15.) AB határozatában (ABH 2001, 575.) már vizsgálta, hogy alkotmányos-e az az önkormányzati rendeleti szabályozás, amely a társasházban lévő önkormányzati lakások lakásbérleti díjának mértékét más önkormányzati lakások bérétől eltérő elvek és szempontok alapján állapítja meg.
E határozatában a következőket állapította meg:
"Arra nézve, hogy a képviselő-testület milyen szempontokat köteles figyelembe venni a lakbérek megállapítása során az Lt. 2. §-ának (2) bekezdése, 34. §-ának (2) bekezdése az irányadó.
Az Lt. 2. § (2) bekezdése a lakásbérleti szerződésre vonatkozóan kimondja, hogy a szerződés alapján a bérbeadó köteles a lakást a bérlő használatába adni, a bérlő pedig a lakás használatáért és a szerződés keretében a bérbeadó által nyújtott szolgáltatásokért lakbért fizetni.
Az Lt. 34. § (2) bekezdés meghatározza, hogy az önkormányzatnak milyen, a lakáshasználat értékét meghatározó tényezők figyelembevételével kell szabályoznia a lakbér mértékét:
'(2) A lakbér mértékét a lakás alapvető jellemzői, így különösen: a lakás komfortfokozata, alapterülete, minősége, a lakóépület állapota és településen, illetőleg a lakóépületen belüli fekvése, továbbá a szerződés keretében a bérbeadó által nyújtott szolgáltatás figyelembevételével kell meghatározni.'
E rendelkezések alapján megállapítható, hogy az önkormányzati tulajdonú lakások rendeletben megállapított bére a bérbeadó által nyújtott lakáshasználat, szolgáltatás ára, amelyet a képviselő-testület a lakáshasználat értékét befolyásoló tényezők figyelembevételével, a lakáshasználat, a nyújtott szolgáltatás értékével arányosan köteles rendeletében megállapítani.
A lakbér e rendeltetése alapján, a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően a képviselő-testület a lakbér mértékének differenciált megállapítása során alapvetően a lakáshasználat értékét befolyásoló mennyiségi és minőségi tényezőket vehet figyelembe.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önkényes és a bérlők között ésszerű indok nélkül tett megkülönböztetésnek minősül, így nem tekinthető alkotmányosnak az, ha a képviselő-testület az önkormányzati bérlakások hatósági árának megállapítása során olyan tényezők alapján tesz különbséget, amelyek az önkormányzat által a bérleti szerződés alapján nyújtott lakáshasználat értékét nem befolyásolják. (...)
A lakásbérleti szerződés alapján a bérlő a tulajdonos önkormányzattal áll jogviszonyban. A bérlő által a szerződés alapján gyakorolt lakáshasználat értékét jelentősen befolyásolja az épület műszaki állapota, ugyanakkor nem függ attól, hogy az épületben - amelyben az általa bérelt lakás van - milyen tulajdoni viszonyok alakultak ki. A képviselő-testület a lakbér megállapításáról szóló rendeletében a lakáshasználat értéke szempontjából azonos jellemzőkkel rendelkező lakások bérlői között nem tehet különbséget aszerint, hogy a bérbeadó önkormányzat társasház tagjaként vagy a lakóépület kizárólagos tulajdonosaként gyakorolja tulajdonosi jogait. Az ilyen különbségtétel sérti a lakásbérleti díj funkciójára és megállapítására vonatkozó törvényi szabályokat, annak alkotmányos indoka nem állapítható meg." (ABH 2001, 577-578.)
Az Ör. 2. 21. § (1) bekezdése a társasházi közös költség mértékében, illetőleg ahhoz viszonyítottan állapítja meg a lakásbérleti díj mértékét. Ez a szabályozás - a 4/2001. (II. 15.) AB határozat fent idézett indokolásának megfelelően - ellentétes az Lt. 2. § (2) bekezdésének, valamint 34. § (2) bekezdésének a lakásbérleti díj funkciójára és megállapítására vonatkozó szabályaival, és sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján az Ör. 2. 21. § (1) bekezdésével kapcsolatosan vizsgálta azt is, hogy az FB Kft. kezelési díjának a bérlőkre hárítása megfelel-e az Lt., illetőleg a Kgyr. 2. szabályainak.
A bérlő által a bérleti díjon felül megtérítendő külön szolgáltatások díjáról az Lt. 35. §-a a következő szabályokat állapítja meg:
"35. § (1) A bérlő köteles megtéríteni a bérbeadó által nyújtott és a szerződésben - vagy más megállapodásukban - meghatározott külön szolgáltatás díját.
(2) A külön szolgáltatás díját önkormányzati rendelet, illetőleg más jogszabály keretei között a bérbeadó állapítja meg."
A Kgyr. 2. az Lt. keretei között e kérdésben a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"4. § (1) Az önkormányzati lakás bérlője köteles megtéríteni:
a) a tulajdonos önkormányzat rendeletében foglaltak alapján az általa bérelt önkormányzati lakásra megállapított lakbért, ezen belül a tulajdonos önkormányzat rendeletében foglaltak alapján a bérbeadó által - szerződés keretében - nyújtott szolgáltatások díját, valamint
b) a bérbeadó által nyújtott és a szerződésben - vagy más megállapodásukban - meghatározott külön szolgáltatás díját, amelyet önkormányzati rendelet, illetőleg más jogszabály keretei között a bérbeadó állapít meg.
(2) Az önkormányzati lakás lakbére ellenében a bérbeadó köteles gondoskodni különösen:
a) az épület karbantartásáról,
b) az épület központi berendezéseinek állandó üzemképes állapotáról,
c) a közös használatra szolgáló helyiségek állagában, továbbá e helyiségek berendezéseiben keletkezett hibák megszüntetéséről.
(3) A külön szolgáltatások körébe tartozik különösen:
a) a vízellátás és csatornahasználat (szennyvízelszállítás) biztosítása,
b) a felvonó használatának biztosítása,
c) a kapunyitás,
d) a központi fűtés és melegvízellátás,
e) a közös használatra szolgáló helyiségekben lévő olyan berendezések használata, amelyek egyedi fogyasztása mérhető,
f) a rádió- és televízióadók vételének biztosítása."
E szabályok alapján megállapítható, hogy a külön szolgáltatások körébe a tulajdonos által a tulajdonost a lakás fenntartásával kapcsolatosan terhelő kötelezettségeken túl nyújtott szolgáltatások tartoznak. A tulajdonosnak a lakás kezelésével kapcsolatban felmerült költségei fedezetéül a lakásbérleti díj szolgál.
Ez támasztja alá az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Ártv.) 8. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés is.
Az önkormányzatok lakásbérleti díj megállapítási jogát ugyanis nem csak az Lt., hanem az Ártv. is szabályozza. Az Ártv. 7. § (1) bekezdésében, valamint mellékletének I. "B) Szolgáltatások" táblázatban a legmagasabb hatósági ár megállapítására jogosítja fel a települési önkormányzat képviselő-testületét a "714-11-01-ből Települési önkormányzat tulajdonában levő lakások bére" tekintetében. Az Ártv. 8. § (1) bekezdése is állapít meg szabályokat a hatósági ár megállapításának módjára nézve:
"8. § (1) A legmagasabb árat - a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel - úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is."
E szabály alapján a képviselő-testület úgy köteles megállapítani a lakásbérleti díj mértékét, hogy az fedezetet biztosítson a lakás kezelésével kapcsolatos ráfordításaira. A tulajdonost terhelő kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos költségeit külön szolgáltatás díjaként nem háríthatja át a bérlőkre, pusztán azért, mert a lakáskezelési feladatokat az önkormányzattal kötött szerződés alapján gazdasági társaság látja el.
Így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 2. azon rendelkezése, amely az FB Kft. kezelési díjának külön szolgáltatásként való megfizetésére kötelezi a társasházban lévő önkormányzati lakások bérlőit ellentétes az Lt. 35. §-ában, valamint a Kgyr. 2. 4. §-ában foglalt rendelkezéssel.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 2. 21. § (1) bekezdése törvény- és alkotmányellenes, ezért azt megsemmisítette.
A vitatott rendelkezés az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (1) bekezdése alapján e határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele napján veszti hatályát.
Az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság akkor rendelkezik ettől az időponttól eltérően az alkotmányellenesnek ítélt jogszabály hatályon kívül helyezéséről, ha azt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező fontos érdeke indokolja. Tekintettel arra, hogy jelen esetben a visszamenőleges hatályú megsemmisítés törvényi feltételei nem állnak fenn, az Alkotmánybíróság a vitatott rendelkezés visszaható hatályú megsemmisítésre irányuló kezdeményezésnek nem adott helyt.
III.
1. A közigazgatási hivatal vezetője indítványt nyújtott még be az Ör. 2. 25. § (5) bekezdéséből "az önkormányzati választásokon listát állító pártoknak és szervezeteknek" szövegrész törvényességi vizsgálata iránt is.
Az Ör. 2. 25. § (5) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:
"(5) Az életvédelem céljára kijelölt, az épület bontásáig, felújításáig ideiglenesen hasznosított, közérdekűnek nyilvánított [28. § (1) bekezdés a) pontja] vagy kiemelten közhasznú tevékenységet folytató szervezeteknek, továbbá a kisebbségi önkormányzatoknak, az önkormányzati választásokon listát állító pártoknak és szervezeteknek bérbe adott helyiségre határozott idejű szerződést kell kötni. Határozott időtartamú szerződés legfeljebb 10 évi időtartamra köthető."
Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 2.-nek ez a rendelkezése sérti a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) 4. § (2) bekezdésében foglaltakat, amely kimondja, hogy költségvetési támogatásban részesülő szerv párt részére vagyoni hozzájárulást nem adhat, és ilyen szervtől párt vagyoni hozzájárulást nem fogadhat el. Azzal, hogy az önkormányzat az önkormányzati választásokon listát állító, helyiséget bérlő pártokat az Ör. 2. 26. § (5) bekezdése alapján bérleti díjkedvezményben részesíti, a bérleti díjon keresztül a Ptv. által tiltott támogatást nyújt a pártoknak.
Szerinte sérti a politikai pluralizmust is, ha az önkormányzati választásokon listát álló pártok, szervezetek "az Ör. 2. 26. § (6) bekezdésében is elismert módon 'bérleti díj kedvezmény' birtokában készülhetnek a következő önkormányzati választásokra, míg más, az előző választásokon listát nem állító pártoknak piaci (...) bérleti díj fizetése esetén lehetnek önkormányzati helyiségek, irodák bérlői. Az önkormányzatnak a vagyonával való gazdálkodásában is pártsemleges módon kell eljárnia, és nem sértheti meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését."
2. Az indítvány részben megalapozott.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsősorban azt vizsgálta, hogy a vitatott rendelkezés sérti-e az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség követelményét.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46., 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280., 281-282.; 35/1994, (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344. stb.]
Az Alkotmánybíróság mindezeket figyelembe véve azt vizsgálta, hogy az Ör. 2. azáltal, hogy bérleti díj kedvezményben részesíti az önkormányzati választásokon listát állító pártokat és szervezeteket, tartalmaz-e megkülönböztetést e szervezetek és más önkormányzati helyiséget használó bérlők között.
Az Ör. 2.-nek az indítványozó által megjelölt 25. § (5) bekezdése csak arról rendelkezik, hogy az önkormányzati választásokon listát állító pártokkal és szervezetekkel csak határozott időtartamú bérleti szerződést lehet kötni.
Ez a rendelkezés nem tartalmazza az indítványozó által felvetett törvényességi és alkotmányossági problémát. E rendelkezésből nem következik, hogy ezek a pártok kedvezményes díjfizetési kötelezettség mellett köthetnek szerződést az önkormányzattal.
A bérleti díj kedvezményről az Ör. 2. 26. § (5)-(6) bekezdése a következő módon rendelkezik:
"(5) A több mint három éve megüresedett, a határozott időre bérbe adott (a bontandó épületekben lévők kivételével), valamint az önkormányzat által alapított gazdasági társaságok által használt helyiségek bérleti díja megegyezik az FB Kft. kezelési díjával és - társasházban lévő helyiség esetén - a mindenkori közös költség összegével.
(6) A közérdekű célra, határozott időtartamra bérbe adott helyiségek esetén a bérleti díj kedvezmény a bérlet teljes időtartamára vagy annak egy részére szólhat. Erről a Képviselő-testület dönt."
Az Ör. 2. e rendelkezése alapján, az önkormányzati választásokon listát állító pártoknak, szervezeteknek - mivel a 25. § (5) bekezdése alapján határozott időtartamra bérbe adott helyiséget használnak - nem az Ör. 2. mellékletében meghatározott piaci bérleti díjat kell megfizetniük, hanem az önkormányzat által az ingatlankezelési feladatokat ellátó szervezetnek kifizetett kezelési díjat, illetőleg a társasházi közös költséget. Ez a rendelkezés kettős megkülönböztetést tartalmaz. Egyrészt megkülönböztetést tesz az önkormányzati választásokon listát állító pártok és szervezetek és más - a kedvezményezetti körbe nem tartozó - bérlők között, másrészt az önkormányzati választáson listát állító pártok és szervezetek, valamint azon pártok és szervezetek között, amelyek az előző önkormányzati választáson nem állítottak listát.
A helyi képviselő-testület funkciója az Alkotmány 44. §-a alapján a helyi önkormányzás, ami az Alkotmány 42. §-a alapján a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézését és a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében történő gyakorlását jelenti.
Az Ötv. 1. § (2) bekezdése szerint:
"A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak."
Az Alkotmány és az Ötv. e rendelkezéseinek megfelelően a képviselő-testület minden ténykedése célhoz kötött, a helyi önkormányzást, az önkormányzati feladatellátást kell, hogy szolgálja. Ezt a célhoz kötöttséget határozza meg az Ötv. 78. § (1) bekezdése az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodása tekintetében is:
"78. § (1) A helyi önkormányzat vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják."
Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy az önkormányzatnak a vagyonával való gazdálkodása - beleértve a vagyon hasznosítása során nyújtott kedvezményeket, támogatásokat is - a helyi önkormányzással, az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos célokhoz kell, hogy kapcsolódjon.
Az Ör. 2. 25. § (5) bekezdése, illetőleg 26. § (5)-(6) bekezdése alapján bérleti díj kedvezményben részesített bérlők többségükben olyanok, amelyek esetében a kedvezmény nyújtását az önkormányzat gazdasági érdekei (több, mint 3 éve megüresedett helyiségek bérlői, az önkormányzat által alapított gazdasági társaságok stb.) vagy a szervezet által végzett, az önkormányzati feladatellátást segítő közérdekű tevékenység (a képviselő-testület által közérdekűnek nyilvánított szervezet, kiemelten közhasznú tevékenységet ellátó szervezet), illetőleg valamely önkormányzati feladat ellátása (életvédelmi létesítmények bérlői, kisebbségi önkormányzatok) indokolja.
Mindezek az indokok szoros összefüggésben állnak az önkormányzatisággal, a helyi közügyek intézésével.
A helyi önkormányzásnak az Alkotmányban és az Ötv.-ben meghatározott e rendeltetését figyelembe véve az önkormányzati választásokon listát állító pártok, szervezetek támogatása nem tartozik a helyi közügyek körébe, a díjkedvezményen keresztül számukra nyújtott burkolt támogatás nem tekinthető olyannak, amely az önkormányzati feladatellátással kapcsolatos célokat szolgál. Ezért e szervezetek és más - e kedvezményben nem részesülő - helyiségbérlők közötti megkülönböztetésnek alkotmányosan elfogadható indoka nincs. Ugyancsak nincs ésszerű indoka a listát állító pártok, szervezetek és más pártok, politikai jellegű szervetek közötti megkülönböztetésnek sem.
Bár a Ptv. 4. § (2) bekezdése kifejezetten nem tiltja meg, hogy az önkormányzatok politikai pártokat támogatásban részesítsenek, a pártoknak önkormányzatok által nyújtott támogatás ellentétes a Ptv. 4. § (2) bekezdésében megfogalmazott tilalom céljával.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkormányzati választásokon listát állító pártok, szervezetek számára az Ör. 2. 26. § (5) bekezdésében nyújtott bérleti díj kedvezmény sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyelőség követelményét, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
Tekintettel arra, hogy az alkotmányellenes helyzet csak a megsemmisített rendelkezés, illetőleg az annak alapján megkötött szerződések módosításával szüntethető meg, az Alkotmánybíróság - élve az Abtv. 43. § (4) bekezdéséből származó felhatalmazással - úgy rendelkezett, hogy az Ör. 2. 26. § (5) bekezdése 2002. december 31. napján veszti hatályát.
IV.
1. Az indítványozó vitatja még az Ör. 2. 27. § (2) bekezdésének d) pontját, valamint 30. § (6) bekezdésének g) pontját, amelyek az önkormányzati helyiségek bérleti díjának valorizációjáról rendelkeznek.
Az Ör. 2. 27. § (2) bekezdésének d) pontja a következő szabályt tartalmazza:
"(2) A pályázati kiírásban az egyes helyiségekre vonatkozóan:
(...)
d) szerepeltetni kell azt a feltételt, hogy a bérleti díj minden év május 1-jén a Ptk. 232. § (2) bekezdésében meghatározott kamat mértékével emelkedik."
Az Ör. 2. 30. § (6) bekezdés g) pontja pedig a következőképpen rendelkezik:
"(6) Az albérleti vagy üzemeltetési szerződéshez történő bérbeadói hozzájárulás feltétele, hogy:
(...)
g) a bérlő vállalja, hogy a bérleti díj minden év május 1-jén a Ptk. 232. § (2) bekezdésében meghatározott kamat mértékével emelkedik."
Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 2.-nek ezek a szabályai az Lt. 38. § (1) bekezdésébe ütköznek, mert a normatív díjemelés kizárja, hogy a bérlő a bérbeadóval szabadon állapodjon meg a díjemelés mértékében, és azt is, hogy a díjemelés mértékét bíróság előtt sikerrel vitassa. Szerinte ezek a rendelkezések sértik a jogbiztonságot is, mivel az inflációs rátához kötött díjemeléshez hasonlóan a bérlők e rendelkezések mellett sem látják előre, hogy amennyiben elfogadják ezeket a feltételeket, annak üzletmenetükre nézve később milyen költségkihatásai lesznek. Valamint hivatkozik arra is, hogy sem a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.), sem az Lt. nem hatalmazza fel az önkormányzatot arra, hogy rendeletben a jogszabály erejénél fogva egyoldalúan módosítsa a bérleti szerződések tartalmát.
2. Az indítvány nem alapos.
Az Lt. 38. § (1) bekezdése a következő előírást foglalja magában:
"38. § (1) A felek a helyiségbér mértékében szabadon állapodnak meg."
Az Lt. tehát - eltérően a lakásbérleti díjaktól - nem ad felhatalmazást a bérleti díjak hatósági árként való megállapítására, hanem a Ptk. szabályainak megfelelően a szerződő felek megállapodására bízza a bérleti díjak mértékének megállapítását.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak elsőként abban a kérdésben kellett döntenie, hogy az Ör. 2. 27. § (2) bekezdés d) pontjában, valamint 30. § (6) bekezdés g) pontjában foglalt valorizációs szabályok sértik-e a feleket - az Lt. e rendelkezése alapján - a bérleti díj tekintetében megillető szerződési szabadságot.
Nem helytálló az indítványozónak az a megállapítása, hogy a vitatott szabályok a szerződés jogszabállyal történő egyoldalú módosítását jelentik. Mindkét szabály az önkormányzat, mint tulajdonos, nevében a pályázat kiírásában, illetőleg a hozzájárulás megadásában eljáró szerv számára állapít meg magatartási szabályokat. A bérlő szabadon dönt arról, hogy elfogadja-e a díjemelésnek ezeket a feltételeit és a kiírt pályázati feltételek mellett pályázik-e helyiség bérleti jogának megszerzése érdekében, illetőleg arról is, hogy e feltételek mellett megfelel-e gazdasági érdekeinek a helyiség albérletbe vagy üzemeltetésbe adása. Azaz a vitatott szabályok nem közvetlenül határozzák meg a bérleti jogviszony tartalmát, hanem csak akkor válnak a bérleti jogviszony tartalmi elemévé, ha a szerződő felek ezekben a feltételekben megállapodnak és a bérleti szerződésbe foglalják azokat. A bérleti díjnak az Ör. 2. 27. § (2) bekezdés d) pontjában és a 30. § (6) bekezdés g) pontjában meghatározott automatikus emelése a konkrét jogviszonyokban nem az Ör. 2. rendelkezésein, hanem a felek akaratmegegyezésén, a bérleti szerződésen alapul.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 2. e vitatott szabályai nem ellentétesek az Lt. 38. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta azt is, hogy a vitatott rendelkezések megfelelnek-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelményének.
Az Ör. 2. 27. § (2) bekezdésének d) pontja által hivatkozott, a Ptk. 232. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés a következő szabályt tartalmazza:
"(2) A kamat mértéke - ha jogszabály kivételt nem tesz vagy a felek másként nem állapodnak meg - az évi költségvetési törvényben meghatározott kamatmérték."
A kamat mértéke 2002. évben a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 21. § a) pontja alapján 11%.
E szabályokat figyelembe véve megállapítható, hogy a vitatott előírásokban szabályozott díjemelés mértéke publikus normákban pontosan meghatározott, a bérlők által megismerhető és kiszámítható. Így a vitatott rendelkezések esetén a jogbiztonság sérelme sem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 2. 27. § (2) bekezdés d) pontja, valamint a 30. § (6) bekezdés g) pontja tekintetében az indítványozó által állított törvény- és alkotmánysértés nem állapítható meg, ezért a felülvizsgálatukat kezdeményező indítványt elutasította.
V.
A hivatalvezető indítványt nyújtott be az Ör. 1.-nek a bérleti szerződés cserelakás felajánlásával történő felmondását szabályozó 12. § (4) bekezdésének megsemmisítése iránt is. Álláspontja szerint a képviselő-testület túllépte jogalkotási hatáskörét akkor, amikor a vitatott rendelkezésben a bérleti érték különbözetének megfizetésének kötelezettségét írta elő nagyobb értékű cserelakás felajánlása esetén.
A képviselő-testület a 2/2000. (II. 1.) számú rendeletével ezt a rendelkezést hatályon kívül helyezte. Erre tekintettel az indítványozó a 12. § (4) bekezdésének felülvizsgálatára irányuló indítványát visszavonta.
Az Abtv. 20. §-a kimondja, hogy az Alkotmánybíróság az arra jogosult indítványa alapján jár el.
Az Alkotmánybíróság az indítvány visszavonására, valamint arra tekintettel, hogy az Ör. 1. 12. § (4) bekezdése hatályát vesztette - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja alapján - az eljárást megszüntette.
Az Ügyrend 31. § c) pontja alapján ugyancsak megszüntette az Alkotmánybíróság az Ör. 2. 6. § (1) bekezdés törvényességének vizsgálatára folytatott eljárást. Az Alkotmánybíróság az Ör. 2. e szabályának alkotmányosságát a 23/2002. (VI. 21.) AB határozatában (ABK 2002. június-július, 305.) elbírálta, megállapította alkotmányellenességét és megsemmisítette.
A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 584/H/1998.