16/1999. (VI. 11.) AB határozat

a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékéről kiadott 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat, valamint a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél történő végrehajtásáról szóló 62/1997. (XI. 7.) BM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok tárgyában - dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékéről kiadott 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat melléklete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél történő végrehajtásáról szóló 62/1997. (XI. 7.) BM rendelet 1. számú mellékletében a "Menekültügyi és Migrációs Hivatal, befogadó állomása és ideiglenes szálláshelye" szövegrész alkotmányellenes a Menekültügyi és Migrációs Hivatalra vonatkozó részében, ezért azt ebben a részében és az alábbiak szerint megsemmisíti:

Az 1. számú melléklet mondott része a részbeni megsemmisítés folytán a következő szöveggel marad hatályban:

"Menekültügyi és Migrációs Hivatal befogadó állomása és ideiglenes szálláshelye"

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozók az 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat (a továbbiakban: Korm. határozat) mellékletét (a továbbiakban: Melléklet) alkotmányellenesnek tartják, mert a Melléklet a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) hatálya alá tartozó szervek között nem tünteti fel egyrészt az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalnak a területi szerveit, másrészt a Menekültügyi és Migrációs Hivatalnak a befogadó állomásait.

Megítélésük szerint a Melléklet - az említett szervek tekintetében - a Ktv. 1. § (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétes rendelkezést tartalmaz, így az ebben a részében ellentétes az Alkotmány 35. § (2) bekezdésével, továbbá sérti az Alkotmánynak a 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, jogbiztonság elvét. Két indítványozó kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékéről szóló 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat módosításáról szóló 1108/1995. (XI. 16.) Korm. határozatot visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.

A Belügyminisztérium közigazgatási államtitkára az APEH-nek a területi szerveivel kapcsolatos indítványra észrevételt tett. Álláspontja szerint a melléklet nem normaszöveg, az a szervi hatály jogalapját nem érinti, a Ktv. hatálya alá tartozás közvetlenül a Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekből - és nem a mellékletben történő felsorolásból fakad. Adott esetben azonban az észrevételező szerint nincs szó még pontatlanságról sem, mivel az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt annak statútuma egységes jogi személyként hozta létre.

II.

1. Az 1992. július 1-jén hatályba lépett Ktv. 1. § (1) bekezdése a törvény hatályát a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatala, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala, hatósági igazgatási társulása, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek, ügykezelőinek és fizikai alkalmazottainak közszolgálati jogviszonyára terjesztette ki. A Ktv. 1. § (2) bekezdése azokat a szervezeteket sorolja fel, amelyek köztisztviselőinek, ügykezelőinek és fizikai alkalmazottainak közszolgálati jogviszonyára törvény eltérő rendelkezése hiányában kell a Ktv.-t alkalmazni. A Ktv. 73. § (2) bekezdése feladatául szabta és felhatalmazást adott a Kormánynak, hogy a törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékét közzétegye.

A Ktv. a törvény hatályának meghatározása során az 1. § (1) és (2) bekezdésében sorolja fel azokat a szerveket, amelyekkel köztisztviselőként, ügykezelőként vagy fizikai alkalmazottként munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése közszolgálati jogviszonyt eredményez. A felsorolás egyes szerveket név szerint, míg másokat gyűjtőnév alatt említ. Így konkrétan nevesíti például a Miniszterelnöki Hivatalt, a köztársasági elnök, az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság, az országgyűlési biztos hivatalát, de gyűjtőnév alatt sorolja fel a minisztériumokat, az országos hatáskörű szerveket vagy ezek területi, helyi szerveit.

A Ktv.-vel egyidejűleg, 1992. július 1-jén hatályba lépett Korm. határozat Melléklete egyrészt megismétli a Ktv.-ben név szerint szerepelő szerveket, illetve a minisztériumok, a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, a körjegyzőségek tekintetében ezek gyűjtőneves felsorolását, másrészt tételesen számba veszi az országos hatáskörű szerveket, feltüntetve a listán ezek területi és helyi szerveit is. A Melléklet tehát a Ktv.-ben gyűjtőnév alatt szereplő országos hatáskörű szervek név szerinti felsorolását tartalmazza, egyidejűleg esetenként nevesítve azok területi vagy helyi szerveit is.

A Korm. határozat Melléklete - a Ktv. hatálya alá tartozó szervek jegyzéke - tartalmazta az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt, de területi szerveit szövegszerűen nem nevezte meg, tartalmazta továbbá a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt és - eredetileg, kihirdetésekor - tartalmazta a mondott hivatal befogadó állomásait. Ez utóbbiakat azonban a Korm. határozatot 1995. november 24-ével módosító 1108/1995. (XI. 16.) Korm. határozat kivette a jegyzékből.

A Korm. határozat jelenleg hatályos Melléklete tartalmazza mind az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt, mind a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt, az előbbi területi szerveit és az utóbbi befogadó állomásait azonban nem említi.

2. Az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalról szóló 55/1991. (IV. 11.) Korm. rendelet (a továbbiakban: APEH-Korm. rendelet) 1. §-a az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt (a továbbiakban: APEH) a pénzügyminiszter irányítása alatt álló, területi szerveivel és a Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézettel együtt a Pénzügyminisztérium költségvetési fejezetén belül működő, önálló költségvetési szervként határozza meg. Az APEH-Korm. rendelet 3. § (1) és (2) bekezdése sorolja fel az APEH területi szerveit, a (3), (4) és (6) bekezdései szerint az APEH feladatát önállóan, illetőleg a területi szervei és a Számítástechnikai és Adóelszámolási Intézet útján látja el, ez utóbbiak az APEH irányítása és felügyelete alatt állnak és felettes szervük az APEH.

3. A Belügyminisztérium Menekültügyi Hivatala helyébe a Menekültügyi és Migrációs Hivatal létrehozásáról szóló, a 48/1998. (III. 27.) Korm. rendelettel módosított 43/1993. (III. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: MMH-Korm. rendelet) létrehozta a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt (a továbbiakban: MMH). Az MMH-Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése az MMH-t önálló központi hivatalként határozza meg, amelynek vezetője ellátja a belügyminiszter által, továbbá jogszabályban vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközében meghatározott, a központi menekültügyi szerv, illetőleg a Hivatal részére megállapított feladatokat, továbbá bevándorlási hatósági ügyekben másodfokú hatáskört gyakorol. A 2. § (3) bekezdés szerint az MMH önálló gazdálkodási jogkörű költségvetési szerv, amelynek költségvetése a Belügyminisztérium fejezet költségvetésében elkülönítetten szerepel. Az MMH-Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése szerint az MMH-t a belügyminiszter irányítja. Az MMH a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 24. §-ában meghatározott feladatai alapján központi államigazgatási szervnek minősül.

A Menekültügyi és Migrációs Hivatal létrehozása előtt született a menekülteket befogadó állomásokról szóló 64/1989. (VI. 30.) MT rendelet (a továbbiakban: Mbá-MT rendelet), amely hatálybalépésekor, 1989. július 1-jén az állomást önálló maradványérdekeltségű rendszerben működő központi költségvetési intézményként hozta létre, amelynek állami irányítását a Belügyminisztérium látja el, a szakirányítást az érintett minisztériumok, országos hatáskörű szervek végzik. Az Mbá-MT rendelet 3. § (2) bekezdését az MMH-Korm. rendelet 4. §-a 1993. március 3-ával annyiban módosította, hogy az "állomás állami irányítását a belügyminiszter a Menekültügyi és Migrációs Hivatal közreműködésével látja el, a szakirányítást az érdekelt minisztériumok, országos hatáskörű szervek végzik". Az Mbá-MT rendeletnek a 21/1995. (III. 3.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdésével megállapított, 1995. március 6-án hatályba lépő, ma is hatályban lévő 3. § (1) bekezdése szerint a befogadó állomás jogállása annyiban változott, hogy a Menekültügyi és Migrációs Hivatalhoz tartozó, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervvé vált.

4. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél történő végrehajtásáról szóló, jelenleg már hatályban nem lévő 14/1992. (XII. 29.) BM rendelet (a továbbiakban: 1. BM rendelet) eredetileg nem terjesztette ki a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) hatályát a Menekültügyi és Migrációs Hivatal befogadó állomására és ideiglenes szálláshelyére. Az 5/1996. (III. 8.) BM rendelet 1. § (2) bekezdése 1996. március 16-ával módosította az 1. BM rendeletnek a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szervek felsorolásáról szóló 1. számú mellékletét, és kiegészítette azt - többek között - a Menekültügyi és Migrációs Hivatal befogadó állomásának és ideiglenes szálláshelyének felsorolásával is.

Az 1997. november 15-ével hatályba lépő, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szerveknél történő végrehajtásáról szóló 62/1997. (XI. 7.) BM rendelet (a továbbiakban: 2. BM rendelet) 1. § (1) bekezdése a rendelet hatályát a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó, az 1. számú mellékletben felsorolt szervekre állapította meg. Az 1. számú melléklet - többek között - tartalmazza a "Menekültügyi és Migrációs Hivatal, befogadó állomása és ideiglenes szálláshelye" szövegrészt mint olyan munkahelyeket, amelyekre a Kjt. hatálya terjed ki.

5. Az Alkotmánybíróság eljárása során az Alkotmány következő rendelkezéseit vette figyelembe:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"35. § (1) ...

(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni.

..."

"37. § (1) ...

(2) ...

(3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. 1992. július 1-jén a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvénnyel (Mt.) egyidejűleg lépett hatályba a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény és a közalkalmazottak jogállását szabályozó 1992. évi XXXIII. törvény. E törvények a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat elkülönítetten szabályozzák. Külön szabályok (Ktv.) vonatkoznak azokra, akik az őket foglalkoztató szervezet nevében közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak. A közhatalom gyakorlása a tipikus munkaviszonyban dolgozókétól eltérő kötelezettségekkel, fokozott követelményekkel (pl. szigorúbb felelősséggel) jár.

A törvényalkotó a Ktv. szervi hatályát háromféleképpen határozza meg. A Ktv. hatálya nem terjed ki a közhatalmat gyakorló teljes állami szférára, mert a hatalom megosztásának elvéből kiindulva aggályos lenne, ha a Ktv. részletszabályainak megalkotására felhatalmazással rendelkező Kormány kötelező érvénnyel szabályozhatná a nem kormányzati szerveknél foglalkoztatott munkavállalók jogviszonyát is. A törvényalkotó ezért azt a megoldást választotta, hogy egyes munkaviszonyokra (pl. bírák, ügyészek) nem terjesztette ki a Ktv. hatályát, más szervekkel létesített munkaviszonyok tekintetében szubszidiárius szabályként rendelte alkalmazni [Ktv. 1. § (2) bekezdés], míg meghatározott szervekre kifejezetten a Ktv. szabályait rendeli alkalmazni [Ktv. 1. § (1) bekezdés].

A Ktv. 73. § (2) bekezdése a Kormány feladatává teszi, hogy tegye közzé a törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékét. A törvényi felhatalmazás célja az volt, hogy a jogalkalmazás megkönnyítése érdekében jegyzékét adja a Ktv. hatálybalépésekor a hatálya alá tartozó szerveknek. Ez a rendelkezés alapvetően a Ktv. hatálybalépése előtt létrehozott szervekre vonatkozik, mert a Ktv. 73. § (3) bekezdése a Ktv. hatálybalépését követően létrehozott közigazgatási szervek tekintetében előírja, hogy a létrehozásukkor rendelkezni kell vezetőjük és alkalmazottaik jogállásáról.

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerint a Kormány határozata nem jogszabály, csupán az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek egyike. A Jat. 46. §-a szerint a Kormány határozatban 1. az általa irányított szervek feladatait szabályozza, 2. a saját működését szabályozza és 3. a feladatkörébe tartozó terveket állapítja meg.

A Ktv. hatálya alá tartozó szervek egy része nem tartozik a Kormány által irányított szervek közé, rájuk vonatkozóan a Korm. határozat nem tartalmazhat kötelező szabályozást.

A közszolgálati viszony szabályozása jogállamban garanciális jellegű. Nem lehet kérdéses a közszolgálati viszony minősége, fennállta, mert ez a közszolgálati státusz bizonytalanságával jogállamban megengedhetetlen módon veszélyezteti a jogbiztonságot. A Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdései meghatározzák, mely szervekre terjed ki a Ktv. hatálya. A Ktv. a Kormányt csupán a Ktv. hatálya alá tartozó szervek számbavételére és a jegyzék közzétételére hatalmazta fel, de nem önálló szabályozásra.

A Ktv.-nek a jegyzék közzétételét feladatul szabó 73. § (2) bekezdése nem tartalmaz arra vonatkozó utalást, hogy a Kormány e feladatának milyen jogalkotási formában tegyen eleget. Ennek alapján a felhatalmazás nem tekinthető alkotmányellenesnek.

2. Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett, hogy az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal tekintetében a Korm. határozat Mellékletében megnevezett szerv megegyezik-e a Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdésében meghatározottakkal. A vizsgálat során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Melléklet e részében nem szűkebb hatályú, mint a Ktv. vonatkozó szabálya. Noha a Melléklet az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal fővárosi és megyei igazgatóságait szövegszerűen valóban nem sorolja fel, ezek e nélkül is a Ktv. hatálya alá tartozónak minősülnek.

Az APEH-Korm. rendelet 3. § (1) bekezdése értelmében a Hivatal területi szervei adóügyben a fővárosban a Hivatal Észak-budapesti Igazgatósága, a Hivatal Kelet-budapesti Igazgatósága, a Hivatal Dél-budapesti Igazgatósága; a megyékben a Hivatal megyei igazgatóságai; a Hivatal Pest Megyei és Fővárosi Kiemelt Adózóinak Igazgatósága (kiemelt adózók igazgatósága).

A Ktv. 1. § (1) bekezdése értelmében a Ktv. hatálya alá tartoznak az országos hatáskörű szerv területi szervei.

Az APEH területi szerveit a Ktv. említett szabálya és az APEH alapító okirata miatt nem kötelező külön feltüntetni a jegyzékben, ezek e nélkül is a Ktv. hatálya alá tartoznak.

3. Az Alkotmánybíróság vizsgálta továbbá, hogy a Menekültügyi és Migrációs Hivatal, illetve a befogadó állomások tekintetében a Korm. határozat Mellékletében írtak nem ellentétesek-e a Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakkal.

A Menekültügyi és Migrációs Hivatal mind feladat- és hatásköre, mind a Korm. határozat felsorolásában szereplése miatt, a Ktv. alá tartozónak minősül.

A Menekültügyi és Migrációs Hivatal létrehozásáról szóló MMH-Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése szerint ugyanis "a Hivatal önálló központi hivatal, amelynek vezetője ellátja a belügyminiszter által, továbbá jogszabályban vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközében meghatározott, a központi menekültügyi szerv, illetőleg a Hivatal részére megállapított feladatokat, továbbá bevándorlási hatósági ügyekben másodfokú hatáskört gyakorol".

Megállapítható, hogy a Hivatal a létrehozásáról szóló rendelet, továbbá a külön jogszabályban meghatározottak szerint közhatalmat gyakorol. A Hivatallal összefüggésben ilyen külön jogszabályban meghatározott további feladat például az, hogy a Hivatal jár el első fokon a menekültek két nyelvű úti okmányával, továbbá a menedékesek és a befogadottak utazási igazolványával összefüggő hatósági ügyben [101/1998. (V. 22.) Korm. rendelet a külföldre utazásról szóló 1998. évi XII. törvény végrehajtásáról, 6. §]; a menekültkénti, menedékeskénti, illetőleg befogadottkénti elismerésre irányuló eljárás a Hivatal hatáskörébe tartozik [24/1998. (II. 18.) Korm. rendelet a menekültügyi eljárás részletes szabályairól, továbbá a kérelmezők, a menedékesek és a befogadottak okmányairól, 2. §].

Ennek a hivatalnak a befogadó állomásai és ideiglenes szálláshelyei viszont feladatkörüket tekintve, a Ktv. alkalmazásában, nem tartoznak annak hatálya alá. E szervek feladatkörükben eljárva közhatalmat nem gyakorolnak, csak ennek a feltételeit teremtik meg. Az Mbá-MT rendelet ezt így fejezi ki:

"1. § (1) A menekülteket befogadó állomás (a továbbiakban: állomás) feladata, hogy a menedéket kérő nem magyar állampolgárok számára:

a) ideiglenes ellátást és elhelyezést nyújtson;

b) magyarországi beilleszkedésükhöz adja meg a legszükségesebb anyagi és más támogatást, tájékoztatást;

c) segítse elő a harmadik államba továbbutazni kívánók részére itt-tartózkodásuk idejére lehetőség szerinti foglalkoztatásukat.

(2) Az állomás biztosítsa a más jogszabályban meghatározott hatósági eljárások lefolytatásához szükséges rendezett körülményeket."

Ugyanerről a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény hatálya alá tartozó külföldiek ellátásáról és támogatásáról szóló 25/1998. (II. 18.) Korm. rendelet így szól:

"1. § (1) A menekültkénti és a menedékeskénti elismerést kérelmezők (a továbbiakban: kérelmező), valamint a menekültek, a menedékesek és a befogadottak létfenntartási feltételeinek megteremtése, továbbá a menekültek társadalmi beilleszkedésének elősegítése állami feladat.

(2) Az (1) bekezdés szerinti feladatokat a Menekültügyi és Migrációs Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) közvetlenül, illetőleg a befogadó állomás vagy annak megfelelő más szálláshely, valamint az ellátásban vagy a támogatásban részesülő lakóhelye, szálláshelye szerint illetékes települési önkormányzat jegyzője, Budapesten a főjegyző (a továbbiakban: jegyző) útján látja el.

(3) Az ellátással összefüggő feladatok hatékonyabb végrehajtása érdekében a Hivatal az egyes ellátási feladatok teljesítésére e rendelet 30. §-ában foglalt szervekkel az ott meghatározott feltételek szerint szerződést köthet."

A jogforrási hierarchia sérelmére alapított indítvány elbírálásakor a hatályos szabályozás állított ellentétét kell vizsgálni, ebből a szempontból nincs jelentősége annak, hogy a Melléklet felsorolása 1992. július 1-jétől tartalmazta a befogadó állomásokat is egészen 1995. november 24-ig, és csak a Korm. határozat módosításáról szóló 1108/1995. (XI. 16.) Korm. határozat 1. pontja törölte a Ktv. hatálya alá tartozó szervek jegyzékéből az MMH-nak a befogadó állomásait.

Az állami feladatot ellátó, de közhatalmat nem gyakorló befogadó állomásokat 1996. március 16. óta az 1. BM rendelet kifejezetten a Kjt. hatálya alá sorolta. Ez, a fentiek szerint, nem ellentétes a Ktv. szabályaival.

4. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az 1997. november 15-től a jelenleg is hatályos szabályozás a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt mind a Ktv., mind a Kjt. hatálya alá besorolta. A Korm. határozat Melléklete tartalmazza a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt mint a Ktv. hatálya alá tartozó szervet, a 2. BM rendelet 1. számú melléklete pedig szintén tartalmazza a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt mint a belügyminiszter ágazati irányítása alá tartozó szervet, amelyre nézve a Kjt. alkalmazandó.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az MMH-Korm. rendelet a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt központi államigazgatási szervként határozza meg. A Ktv. 1. § (1) bekezdése a központi közigazgatási szervekre megállapítja a törvény hatályát. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy 2. BM rendelet 1. számú melléklete azzal, hogy a Menekültügyi és Migrációs Hivatalt a Kjt. hatálya alá tartozó szervként tüntette fel, a Ktv. 1. § (1) bekezdésének rendelkezésébe és a Korm. határozat Melléklete vonatkozó részébe ütközött, ezzel megsértette az Alkotmány 37. § (3) bekezdése második mondatába foglalt rendelkezést, amely szerint a miniszteri rendeletek törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján a 2. BM rendelet melléklete alkotmányellenes rendelkezését megsemmisítette.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k., Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k., Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k., Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., Dr. Vörös Imre s. k.,

előadó alkotmánybíró alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1360/B/1992/7.

Dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László alkotmánybírák különvéleménye

Álláspontunk szerint a határozatnak - elutasítás helyett - több tekintetben is helyt kellett volna adnia az indítványokban foglaltaknak.

1. Meg kellett volna állapítania, hogy a Kormány mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azzal, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) hatálya alá tartozó szervek jegyzékéről kiadott 1034/1992. (VII. 1.) Korm. határozat Mellékletében nem sorolta fel az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal területi szerveit.

Az Alkotmánybíróság eddigi határozataiban és következetes gyakorlatában kifejezésre juttatta azt az álláspontját, hogy a jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB hat. ABH 1992, 65; 26/1992. (IV. 30.) AB hat. ABH 1992, 142; 1160/B/1992. AB hat., ABH 1993. 608.]

Álláspontunk szerint eltér az eddigi gyakorlattól a határozat érvelés nélküli megoldása: "Noha a Melléklet az APEH fővárosi és megyei igazgatóságait szövegszerűen nem sorolja fel, ezek nélkül is a Ktv. hatálya alá tartozónak minősülnek." (III. 2. pont). Nézetünk szerint a fent írtakra figyelemmel a Ktv. hatálya alá tartozó szervek jegyzékének közzétételére hivatott kormányhatározatnak szövegszerűen kell tartalmaznia a törvény hatálya alá tartozó szervek jegyzékét. A határozat megoldása azt sugallja, mintha a "kis mulasztás nem mulasztás" felfogást elfogadná az Alkotmánybíróság, amely jogértelmezéssel pótolható. Álláspontunk szerint ha pusztán jogalkalmazási és jogértelmezési kérdés lenne az, hogy mely szervek tartoznak a Ktv. hatálya alá, noha nem szerepelnek a jegyzékben és fordítva: melyek nem tartoznak oda, jóllehet feltünteti őket a jegyzék (a határozat logikájából ez is következik), akkor ez olyan jogbizonytalansághoz vezet, amely önmagában is ellentétben áll a jogállamiság/jogbiztonság követelményével.

2. A Menekültügyi és Migrációs Hivatal befogadó állomásaival összefüggésben hangsúlyozzuk: nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe annak eldöntése, hogy az ott dolgozók gyakorolnak-e közhatalmat. Vitatjuk egyébként a határozatnak azt a kitételét is, amely szerint: "Külön szabályok (Ktv.) vonatkoznak azokra, akik az őket foglalkoztató szervezet nevében közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak". (III. 1. pont). Nem a közhatalmi (végrehajtó-rendelkező) tevékenység végzésére való felhatalmazottság a döntő momentum itt, hanem az, kit tekint a Ktv. maga köztisztviselőnek. Ez utóbbi kör pedig nem esik maradéktalanul egybe a közhatalmi funkciókat gyakorlók körével. Amint a határozat is említi, sok közhatalmat gyakorló személyre nem terjed ki a Ktv. hatálya, sok közhatalmat nem gyakorlóra viszont igen.

Erre figyelemmel vitatjuk annak helyességét is, hogy e tekintetben az Alkotmánybíróság tartalmi vizsgálatba bocsátkozott.

3. A határozat szerint "nincs jelentősége annak, hogy a Melléklet felsorolása 1992. július 1-jétől tartalmazta a befogadó állomásokat is egészen 1995. november 24-ig, és csak a Korm. határozat módosításáról szóló 1108/1995. (XI. 16.) Korm. határozat 1. pontja törölte a Ktv. hatálya alá tartozó szervek jegyzékéből a MMH-nak a befogadó állomásait". (III. 3. pont).

Álláspontunk szerint - ellentétben a határozattal - komoly jelentősége van itt a "szabályozási" szintnek: nem lehet eltekinteni tehát az alkalmazott kormányhatározati formától. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) szerint a Korm. határozata nem jogszabály, csupán az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek egyike. A Jat. 46. §-a szerint a Kormány határozatban 1. az általa irányított szervek feladatait szabályozza, 2. a saját működését szabályozza és 3. a feladatkörébe tartozó terveket állapítja meg. A Kormány e rendelkezésből következően nem - még felhatalmazás alapján sem - állapíthat meg az irányítása alá nem tartozó szervekre, szervezetekre és állampolgárokra vonatkozó magatartási szabályokat. A Ktv. hatálya alá tartozó szervek egy része nem is tartozik a Kormány által irányított szervek közé, rájuk vonatkozóan a Korm. határozat pusztán ebből az okból sem tartalmazhatna szabályozást. A Ktv. szabályai továbbá nemcsak a munkáltatóként fellépő szervek, hanem a munkavállaló állampolgárok tekintetében is - tartalmilag - jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg, s ezt a Kormány határozat formájában szintén nem teheti meg.

A közszolgálati viszony szabályozása jogállamban garanciális jelentőségű. Nem lehet kérdéses a közszolgálati viszony minősége, fennállta, mert ez - a közszolgálati státusz bizonytalansága folytán - jogállamban megengedhetetlen módon veszélyezteti a jogbiztonságot. A Ktv. 1. § (1) és (2) bekezdései meghatározzák, mely szervekre terjed ki a Ktv. hatálya. A Ktv. a Kormányt csupán a Ktv. hatálya alá tartozó szervek számbavételére és a jegyzék közzétételére hatalmazta fel, de nem arra, hogy - a jegyzékből való törlés révén - tartalmilag önálló szabályozást végezzen. A határozat tolerálja ezúttal ezt a megoldást, jóllehet az Alkotmánybíróság már a 15/1990. (VII. 11.) AB határozatában (ABH 1990. 57.) alkotmányellenesnek találta azt, hogy meghatározott szabályozásra tartozó tárgykörök rendezését jogszabálynak nem minősülő állami aktus végezze el, és ezzel végső soron módosítson magasabb szintű jogszabályba foglalt rendelkezést.

Dr. Czúcz Ottó s. k., Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró alkotmánybíró