385/B/2001. AB végzés

Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásáról szóló indítvány tárgyában

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeletek alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok alapján meghozta a következő

végzést:

1. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2000. évi megosztásáról alkotott 4/2000. (II. 10.) Főv. Kgyr. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványok alapján folytatott eljárást megszünteti.

2. Az Alkotmánybíróság a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásáról alkotott 2/1992. (III. 5.) Főv. Kgy. rendelet, 571993. (II. 12.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1994. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1995. (II. 13.) Főv. Kgy. rendelet, 1/1996. (II. 8.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1997. (II. 14.) FŐv. Kgy. rendelet, 4/1998. (II. 17.) Főv. Kgy. rendelet, 571999. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet, 4/2000. (II. 10.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt visszautasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz három indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek 2000. évi megosztásáról alkotott 4/2000. (II. 10.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Főv. Kgyr.) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérik.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

A Főv. Kgyr. ellen indítványt nyújtott be négy kerületi önkormányzat polgármestere. Ezen indítványok a Főv. Kgyr. 3. § (1) bekezdéséből kiindulva támadják a Főv. Kgyr. egészét, és visszamenőleges hatállyal kérik annak megsemmisítését.

A Főv. Kgyr. 3. § (1) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: "(1) A települési igazgatási, kommunális és sportfeladatokhoz, az üdülőhelyi feladatokhoz kapcsolódó normatív támogatásokat, a személyi jövedelemadó helyben maradó részét, az idegenforgalmi adót, valamint a 2. § szerinti keretekkel csökkentett helyi iparűzési adót a fővárosi forrásmegosztás átalakítása keretében a 2000. évre az 1999. évi eredeti önkormányzati költségvetések adatai felhasználásával elvégzett forrásmegosztási számítások alapján kimutatott, a 7. számú melléklet 2. oszlopában rögzített kiadási deficitek arányában osztja meg."

Az indítványozók álláspontja szerint e szabályozás értelmében a forrásmegosztás rendszerének kialakításánál a megosztási arányok meghatározásánál a kerületi önkormányzatokat a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 64. § (3) bekezdése alapján önállóan és közvetlenül megillető bevételek is figyelembevételre kerültek. A saját bevételek, különösen az önkormányzati vagyonból származó bevételek figyelembevétele a forrásmegosztás során sérti a kerületi önkormányzatok önállóságát, az Alkotmányban is biztosított tulajdonhoz való jogát.

A saját bevételek bevonása a forrásmegosztási rendszerbe azzal az eredménnyel jár, hogy a forrásmegosztási rendszer közvetett módon a saját bevételek újraelosztását eredményezi.

A saját bevételek figyelembevétele a kerületi önkormányzatok költségvetését lényegében a fővárosi önkormányzat költségvetésének részévé teszi, ami sérti a kerületi önkormányzatok önállóságát.

Mivel az egész rendelet a deficitarányos forrásmegosztáson alapul, a Főv. Kgyr. egésze alkotmányellenes, így az egész rendelet keletkezésére visszaható hatályú megsemmisítését kérik az indítványozók.

Egy további indítványozó a Főv. Kgyr.-en kívül kéri még a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásáról alkotott 2/1992. (III. 5.) Főv. Kgy. rendelet, 5/1993. (II. 12.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1994. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1995. (II. 13.) Főv. Kgy. rendelet, 1/1996. (II. 8.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1997. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1998. (II. 17.) Főv. Kgy. rendelet, 5/1999. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is.

Az indítványozó álláspontja szerint a fővárosi közgyűlés hivatkozott rendeletei ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjával és az Ötv. 64. § (1) bekezdésével, ezért az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe is ütköznek.

Álláspontja szerint az alkotmány- és törvényellenességet egyrészt az alapozza meg, hogy a fővárosi önkormányzat forrásmegosztási rendeletei a bevételek megosztása során figyelmen kívül hagynak a kerületi önkormányzatok által ténylegesen ellátott feladatokat, és a kerületi önkormányzatok által ellátott feladatok egy részét nem a valóságos forrásszükségletüknek megfelelően veszik figyelembe.

Másrészt, az Ötv. 64. § (4) bekezdésében meghatározott bevételek megosztása több vonatkozásban nem a gyakorolt feladat- és hatáskörök forrásigénye, hanem törvényellenes módon átlagszámítás alapján történik, ahelyett hogy nulla bázisú számításra épülne. Ellentétben az Ötv. 64. § (1) bekezdésének megfelelő, a gyakorolt feladat- és hatáskör forrásigényére alapított fedezetkiegyenlítő bevételmegosztás helyett a támadott rendeletek deficitarányos bevételi forrásmegosztást intézményesítenek.

II.

Az indítványok alapján az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy az indítványok által támadott fővárosi önkormányzati rendeletek alkotmányosságának utólagos vizsgálatára rendelkezik-e hatáskörrel.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Budapest Főváros Önkormányzatának Közgyűlése által a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat osztottan megillető bevételek megosztásáról alkotott 2/1992. (III. 5.) Főv. Kgy. rendelet, 5/1993. (II. 12.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1994. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1995. (II. 13.) Főv. Kgy. rendelet, 1/1996. (II. 8.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1997. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1998. (II. 17.) Főv. Kgy. rendelet, 5/1999. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet, valamint a 4/2000. (II. 10.) Kgy. rendelet alkotmányosságának vizsgálatára - tekintettel arra, hogy már nem tekinthetők hatályos jogszabálynak - nincs hatásköre. Ezek az önkormányzati rendeletek egy-egy költségvetési évre rendelkeztek a fővárosi önkormányzatot és a kerületi önkormányzatokat az Ötv. 64. § (4) bekezdése alapján osztottan megillető bevételek megosztásáról. Bár hatályon kívül helyezésükre kifejezetten nem került sor, alkalmazhatóságuk a költségvetési év elteltével megszűnt, és a következő költségvetési évben az új forrásmegosztási rendelet megalkotásáig az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 76. § (1) bekezdése alapján elfogadott átmeneti gazdálkodásról szóló rendelet, az új forrásmegosztási rendelet hatálybalépésével pedig annak szabályai léptek a helyükbe.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg egyértelműen, hogy a jogszabályban meghatározott határidőnek kifejezetten a jogszabály hatályának megszűnésére vagy a jogszabály alkalmazhatóságára kell-e vonatkoznia.

"Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezte. E határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, s már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát veszti." [1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991. 905., 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994. 696., 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996. 803., 804-806.; 670/B/1997. AB határozat, ABH 1999. 600., 603.]

Mindezeket figyelembe véve megállapítható, hogy a 2/1992. (III. 5.) Főv. Kgy. rendelet, 5/1993. (II. 12.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1994. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 2/1995. (II. 13.) Főv. Kgy. rendelet, 1/1996. (II. 8.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1997. (II. 14.) Főv. Kgy. rendelet, 4/1998. (II. 17.) Főv. Kgy. rendelet, 5/1999. (II. 24.) Főv. Kgy. rendelet, 4/2000. (II. 10.) Főv. Kgy. rendelet - mivel az a költségvetési év, amelyre nézve rendelkezéseket tartalmaztak már letelt és ezzel alkalmazhatóságuk megszűnt - már nem tekinthető hatályos jogszabálynak.

Az Alkotmánybíróság hatásköre az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja szerinti hatáskörében eljárva - főszabályként - hatályos jogszabály alkotmányosságának elbírálására terjed ki. Hatályát vesztett jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint - csak kivételesen, az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. §-ában szabályozott alkotmányjogi panasz alapján kerülhet sor, akkor, amikor a már nem hatályos jogszabály - annak továbbélése folytán - még az indítvánnyal érintett konkrét eljárásokban alkalmazható. [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994. 68., 69.]

Mivel az indítványok az Abtv. 1. § b) pontjában szabályozott utólagos normakontroll gyakorlására irányulnak, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azok érdemi vizsgálatára nem jogosult.

A 4/2000. (II. 10.) Főv. Kgy. rendelet alkotmányossági vizsgálatára irányuló két indítványt az indítványozók akkor nyújtottak be, amikor az még hatályban volt, ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványok alapján folytatott eljárást megszüntette.

A harmadik indítvány benyújtásakor azonban már az indítvánnyal támadott fővárosi önkormányzati rendeletek egyike sem volt hatályos jogszabálynak tekinthető, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességük megállapítására irányuló indítványt visszautasította.

Budapest, 2001. december 17.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró