61/2002. (XI. 28.) AB határozat

az Országos Vízügyi Főigazgatóság, valamint a vízügyi igazgatóságok feladat- és hatásköréről szóló 234/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet, továbbá a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 24/1992. (XII. 2.) KHVM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országos Vízügyi Főigazgatóság, valamint a vízügyi igazgatóságok feladat- és hatásköréről szóló 234/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdésének "akiknek munkaviszonyára a közalkalmazottakról szóló jogszabályok rendelkezései az irányadók" szövegrésze, továbbá a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 24/1992. (XII. 2.) KHVM rendelet 1. számú melléklete I. rész cb) pontja alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

Az Országos Vízügyi Főigazgatóság, valamint a vízügyi igazgatóságok feladat- és hatásköréről szóló 234/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:

"(3) A vízügyi igazgató nevezi ki a VÍZIG dolgozóit."

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az egyik indítványozó az Országos Vízügyi Főigazgatóság, valamint a vízügyi igazgatóságok feladat- és hatásköréről szóló 234/1996. (XII. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 4. § (3) bekezdése, valamint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 24/1992. (XII. 2.) KHVM rendelet (a továbbiakban: KHVMr.) 1. számú melléklete I. rész cb) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozó sérelmezte, hogy az országos szerveknél dolgozók köztisztviselői, a vízügyi igazgatásban a területi szerveknél dolgozók pedig közalkalmazotti jogviszonyban vannak, holott a vízügyi igazgatóságok, mint L fokú hatóságok dolgozói a Korm. r. 4. § (2) bekezdés b) pontja alapján hatósági, szakhatósági államigazgatási feladatokat végeznek. Megjegyezte továbbá, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékéről szóló 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. h.) is csak az Országos Vízügyi Főigazgatóságot tartalmazza, de nem tünteti fel a vízügyi igazgatóságokat, mint területi szerveket. Álláspontja szerint a Korm. r. és a KHVMr. támadott rendelkezései ellentétesek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 1. § (1) és (8) bekezdése szabályaival, a Ktv. rendelkezéseivel ellentétben a vízügyi igazgatóságok dolgozóit közalkalmazottakká teszi, s ezért "sértik az Alkotmány biztosította jogbiztonságot, jogbizonytalanságot hoznak létre", sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a 35. § (2) bekezdését és a 37. § (3) bekezdését.

A másik indítványozó álláspontja szerint a Korm. r. 4. § (3) bekezdése alkotmányellenes, mivel az Alkotmány 35. § (2) bekezdése szerint a Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. Álláspontja indokolásául előadta, hogy a Korm. r. 5. § (1) bekezdés a) pontja felsorolja a vízügyi igazgatóságok hatósági jogkörét, és "a felsorolás gyakorlatilag lefedi azt a kört, amelyet a jogirodalom klasszikusan a közigazgatás körébe tartozónak tekint: döntés, nyilvántartás, adat igazolása, ellenőrzés, azaz a vízügyi igazgatóságok elsőfokú vízügyi hatósági hatáskör gyakorlói". A Ktv. 1. § (7) bekezdés a) pontja pedig meghatározza a köztisztviselő fogalmát. Ezért az indítványozó kérte a Korm. r. 4. § (3) bekezdésének alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését.

A harmadik indítványozó szintén a Korm. r. 4. § (3) bekezdésének megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény 2. § (1) bekezdés g) pontja írja elő az állami hatósági feladatok ellátását a vizekkel és vízilétesítményekkel összefüggően. E feladatokat a 3. § (1) bekezdése alapján a miniszter irányítása alá tartozó állami vízügyi igazgatási szervezet látja el. A vízgazdálkodási hatósági jogkör gyakorlásáról szóló 72/1996. (V. 22.) Korm. rendelet 1. § (2) bekezdése kimondja, hogy vízügyi hatósági jogkörben első fokon - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - a vízügyi igazgatási szervezet feladat- és hatásköréről szóló Korm. rendelet szerint illetékes vízügyi igazgatóság, másodfokon az Országos Vízügyi Főigazgatóság jár el. A Korm. rendelet 1. §-a alapján az Országos Vízügyi Főigazgatóság önálló központi hivatal, amelynek területi szervei a vízügyi igazgatóságok. A Ktv. 1. § (1) bekezdése alapján a törvény hatálya - többek között - a központi közigazgatási szerv és területi, helyi szerve köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki. A Ktv. fent hivatkozott rendelkezése a Ktv.-nek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvénnyel (a továbbiakban: Ktvm.) történt módosítása óta a központi hivatalokat is a központi közigazgatási szervek közé sorolja. Ezért véleménye szerint a Korm. r. 4. § (3) bekezdés második fordulata alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 70. § (4) bekezdését és a 70/B. § (2) bekezdését, illetőleg a Korm. h. melléklete kiegészítésre szorul, mert jelenleg csak az Országos Vízügyi Főigazgatóságot tartalmazza, és nem tünteti fel a területi vízügyi igazgatóságokat.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságuk miatt egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.

1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezése:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"35. § (2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"70. § (4) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."

"70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga."

2. A Ktv. indítványokkal érintett rendelkezései:

"1. § (1) E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi hivatalok (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki."

"1. § (7) E törvény alkalmazásában

a) köztisztviselő az (1) és (2) bekezdésben felsorolt szervek (a továbbiakban együtt: közigazgatási szerv) feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve - felhatalmazás esetén - a döntést kiadmányozza, szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő valamennyi kérdéssel, felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a közigazgatási szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek érvényesítéséért, a munkaköri leírásában részére megállapított, illetve a vezető által kiadott feladatokat a kapott utasítások és határidők figyelembevételével, jogszabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és betartásával végzi;

b) közigazgatási szerv az (1) és (2) bekezdésben felsorolt, valamint a 73. § (2) bekezdése alapján kiadott jegyzéken szereplő szerv;"

"1. § (8) A közigazgatási szerv közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskörének gyakorlásával közvetlenül összefüggő feladat ellátására kizárólag közszolgálati jogviszony létesíthető."

3. A Korm. r. indítványokkal támadott rendelkezései: "1. § A vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) 2. és 7. §-ában meghatározott, a vízgazdálkodással összefüggő állami feladatok körében a vízgazdálkodásért felelős miniszter (a továbbiakban: miniszter) irányítása, felügyelete alatt működő önálló központi hivatal, továbbá területi szervei feladatait az Országos Vízügyi Főigazgatóság, valamint a vízügyi igazgatóságok látják el.

2. § Az Országos Vízügyi Főigazgatóság (a továbbiakban: OVF):

a) a miniszter irányítása, felügyelete alatt működő önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, székhelye: Budapest;

b) illetékessége az ország egész területére kiterjed;

c) vezetőjét (vízügyi főigazgató) a miniszter nevezi ki, és menti fel;

d) a szervezeti és működési szabályzatát a miniszter hagyja jóvá;

e) köztisztviselőit a vízügyi főigazgató nevezi ki."

"4. § (1) A vízügyi igazgatóság (a továbbiakban: VÍZIG) feladatait és hatáskörét e rendelet, valamint a vízgazdálkodási feladatokra, a költségvetési szervekre vonatkozó külön jogszabályok állapítják meg.

(2) A VÍZIG:

a) önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, közvetlen szakmai felügyeletét a minisztérium irányítása mellett az OVF látja el, székhelyét és illetékességi területét e rendelet melléklete tartalmazza;

b) első fokon gyakorolja - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a vízügyi hatósági (szakhatósági) jogkört;

c) szervezeti és működési szabályzatát a vízügyi főigazgató hagyja jóvá;

d) vezetőjét (a továbbiakban: vízügyi igazgató) a miniszter nevezi ki, és menti fel.

(3) A vízügyi igazgató nevezi ki a VÍZIG dolgozóit, akiknek munkaviszonyára a közalkalmazottakról szóló jogszabályok rendelkezései az irányadók."

4. A KHVMr. indítványokkal támadott rendelkezései:

"1. § (1) A rendelet hatálya kiterjed a közlekedési és vízügyi miniszter (a továbbiakban: miniszter) ágazati irányítása alá tartozó költségvetési szerveknél foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára, továbbá a 3. §-ának (3) bekezdése tekintetében a miniszter által alapított költségvetési szervek (intézmények), vezetőire."

"1. számú melléklet a 24/1992. (XII. 2.) KHVM rendelethez

I. rész

A rendelet hatálya alá az alábbi költségvetési szervek tartoznak:

...

c) vízügy terén

ca) Országos Vízügyi Főigazgatóság üdülője,

cb) vízügyi igazgatóságok."

5. A Korm. h. indítványokkal érintett rendelkezése:

"1. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékét a határozat melléklete tartalmazza."

"Melléklet az 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozathoz

A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzéke

...

Országos Vízügyi Főigazgatóság"

III.

Az indítványok megalapozottak.

1. 1992. július l-jén a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénnyel (Mt.) egyidejűleg lépett hatályba a Ktv. és a közalkalmazottak jogállását szabályozó 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.). A Ktv.-t jelentős mértékben módosította a Ktvm., amely a köztisztviselőkre vonatkozó új szabályok megállapítása mellett az 1. § (1) bekezdésében bővítette a törvény hatálya alá tartozó közigazgatási szervek körét. E törvények a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat elkülönítetten szabályozzák. Külön szabályok (Ktv.) vonatkoznak azokra, akik az őket foglalkoztató szervezet nevében közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak. A közhatalom gyakorlása a tipikus munkaviszonyban dolgozókétól eltérő kötelezettségekkel, fokozott követelményekkel (pl. szigorúbb felelősséggel) jár.

A törvényalkotó a Ktv. szervi hatályát háromféleképpen határozza meg. A Ktv. hatálya nem terjed ki a közhatalmat gyakorló teljes állami szférára, mert a hatalom megosztásának elvéből kiindulva aggályos lenne, ha a Ktv. részletszabályainak megalkotására felhatalmazással rendelkező Kormány kötelező érvénnyel szabályozhatná a nem kormányzati szerveknél foglalkoztatott munkavállalók jogviszonyát is. A törvényalkotó ezért azt a megoldást választotta, hogy egyes munkaviszonyokra (pl. bírák, ügyészek) nem terjesztette ki a Ktv. hatályát, más szervekkel létesített munkaviszonyok tekintetében szubszidiárius szabályként rendelte alkalmazni [Ktv. 1. § (2) bekezdés], míg meghatározott szervekre kifejezetten a Ktv. szabályait rendeli alkalmazni [Ktv. 1. § (1) bekezdés]. A Ktv. 1. §-a részben megnevezetten (pl. Miniszterelnöki Hivatal, Állami Számvevőszék, Gazdasági Versenyhivatal), részben gyűjtőfogalommal (pl. minisztériumok és országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi hivatalok és területi, helyi szerveik) határozza meg, mely szervek alkalmazottainak közszolgálati jogviszonyára terjed ki a törvény hatálya.

A törvényi hatály eseti téves értelmezésének megelőzése érdekében a Ktv. 73. § (2) bekezdése felhatalmazza a Kormányt, hogy a törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékét közzétegye. A törvényi felhatalmazás célja az volt, hogy a jogalkalmazás megkönnyítése érdekében jegyzékét adja a Ktv. hatálybalépésekor a hatálya alá tartozó szerveknek. Ez a rendelkezés alapvetően a Ktv. hatálybalépése előtt létrehozott szervekre vonatkozik, mert a Ktv. 73. § (3) bekezdése a Ktv. hatálybalépését követően létrehozott közigazgatási szervek tekintetében előírja, hogy a létrehozásukkor rendelkezni kell vezetőjük és alkalmazottaik jogállásáról. A Kormány e faladatának az - időközben többször módosított - Korm. h. kiadásával tett eleget.

A közszolgálati viszony szabályozása jogállamban garanciális jelentőségű. Nem lehet kérdéses a közszolgálati viszony minősége, fennállta, mert ez - a közszolgálati státusz bizonytalansága folytán-jogállamban megengedhetetlen módon veszélyezteti a jogbiztonságot.

A Ktvm. 1. § (1) bekezdése 2001. július 1-jei hatállyal a Ktv.-ben meghatározott központi közigazgatási szervek körébe emelte a központi hivatalokat is. A Korm. r. l. §-ának rendelkezése alapján az Országos Vízügyi Főigazgatóság a Vgtv. 2. és 7. §-ában meghatározott, a vízgazdálkodással összefüggő állami feladatok körében a vízgazdálkodásért felelős miniszter irányítása, felügyelete alatt működő önálló központi hivatal, amelynek területi szervei a vízügyi igazgatóságok. A vízügyi igazgatóságok a Korm. r. 4. § (2) bekezdés b) pontja alapján első fokon gyakorolják - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - a vízügyi hatósági (szakhatósági) jogkört. A Korm. r. 5. §-a tartalmazza a vízügyi igazgatóságok feladatait és hatósági jogkörét.

A Ktv. 1. § (7) bekezdés b) pontja alapján közigazgatási szerv a Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdésében felsorolt, valamint a 73. § (2) bekezdése alapján kiadott jegyzéken szereplő szerv, illetőleg az 1. § (8) bekezdés rendelkezése szerint a közigazgatási szerv közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskörének gyakorlásával közvetlenül összefüggő feladat ellátására kizárólag közszolgálati jogviszony létesíthető.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv.-nek a Ktvm.-mel történő módosítását követően elmaradt a Korm. r. és a KHVMr. vízügyi igazgatóságokra vonatkozó indítványokkal támadott rendelkezéseinek módosítása, a Ktv.-vel való összhangjuk megteremtése a jogalkotó részéről. Ezért a Korm. r. 4. § (3) bekezdése - amely szerint a vízügyi igazgatóságok dolgozóinak munkaviszonyára a közalkalmazottakról szóló jogszabályok rendelkezései az irányadók -, valamint a KHVMr. 1. számú melléklet I. rész cb) pontja - amely szerint a vízügyi igazgatóságok a Kjt. hatálya alá tartozó költségvetési szervek - 2001. július 1. napjától ellentétessé vált a Ktv. 1. §-ának rendelkezéseivel. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdése, továbbá a 37. § (3) bekezdése alapján a Kormány rendelete és határozata törvénnyel, a Kormány tagjainak rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehet ellentétes. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kapcsán a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára." (ABH 1992. 59, 65.)

Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a Korm. r. 4. § (3) bekezdésének "akiknek munkaviszonyára a közalkalmazottakról szóló jogszabályok rendelkezései az irányadók" szövegrésze, továbbá a KHVMr. 1. számú melléklete L rész cb) pontja alkotmányellenes sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a 35. § (2) bekezdését és a 37. § (3) bekezdését, ezért azokat a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.

2. Az Alkotmánybíróság a Korm. r. 4. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatát az Alkotmány 70. § (4) bekezdése és 70/B. § (2) bekezdése vonatkozásában mellőzte, mivel más alkotmányi rendelkezések alapján a 4. § (3) bekezdésének "akiknek munkaviszonyára a közalkalmazottakról szóló jogszabályok rendelkezései az irányadók" szövegrészének alkotmányellenességét a fentiek alapján az 1. pontban foglaltak szerint már megállapította és megsemmisítette.

3. Indítványában két indítványozó is megjegyezte, hogy a Korm. h. mellékletében lévő felsorolás csak az Országos Vízügyi Főigazgatóságot tartalmazza a területi szervek feltüntetése nélkül, de ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság eljárására irányuló konkrét kérelmet nem terjesztettek elő.

Az Alkotmánybíróság egy korábbi indítvány alapján hasonló ügyben azt vizsgálta, hogy a Korm. h. felsorolása az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal tekintetében nem tartalmazza a területi szerveket. "A vizsgálat során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Melléklet e részében nem szűkebb hatályú, mint a Ktv. vonatkozó szabálya. Noha a Melléklet az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal fővárosi és megyei igazgatóságait szövegszerűen valóban nem sorolja fel, ezek e nélkül is a Ktv. hatálya alá tartozónak minősülnek.... A Ktv. 1. § (1) bekezdése értelmében a Ktv. hatálya alá tartoznak az országos hatáskörű szerv területi szervei." [16/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999. 121, 126.] .

Az Országos Vízügyi Főigazgatóság területi szervei, a vízügyi igazgatóságok 1996-tól nem a Ktv. hatálya alá tartozó közigazgatási szervként, hanem közalkalmazottakkal dolgozó költségvetési intézményként működtek, amelyek egyes államigazgatási hatósági hatáskörökkel is rendelkeztek. A Ktv. 1. § (1) bekezdésének 2001. július 1-jei hatállyal történő módosításával, amikor is a jogalkotó a központi hivatalokat, mint központi közigazgatási szerveket - és ezzel azok területi, helyi szerveit is - a Ktv. hatálya alá vonta, a Korm. r. 1. §-ának rendelkezése alapján a területi vízügyi igazgatóságok is a Ktv. hatálya alá tartozó közigazgatási szervvé váltak. Így a Korm. h. felsorolásában feltüntetett Országos Vízügyi Főigazgatóság mellett a területi vízügyi igazgatóságok is a Ktv. hatálya alá tartozó szervnek minősülnek.

Az Alkotmánybíróság jelen határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 759/B/2001/5.