1090/B/2005. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján - dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló 1991. évi XX. törvény 109. § (1) bekezdés "Budapesten a fővárosi önkormányzat közgyűlése" szövegrésze és a 109. § (2) bekezdés második mondata - "A fővárosban szobor, illetve emlékmű elhelyezéséhez, áthelyezéséhez vagy lebontásához az érintett kerületi önkormányzat egyetértése szükséges." - alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozói álláspont szerint a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 109. § (1) bekezdésében a "Budapesten a fővárosi önkormányzat közgyűlése" szövegrész és ezzel összefüggésben a 109. § (2) bekezdés második mondata - "A fővárosban szobor, illetve emlékmű elhelyezéséhez, áthelyezéséhez vagy lebontásához az érintett kerületi önkormányzat egyetértése szükséges." - alkotmányellenes. Az indítvány szerint a megjelölt jogszabályi rendelkezések nem állnak összhangban az Alkotmány 12. § (2) bekezdésével, 13. §-ával, 42. §-ával, 44/A. § (1) bekezdés a) pontjával. Az indítvány alapvetően azt sérelmezi, hogy a megjelölt rendelkezések értelmében a fővárosi kerületi önkormányzat nem dönthet önállóan a tulajdonában álló közterületnek, valamint épületnek a Htv. 109. § (1) bekezdése szerinti célra történő hasznosításáról.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az alábbi jogszabályokra alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"12. § (2) Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"42. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
43. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
(2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,"
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
"62. § (1) A főváros önkormányzatára - a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére figyelemmel - e törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) A főváros kétszintű önkormányzata (a továbbiakban: a főváros önkormányzati rendszere) a főváros és kerületei önkormányzataiból áll.
63. § (1) A főváros és a fővárosi kerület törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat. A fővárosi kerületi önkormányzat - törvény keretei között - önállóan gyakorolja a települési önkormányzatokat megillető feladat- és hatásköröket. A kerületi önkormányzat működési területén köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, az általános iskolai nevelésről és oktatásról, egészségügyi és a szociális alapellátásról, valamint feladatkörében az egészséges ivóvízellátásról, a helyi közutak fenntartásáról, a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesüléséről.
(2) A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskört megállapító törvény - az (1) bekezdésnek megfelelően - meghatározza, hogy az a fővárosban a fővárosi, illetve a kerületi önkormányzat feladata, hatásköre.
63/A. § A fővárosi önkormányzat feladat- és hatásköre különösen a) meghatározza a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját, valamint általános rendezési tervét, megalkotja Budapest városrendezési szabályzatát; rendeletében védetté nyilvánítja a főváros városképe, történelme szempontjából meghatározó épített környezetét, különös tekintettel a világörökség részévé nyilvánított épületekre, építményekre és területekre, szabályozza ezen védett értékek fenntartásának, felújításának, karbantartásának feltételeit;
(... )
h) rendeletében szabályozza a főváros parkolási és parkolásgazdálkodási rendszerét, a kiemelten védett és védett parkolási övezeteket, az alkalmazható várakozási díjak megállapítását, a közterülethasználatot és a közterület rendjét, a közterületfelügyelet szervezetét és feladatait;
(... )
(2) A kerületi képviselő-testület - a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között - a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait.
(3) A közgyűlés rendeletében szabályozza a főváros általános rendezési terve, a kerületi alaptervek és a részletes rendezési tervek összhangjához szükséges követelményeket. Ebben meghatározza, hogy a tervezési folyamatban a kerületi és a fővárosi önkormányzatot mely esetekben illeti meg véleményezési, egyetértési jog, és mely esetekben kötelező a kölcsönös tájékoztatási, illetve tervezési együttműködés."
3. A Htv. rendelkezései:
"109. § (1) Művészeti alkotás közterületen, valamint önkormányzati tulajdonú épületen való elhelyezéséről, áthelyezéséről, lebontásáról a település önkormányzatának képviselőtestülete, Budapesten a fővárosi önkormányzat közgyűlése dönt, és gondoskodik fenntartásáról és felújításáról.
(2) A döntéshez a műalkotás művészi értékére vonatkozóan szakvéleményt kell beszerezni. A fővárosban szobor, illetve emlékmű elhelyezéséhez, áthelyezéséhez vagy lebontásához az érintett kerületi önkormányzat egyetértése szükséges.
(3) Nem önkormányzati tulajdonú épületen lévő művészeti alkotásokat az illetékes önkormányzat képviselőtestülete - szakvélemény kikérésével - védeni köteles, új elhelyezés esetén véleményezési joga van."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 42. §-a alapján a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzáshoz való jog. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló intézését, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlását jelenti. A választópolgárok ezt a helyi önkormányzáshoz való jogukat az Alkotmány 44. § (1) bekezdése alapján az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
Az Alkotmány a helyi önkormányzatokra vonatkozóan azokat, a minden önkormányzatra irányadó, alapvető garanciális szabályokat tartalmazza, amelyek a helyi önkormányzatok autonómiájának alkotmányos védelmét hivatottak biztosítani. Nem szabályozza viszont a helyi önkormányzatok típusait, a helyi önkormányzatok egyes típusainak jogállását, így nem tartalmaz rendelkezéseket arra nézve sem, hogy a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok, hatáskörök miként oszlanak meg a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok között, a fővárosban pedig a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok között. A helyi önkormányzatokra vonatkozó részletes szabályok megalkotását az Alkotmány a törvényhozásra bízza. Az Alkotmány 43. §-ának (2) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg, 44/C. §-ában pedig kimondja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához, az önkormányzati alapjogok korlátozásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A törvényhozó - az Alkotmány keretei között - a helyi önkormányzatok jogállásának, az önkormányzatokat megillető jogok és kötelezettségek szabályozása, a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatásköröknek az önkormányzatok egyes típusai közötti megosztása során széles döntési szabadsággal rendelkezik. E döntési szabadsága keretében gazdasági, közigazgatási szakmai-politikai szempontokat is mérlegelhet. A törvényhozó döntési szabadságának a helyi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott önkormányzati alapjogok szabnak korlátot.
A helyi önkormányzatok jogállását, a helyi önkormányzatok típusait és a helyi önkormányzás körébe tartozó feladatok és hatáskörök megosztását a helyi önkormányzatok egyes típusai között az Alkotmány 44/C. §-a alapján megalkotott Ötv. szabályozza. Ezen belül a főváros önkormányzati rendszerét, a fővárosi és a kerületi önkormányzatok jogállását, feladat- és hatáskörét az Ötv. VII. fejezete határozza meg.
Az Ötv. e fejezetében foglaltak alapján a feladat- és hatásköröknek a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok közötti megosztása alapvetően eltér a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztástól, ebből következően a fővárosi és kerületi önkormányzatok jogállása is különbözik más helyi önkormányzatok jogállásától. Ez a jogállásbeli különbségtétel a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzetéből, valamint abból a tényből következik, hogy a főváros egésze alkot egy természetes földrajzi egységet, egy települést. A fővárosnak ez a sajátos helyzete tükröződik az Alkotmány 42. §-ában is, amikor a helyi önkormányzáshoz való jog meghatározása során a települések között és egy egységhez tartozóként említi a fővárost és kerületeit. A főváros egy település, amelyen belül - a település nagyságára, funkcióira tekintettel - több önkormányzat, kétszintű önkormányzati rendszer működik. Vannak olyan települési önkormányzati feladat- és hatáskörök, amelyek amiatt, mert a főváros egészét, illetőleg egynél több kerületet érintenek, nem utalhatók a kerületi önkormányzatok feladat- és hatáskörébe, ezért a törvény a más települések esetén a települési önkormányzatot megillető feladat- és hatásköröket is meg kell, hogy ossza a főváros és a kerületek önkormányzatai között. Erre tekintettel az Ötv. 63. §-ának (1) bekezdésében mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatokat települési önkormányzatként határozza meg, amelyek azonban törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Ennek a szabályozásnak az eredményeként a fővárosi kerületi önkormányzatok jogállása eltér más települési önkormányzatokétól, más települési önkormányzatnál korlátozottabb feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek, amelynek oka a főváros kétszintű önkormányzati rendszere.
2. Az indítvány a fővárosi kerületi önkormányzatok alapjogainak, ezeken belül is tulajdonosi jogainak a sérelmét állítja a Htv. támadott rendelkezései által, s úgy véli, hogy azok ellentétesek az Alkotmány 12. § (1) bekezdésével, 13. §-ával, 42. §-ával, 44/A. § (1) bekezdés a) pontjával.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét. [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a helyi képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. Ez az alapjog az önkormányzatok tulajdonosi jogállását s így autonómiáját biztosítja, különös tekintettel arra, hogy az önkormányzatok tulajdonát az önkormányzatok megalakulásával egy időben az Alkotmány, illetve az Ötv. hozta létre, a tanácsok korábbi (állami tulajdont) kezelői joga helyett. "Az Ötv. megfogalmazása az Alkotmánynál is világosabban kifejezi ennek az alapjognak a lényegét: "A helyi önkormányzat a törvény keretei között (... ) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik." [1. § (6) bekezdés b) pont.] Az Alkotmány 12. § (2) bekezdésének is - »az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát« - ez az új helyzet ad értelmet. Az alapjog tehát a tulajdonosi jogállás teljességére irányul, de nem az önkormányzati tulajdonnak ad kiemelt védelmet. Nem is adhat, mert az az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével ellenkezne, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez. Helyes értelmezéssel tehát az alapjog korlátozása akkor valósul meg, ha az önkormányzat tulajdonosi jogállására irányul." (4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 71-72.)
3. A Htv. 109. § (1) bekezdése alapján művészeti alkotásnak közterületen, valamint önkormányzati épületen való elhelyezéséről, áthelyezéséről, lebontásáról általában a település önkormányzatának képviselő-testülete dönt, Budapesten pedig a fővárosi önkormányzat közgyűlése, függetlenül attól, hogy a közterület, az épület a fővárosi önkormányzat vagy kerületi önkormányzat tulajdonában van. Az általános szabályon belül speciális szabály vonatkozik a szobor és az emlékmű elhelyezésére, áthelyezésére, lebontására. A (2) bekezdés támadott második mondata szerint ugyanis a fővárosban szobor, illetve emlékmű elhelyezéséhez, áthelyezéséhez vagy lebontásához az érintett kerületi önkormányzat egyetértése szükséges.
Az indítványozói álláspont szerint ezek a rendelkezések nem állnak összhangban az Alkotmány 12. § (2) bekezdésével, amely szerint az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát, az Alkotmány 13. §-ával, amelynek alapján a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot, továbbá az Alkotmány 42. §-ával, amely alapján a fővárosi kerület választópolgárainak a közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga, valamint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjával, amely szerint a képviselő-testület önállóan szabályoz és igazgat. Az indítványozó az alkotmányellenesség lényegét abban jelöli meg, hogy a támadott rendelkezések miatt a fővárosi kerületi önkormányzat nem dönthet önállóan arról, hogy a tulajdonában álló közterületeken, valamint épületeken művészeti alkotást helyezzen el, illetve helyezzen át, lebontson, mivel mindezekről a fővárosi önkormányzat közgyűlése dönt.
Az Alkotmány 74. §-a alapján Budapest a Magyar Köztársaság fővárosa, a 41. § (2) bekezdés szerint a főváros kerületekre tagozódik. A főváros az egyetlen olyan település, amelyben kétszintű önkormányzat működik, a törvények megosztják az önkormányzati feladatokat és hatásköröket a két szint között, következésképpen a fővárosi önkormányzat és a fővárosi kerületi önkormányzatok a törvényekben megállapított saját feladat- és hatáskörükben gyakorolják önállóan az önkormányzati jogaikat. Az önkormányzati jogok, hatáskörök gyakorlása törvény keretei között történhet. Az Ötv. 1. § (6) bekezdése alapján a helyi önkormányzat a törvény keretei között rendelkezik önállóan a tulajdonával. Ilyen törvényi keret a főváros kétszintű önkormányzati rendszeréből adódóan az, hogy a Htv. a művészeti alkotásnak közterületen, önkormányzati épületen való elhelyezéséről való döntési hatáskört a fővárosi önkormányzat közgyűlésének a hatáskörébe utalja.
Az Ötv. 63. §-a tartalmazza a fővárosi önkormányzat két szintje között az önkormányzati feladatok és hatáskörök megosztásának alapvető rendelkezéseit. A (2) bekezdés alapján a fővárosi önkormányzat látja el azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak, e körben rendeletalkotási jog illeti meg. Mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatnak van tulajdona.
Az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelméről az Alkotmánybíróság már több elvi jelentőségű állásfoglalást alakított ki. Rámutatott az Alkotmánybíróság: "A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik meg - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmet élvező lényeges tartalmával." [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 379.] A Htv.-ben foglalt részjogosítványok a főváros sajátos jellegével, a feladatok és hatáskörök két önkormányzati szint közötti megosztásával állnak összefüggésben és nem eredményezik a kerületi önkormányzatok tulajdonjoga lényeges tartalmának a sérelmét, nem vezetnek azok kiüresítéséhez, ezért nem ellentétesek az Alkotmány 42. §-ával, 44/A. § (1) bekezdés a) pontjával.
A főváros mint egységes település városképének kialakítására vonatkozó normatív szabályok megalkotása az Ötv. 63/A. § a) pontja, 65/A. § (2) bekezdése, valamint az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 14. § (2) bekezdés alapján a fővárosi közgyűlés hatáskörébe tartozik. E szabályokat a Budapest Városrendezési és Építési Keretszabályzatáról szóló 47/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendelet tartalmazza. E felhatalmazással és normatív szabályozással összhangban áll a Htv. 109. §-a, amely a városkép alakítása szempontjából jelentős művészeti alkotások elhelyezésének hatáskörét a fővárosban lévő minden önkormányzati tulajdonban lévő közterületre és épületre vonatkozóan a fővárosi közgyűlés hatáskörébe utalja, annak érdekében, hogy egységes elvek, követelmények érvényesüljenek az egységes településen. Ezekben az ügyekben az a fővárosi közgyűlés dönt, amelyet a főváros választópolgárai közvetlenül választanak meg.
A művészeti alkotásokon belül a szobrok és emlékművek esetében pedig azért sem sérül a fővárosi kerületi önkormányzatok tulajdonjoga, mert ezek elhelyezéséhez (áthelyezéséhez vagy lebontásához), a fővárosi önkormányzat közgyűlésének döntéséhez a Htv. 109. § (2) bekezdése szerint az érintett kerületi önkormányzat egyetértése szükséges. Az érintett kerületi önkormányzatnak egyetértési joga van azokban az ügyekben, amikor a fővárosi közgyűlés a fővárosi önkormányzat tulajdonában lévő közterületen, épületen kíván szobrot, emlékművet elhelyezni (áthelyezni vagy lebontani). A törvényi szabályozás ebben a körben tehát a fővárosi és az érintett kerületi önkormányzat együttdöntését alakította ki, amely mind a fővárosi, mind az érintett fővárosi kerületi önkormányzati érdek érvényesítését biztosítja. Ennek következtében nem állapítható meg az Alkotmány 12. § (2) bekezdésének, 13. §-ának, 43. § (1) bekezdésének sérelme.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2006. október 17.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részével, így nem értek egyet azzal, hogy az Alkotmánybíróság a hatásköri törvénynek a közterületi szoborállítással (művészeti alkotás elhelyezésével) összefüggő rendelkezéseit, azon belül is a fővárosra vonatkozó szabályokat elemezve, a vizsgálat nyomán nem állapította meg a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenességét. Álláspontom szerint a hatásköri törvénynek a határozatban vizsgált rendelkezéseivel kapcsolatban igen komoly alkotmányossági aggályok vethetők fel.
1. Az indítványozók a kerületi önkormányzatot megillető önkormányzati alapjogok és a tulajdonhoz való jog sérelmére alapították beadványukat. A határozat alapul veszi és követi a fővárosi és a kerületi önkormányzatok alapjogi jogállásáról 1996-ban kialakított alkotmánybírósági álláspontot, melynek a határozatban is idézett lényeges fordulata, hogy a kerületi önkormányzatok jogállása eltér más települési önkormányzatok jogállásától, más települési önkormányzatnál korlátozottabb feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 207.] Ez az általános megfogalmazás és megközelítés azonban - jelen ügyben - két dologtól nem függetleníthető: az egyik, hogy az ügyben nem csak az önkormányzati alapjogok általában, hanem a tulajdonhoz való jog is érintett, nevezetesen a tulajdonnal való önálló rendelkezés korlátozottságán keresztül. A másik, hogy mindenképpen megvizsgálandó, hogy a fővárosnak a szoborállítással összefüggő döntési jogköre milyen természetű, egyedi vagy szabályozó hatáskört valósít-e meg.
2. E két szempont vizsgálata - álláspontom szerint - ebben az ügyben lényeges lehet. Megvizsgálásuk előtt azonban egy elvi megközelítést is fel kell vetni. Bármennyire is korlátozott feladat- és hatáskörű önkormányzatok a kerületek, és ehhez képest kiterjedtebb feladat- és hatáskörű önkormányzat a fővárosi önkormányzat, nem szabad szem elől téveszteni azt az alkotmánybírósági határozatokban is gyakran hivatkozott (és ez ügyben is többször említett) tényt, hogy a fővárosi önkormányzat szélesebb hatáskörei (1) a főváros egészét érintő, (2) egy kerületet meghaladó részét érintő és (3) a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódó ügyekkel függnek össze [Ötv. 63. § (2) bekezdés]. Az ezzel össze nem függő, kerületek rovására megállapított fővárosi hatáskörök vizsgálatánál a kerületi önállóság védelme fokozottabban kell, hogy érvényesüljön. Ez utóbbinak az az oka, hogy a fővárosi kerületek is közvetlenül választott önkormányzati képviselő-testülettel rendelkeznek és a helyi önkormányzáshoz való jog alkotmányi meghatározásánál külön említést nyernek. Ezt a tényt az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat is említi, igaz más előjellel:
"Erre tekintettel az Ötv. 63. §-ának (1) bekezdésében mind a fővárosi, mind a kerületi önkormányzatokat települési önkormányzatként határozza meg, amelyek azonban törvényben meghatározott önálló feladat- és hatáskörrel rendelkeznek. Ennek a szabályozásnak az eredményeként a fővárosi kerületi önkormányzatok jogállása eltér más települési önkormányzatokétól, más települési önkormányzatnál korlátozottabb feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. Az Ötv. az Alkotmány 42. §-ával összhangban alakította ki a főváros kétszintű települési önkormányzati rendszerét, ezért téves indítványozónak az a szemléletmódja, amellyel a fővárosi és a kerületi önkormányzatok viszonyának törvényi szabályozásán a megyei és a települési önkormányzatok közötti feladat- és hatáskörmegosztás elveit kéri számon." [ABH, 1996, 206.]
Az itt idézettek sem semlegesíthetik azt a tényt, hogy a kerületi önkormányzatok önálló polgári és közjogi jogi személyek, önálló birtokosai hatásköreiknek, önálló alanyai az önkormányzati alapjogaiknak. Abból a tényből, hogy az Alkotmány a kerületek választópolgárainak közösségét és a főváros egészének választópolgári közösségét egyaránt a helyi önkormányzáshoz való alapjog alanyaként nevesíti, nem következik az ellenkezője, vagyis az, hogy ez egy fölösleges rendelkezés, mert a főváros egyébként is egy település és így a kerületi választópolgári közösség önkormányzáshoz való joga mintegy ismétlésként jelenik meg az Alkotmányban. (Ilyen megközelítésben felesleges lenne a megye választópolgárainak közösségét említeni, hiszen a megye választópolgárainak közössége a megyében található települések választópolgári közösségeiből áll össze.) Vagyis a fent idézett határozatból sem vonható le olyan következtetés, hogy a kerületi önkormányzat ne lehetne teljes értékű alapjogi jogalany.
Ezt erősíti meg az előbb idézett határozat is a következőképpen: "A helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatásköröknek a főváros kétszintű települési önkormányzati rendszeréből következő sajátos megosztása mellett, a fővárosi önkormányzat és a kerületi önkormányzatok önálló feladat- és hatáskörű önkormányzatok, amelyek mindegyikét egyenlően megilletik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott önkormányzati alapjogok." [ABH 1996, 207.]
3. A kerületek alapjogi jogalanyisága értelemszerűen fennáll a tulajdonukban álló vagyontárgyak tekintetében is. A kerületi önkormányzat (is) három alkotmányos rendelkezéssel kapcsolódik a tulajdonhoz való jog alkotmányos intézményéhez. Egyrészt mint a polgári jog szerinti jogi személyt megilleti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való jog. Másodrészt az Alkotmány külön említi a helyi önkormányzati tulajdont a 12. § (2) bekezdésben, harmadrésztaz önkormányzati alapjogok körében a 44/A. § (1) bekezdés b) pontja is rögzíti a tulajdonnal való önálló rendelkezés jogát. Mivel a tulajdonhoz való jogot nemcsak az önkormányzati alapjogok között szabályozza az alkotmány, ezért korlátozása esetén nem alkalmazható automatikusan az önkormányzati alapjogok védelmére vonatkozó "teszt", ami igen gyenge védelmi erőt biztosít, vagyis, hogy nem alkotmányellenes a korlátozásuk, míg az nem vezet az alapjog kiüresedéséhez, míg nem vezet annak kizárásához, hogy az önkormányzat az alapjog lényeges tartalmát képező ügyekben önálló felelősséggel döntsön.
4. A Htv. 109. § (1) bekezdése egyértelműen a fővárosi önkormányzat hatáskörébe utalja a művészeti alkotások közterületen és önkormányzati tulajdonú épületen való elhelyezése ügyében a döntést, és a fenntartásukról való gondoskodás feladatát is oda telepíti.
A főváros területén lévő közterületek többségében a kerületi önkormányzatok tulajdonában állnak, kisebb részben kerültek a fővárosi önkormányzat tulajdonába. A közterületi besorolású ingatlanok csak a rendeltetésüknek (közlekedési célú, pihenési célú stb. közterületek) megfelelően használhatók, azon épületek, építmények korlátozottan, az építésügyi jogszabályokban szigorúan meghatározott keretek között helyezhetők el. Egyik rendeltetése a közterületeknek az, hogy azon művészeti alkotások helyezhetők el. (Megjegyzendő, hogy a művészeti alkotás fogalmát a jogszabályok nem határozzák meg egyértelműen). A hatásköri törvény vizsgált rendelkezései szerint a kerületi önkormányzat nem dönthet arról, hogy a saját tulajdonában álló közterületen vagy akár saját tulajdonában álló épületen elhelyez egy művészeti alkotást. Erről csak egy más szintű, másik önkormányzat, a fővárosi dönthet. Ez a döntés, mivel a döntéshozón kívüli, önálló jogalanyisággal rendelkező közjogi testület (a kerületi önkormányzat) számára állapít meg jogot, annak tulajdonában álló, közterületi besorolású ingatlan meghatározott célra történő felhasználása (művészeti alkotás elhelyezése) tárgyában születik, egyedi döntésnek tekintendő, és jellemzői alapján leginkább hatósági ügynek minősülhet. A Fővárosi Közgyűlés művészeti alkotás (emlékmű, szobor) felállítására vonatkozó döntése a kerületi önkormányzat - mint érintett jogalany, azaz ügyfél - részére biztosítja (vagy éppen nem biztosítja) a jogot az adott művészeti alkotás felállításához. Ezzel a döntéssel mintegy engedélyezi azt, hiszen a Fővárosi Közgyűlés pozitív tartalmú döntésének hiánya esetén az adott művészeti alkotás elhelyezésére, felállítására nincs jogi lehetőség.
A Fővárosi Közgyűlés fentiek szerinti döntése meghozatalakor önkormányzati mérlegelési jogkörében jár el, ezen döntés tartalmát illetően jogszabály egyáltalán nem - így még fővárosi önkormányzati rendelet sem - ír elő semmiféle kötelezettséget, azt a képviselő-testület (közgyűlés) szabad belátására bízza, ezáltal döntési szabadságot biztosítva számára.
Eltérő véleményen vagyok ennek alapján a határozatban írtakhoz képest, hiszen ez a szabályozás kiüresíti a kerületi alapjogot, hiszen a kerületi önkormányzat tulajdonában álló közterületet érintő ügyben telepít egyedi döntési jogkört a fővárosi önkormányzathoz és vonja el ezzel a kerületi döntési (önálló igazgatási) jogkört, vagyis alkotmányossága erősen aggályos.
Maga a határozat is említi a fővárosi önkormányzat szabályozási hatáskörét. A főváros, mint egységes település egységes városképének kialakításához szükséges városrendezési, szabályozási hatáskörök az Ötv. alapján is és az Étv. alapján is a fővárost illetik meg. E normatív szabályozási jog azonban éppen, hogy nem áll szükségszerű kapcsolatban, sőt szigorúan elválasztandó az egyedi döntések meghozatalának jogától. A Htv. 109. § (1) bekezdés a kerületektől azt a jogot vonja el, hogy a főváros normatív szabályozó hatáskörében kibocsátott városrendezési, közterület-felhasználási előírások betartásával önálló felelősséggel (vagyis saját maga) döntsön a saját tulajdonában álló közterülete felhasználása, azon művészeti alkotás elhelyezése tárgyában. A főváros széles körű szabályozási hatáskörét indokolják az egységes településkép kialakításának követelményei, de ezt az egyedi, majdhogynem hatósági természetű hatáskörét, semmilyen alkotmányosan figyelembe vehető szempont nem indokolja számomra.
Ennek kapcsán még azt is meg kell említenem, hogy a Fővárosi Közgyűléshez telepített és adott esetben csak egy meghatározott kerületet érintő egyedi döntési jogkör mellett alkotmányos indokként nem fogadható el, hogy ugyanazok a személyek az önkormányzás alanyai (a fővárosi választópolgárok), mert lényeges különbség áll fenn a között, hogy (1) a fővárosi választópolgár, aki egyben egy kerület lakosa is részt vesz a főváros egészének helyi közügyei igazgatására és szabályozására hivatott fővárosi közgyűlés megválasztásában és a kerületi feladat- és hatáskörök gyakorlására hivatott kerületi önkormányzat létrehozásában, valamint (2) hogy a nemcsak egy adott kerület (hanem az összes többi) választópolgárai által megválasztott fővárosi közgyűlés dönt egy adott kerület helyett a kerületet megillető (a kerületi választópolgári közösséghez tartozó) közügyben. Ilyenformán a megyei önkormányzat is minden további nélkül felruházható lenne a települések helyi közügyeinek nemcsak szabályozására, hanem helyettük történő igazgatására, ami nyilvánvaló feszültségekhez, sőt alkotmányos aggályokhoz vezetne. Azon is el kell gondolkoznunk, hogy a közterületi művészeti alkotások elhelyezése tárgyában a legkisebb községi önkormányzat is rendelkezik önálló hatáskörrel. Számomra nehezen indokolható, hogy ezt (akár a fővárosi önkormányzat rendeletének normatív előírásainak keretei között) a fővárosi kerületi önkormányzatok nem tehetik meg.
A leírtak alapján úgy vélem, hogy a Htv. vizsgált szabálya alkotmányellenes, mert a helyi önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése a) és b) pontjában írt alapjogokba ütköző módon vonja el a főváros kerületi önkormányzataitól azt a jogot, hogy a tulajdonukban álló közterületeken és önkormányzati épületeken - a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt normatív előírások keretei között - művészeti alkotást helyezzenek el.
Budapest, 2006. október 17.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró