1254/B/1993. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányjogi panasz alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 72. § (4) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésre irányuló indítványt elutasítja, az alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 3. § (6) bekezdése értelmében ezt a törvényt a külkereskedelmi ügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik.
Az Áe. 72. § (4) bekezdés d) pontja szerint nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok külkereskedelmi forgalma engedélyezésének körében hozott államigazgatási határozat esetében.
Az indítványozó szerint ez a rendelkezés alkotmányellenesen korlátozza a bírói úthoz (Alkotmány 57. § (1) bek.) és a jogorvoslathoz (57. § (5) bek.) való alapvető jogot. Ezért a kifogásolt szabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését indítványozta.
Az indítványra okot adó ügyben a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma 678/2697/1993. számú első fokú határozatában az indítványozó élő juh export kontingens iránti kérelmét elutasította. Az indítványozó fellebbezése folytán a miniszter 1993. július 23-án hozott, M-510/39/1993. számú másodfokú határozatában az elsőfokú határozatot hatályában fenntartotta, a fellebbezést elutasította. Az indítványozó e határozatokkal kapcsolatban 1993. december 13-án alkotmányjogi panaszt is előterjesztett.
II.
1. Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
Az Alkotmánybíróság több határozatban foglalkozott a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata egyes kérdéseivel.
A 15/1993. (III. 12.) AB határozat szerint "Az államigazgatási határozatok bíróság előtti megtámadhatósága nem a jogorvoslathoz való jogból fakad, hanem a bíróságoknak az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében, valamint a 70/K. §-ban megállapított hatásköréből." (ABH 1993. 112, 119.).
A 32/1990. (XII. 22.) AB határozat értelmében az Alkotmány 50. § (2) bekezdése általánossá teszi a bíróságnak a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzésére vonatkozó jogát. Ennek az felel meg, ha a törvény a közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróságok hatáskörét elvi alapon (generális klauzulával) állapítja meg. Nem alkotmányellenes, ha a szabályozás bizonyos kivételeket határoz meg (ABH 1990. 145, 146.).
A 46/1994. (X. 21.) AB határozatban kifejtette az Alkotmánybíróság, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdésének végrehajtásával kapcsolatban nem tekinti korlátlannak a bírói felülvizsgálat lehetőségét (ABH 1994. 260, 267-268). Ez az AB-határozat a jelen ügyben kifogásolt jogszabály ugyanazon szakaszának és bekezdésének az f) pontját támadó indítványt elutasította.
2. A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról szóló alkotmányi rendelkezés a hatalmi ágak egymáshoz való viszonyával kapcsolatos feladatmeghatározás a bíróságok számára.
Nem alapvető jogot tartalmaz: erre sem az 50. § (2) bekezdése szerkezeti elhelyezéséből (nem az alapvető jogok között helyezkedik el), sem szóhasználatából ("a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét") következtetni nem lehet. Nem lehet ilyen következtetést levonni Magyarország vállalt nemzetközi kötelezettségeiből sem. Sem "Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről" szóló 1993. évi XXXI. törvény, sem "Az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya kihirdetéséről" szóló 1976. évi 8. törvényerejű rendelet értelmében a személyeknek nem kötelező általánosságban jogot adni a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatához.
Más kérdés, hogy a bírói úthoz való jogból [Alkotmány 57. § (1) bek.] fakadhat ilyen alkotmányos kényszer, ha a közigazgatás döntése tartalmilag polgári jogokat érint vagy büntető vád elbírálását valósítja meg.
3. A külkereskedelemről szóló 1974. évi III. törvény (a továbbiakban: Tv.) 20. §-a szerint a külkereskedelmi tevékenység körében szerződések kötése, áruk kivitele és behozatala, szolgáltatások teljesítése és igénybevétele, áruhitel nyújtása, valamint egyes más cselekmények végzése engedélyhez köthető vagy egyéb módon szabályozható, a külkereskedelmi tevékenységre jogosult vállalat részére általános érvényű utasítás adható.
A Tv. 26. § (1) bekezdése szerint a külkereskedelmi igazgatás körébe tartozó ügyekben határozattal kell dönteni.
A (2) bekezdés szerint a külkereskedelmi igazgatás körében kiadott engedélyt feltételekhez lehet kötni és vissza lehet vonni. A (3) bekezdés szerint a határozat ellen fellebbezésnek csak akkor van helye, ha a határozatot nem a miniszter hozta, és a fellebbezést jogszabály lehetővé teszi.
A Tv. 29. § (1) bekezdése értelmében a törvény végrehajtásáról a Kormány gondoskodik.
Az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok kiviteléről, illetőleg behozataláról szóló 112/1990. (XII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (1) bekezdése szerint áruk kiviteléhez és behozatalához az Ipari és Kereskedelmi Minisztériumnak (a továbbiakban: minisztérium) engedélyére - az e rendeletben foglaltak kivételével - nincs szükség.
Az R. 4. § (1) bekezdése szerint abban az esetben, ha
a) az ország biztonsága indokolja, vagy
b) nemzetközi egyezmény, illetőleg olyan döntés, amelyet a Magyar Köztársaság Kormánya elismert, vagy ahhoz csatlakozott, azt kötelezővé teszi, illetőleg,
c) a lakosság alapellátását súlyosan veszélyeztető helyzet alakul ki,
az ipari és kereskedelmi miniszter (a továbbiakban: miniszter) - a Kormány döntése alapján - a behozatalt (kivitelt) engedélyhez kötheti, a behozatalt, illetőleg a kivitelt határozott vagy határozatlan időre felfüggesztheti (megtilthatja), illetőleg más korlátozásokat alkalmazhat.
A (2) bekezdés szerint az (1) bekezdésben meghatározott intézkedések meghozatalára a miniszter abban az esetben is jogosult, ha valamely ország olyan jogszabályt alkot, vagy olyan gyakorlatot folytat, amely a Magyar Köztársasággal kötött megállapodással ellentétes, vagy a Magyar Köztársasággal folytatott kereskedelemre megkülönböztető módon sérelmes és a két- vagy sokoldalú vitarendezés nem vezetett eredményre.
Az R. 5. § (1) bekezdése szerint az 1. számú mellékletben meghatározott áruk behozatalához, illetőleg kiviteléhez a minisztérium engedélyére van szükség.
Az 1. számú melléklet szerint engedélyköteles termék az élő juh.
Az R. 11. § (1) bekezdése szerint abban az esetben, ha a Magyar Köztársaság Kormánya vagy az általa felhatalmazott kormányzati szerv a forgalmat szabályozó nemzetközi szerződést, vagy önkorlátozási megállapodást kötött, az azonos árut forgalmazóknak olyan együttműködést kell kialakítani, amely lehetővé teszi az egyes piacok beviteli előírásaihoz, rendtartásaihoz való alkalmazkodást, a hazai termelési vagy kereskedelmi érdekek sérelmének elkerülését és a hatékony külföldi piaci fellépés feltételeinek kialakítását. Ezt a rendelkezést kell alkalmazni abban az esetben is, ha valamely ország (országcsoport) az egy áruból bevihető mennyiséget (értéket) meghatározza, vagy az importhoz kapcsolódó minimálárat határoz meg.
A (2) bekezdés szerint az (1) bekezdésben foglalt rendelkezéseket kell alkalmazni abban az esetben is, ha nemzetközi jogi kötelezettség alapján elrendelt, a kivitelre, vagy behozatalra vonatkozó részleges vagy teljes tiltást kell végrehajtani.
A 12. § (2) bekezdése szerint a behozatal vagy kivitel megtiltása, illetőleg az engedély kiadásának megtagadása ügyében hozott határozat ellen fellebbezésnek van helye. Az eljárásra az államigazgatási eljárás szabályait az 1/1982. (I. 16.) KkM rendeletben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
Megállapítható, hogy a jogszabályok bizonyos termékek exportját a közigazgatási hatóság engedélyéhez kötik. Az engedély kiadása lényegileg határozatlan időre szól. Az engedély kiadása és visszavonása a közigazgatási hatóság mérlegelésére van bízva. Az engedély visszavonása a külső körülmények változása miatt gyakorlatilag bármikor elrendelhető. Ezek a jogszabályi feltételek és kockázatok az engedély kiadásakor előre megismerhetők.
4. Az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok külkereskedelmi forgalma engedélyezésének körében hozott államigazgatási határozat az idézett jogszabályok alapján nem alapvető kötelezettség teljesítésével kapcsolatos állami döntés, nem jelenti alapvető jog megsértésén alapuló igény elbírálását sem (Alkotmány 70/K. §).
A szóbanforgó közigazgatási döntés nem bírál el polgári jogokat vagy kötelezettségeket sem, és büntető vád elbírálását sem valósítja meg. A bírói út kizárása a konkrét esetben ezért nem sérti az Alkotmány bírói útról szóló szabályát sem [Alkotmány 57. § (1) bek.].
Az áruk, szolgáltatások és anyagi értéket képviselő jogok külkereskedelmi forgalma engedélyezésének körében hozott államigazgatási határozat az állami külkereskedelmi politika megvalósításának egyik eszköze.
A külkereskedelmi politika megvalósítása - különösen a forgalmat szabályozó nemzetközi szerződés végrehajtása - terén a jogszabályok tág döntési szabadságot biztosíthatnak a közigazgatási hatóságnak.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmány 50. § (2) bekezdése általánossá teszi a bíróságnak a közigazgatási határozatok törvényességének ellenőrzésére vonatkozó jogát, az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a megtámadott jogszabály mennyiben zárja ki a bírói utat.
A panaszosnak a jogszabály fellebbezési jogot biztosított, ezzel a panaszos élt is. Alkotmányossági követelményként a jogorvoslatnak elég egyfokúnak lennie (1437/B/1990. AB hat., ABH 1992. 453, 454.). Erre tekintettel nem állapítható meg az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében írt jogorvoslati alapvető jog sérelme sem.
A kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
5. Az ABtv. 48. § (2) bekezdése szerint az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani.
A hatvan napos határidő a miniszter 1993. július 23-án hozott, M-510/39/1993. számú másodfokú határozatának kézbesítésével kezdetét vette.
Ezt nem érintette az, hogy az indítványozó eleve kilátástalan, jogszabály rendelkezésénél fogva kizárt bírói felülvizsgálatot kezdeményezett. A miniszter másodfokú határozata ellen ugyanis a kifogásolt szabály értelmében további orvoslási lehetőség nem volt. A hatvan napos határidőt ilyen esetben nem a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül jogerősen elutasító bírósági határozat kézbesítésétől kell számítani, hanem a megtámadhatatlan közigazgatási határozat kézbesítésétől [3/1994. (I. 21.) AB határozat, ABH 1994. 59, 63.].
Az indítványozó az alkotmányjogi panaszt csak a keresetlevél 1993. október 4-i elutasítását követően, 1993. december 13-án terjesztette elő, a jogerős közigazgatási határozat kézbesítésétől számított hatvan napos határidőt ezzel nyilvánvalóan elmulasztotta.
Budapest, 1996. szeptember 17.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró