3050/2016. (III. 22.) AB határozat

jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítvány elutasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának utólagos vizsgálata tárgyában - dr. Sulyok Tamás alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a Hévíz Város Önkormányzata képviselő-testületének a közterületek használatáról szóló 28/2005. (XII. 15.) számú rendelete 18. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

[1] Az alapvető jogok biztosa az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 2. § (3) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 24. § (2) bekezdése alapján a Hévíz Város Önkormányzata Képviselő-testületének a közterületek használatáról szóló 28/2005. (XII. 15.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 18. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Az Ör. sérelmezett rendelkezése szerint a taxiállomásokra vonatkozó, legfeljebb az Ör. 2. mellékletében meghatározott számú taxiállomás használatára jogosító közterülethasználati engedély adható ki, és ezt a szabályt a folyamatban levő ügyekben is alkalmazni rendelte. Az Ör. vonatkozó indokolása szerint a várakozóhelyek egyben férőhelyek is, ezért "több taxiállomás használatára vonatkozó engedélyt kiadni, mint amennyi taxi várakozóhely van, nem lehet."

[2] Az alapvető jogok biztosa előadta, hogy álláspontja szerint a települési önkormányzat szabadon megállapíthatja a taxiállomások számát és azok használatának rendjét. Ez a szabadsága azonban nem terjed ki a taxi-szolgáltatások számbeli korlátozására. Azzal, hogy az Ör. 18. § (2) bekezdése a kiadható közterület-használati engedélyek számát a taxiállomások számához köti, sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését, mivel rendeleti úton vezet be alapjog-korlátozást, továbbá ellentétes az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésével, mivel korábban működő szolgáltatókat szoríthat ki a piacról, továbbá ellehetetleníti új szolgáltató piacra lépését, ezáltal megakadályozza a vállalkozóvá válást.

II.

[3] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal érintett rendelkezései:

"I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."

"XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához."

[4] 2. Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezése:

"18. (2) A taxiállomásokra vonatkozóan legfeljebb a 2. mellékletben meghatározott számú taxiállomás használatára jogosító közterület-használati engedély adható ki."

"2. melléklet a Hévíz Város Önkormányzat Képviselő-testületének 28/2005. (XII. 15.) önkormányzati rendeletéhez

A városban kialakított taxiállomások

"

III.

Az indítvány nem megalapozott.

[5] 1. Az alapvető jogok biztosa szerint az Ör. 18. § (2) bekezdése azzal, hogy a kiadható közterület-használati engedélyek számát a taxiállomások számához köti, ellentétes az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésével, mivel álláspontja szerint a támadott rendelkezés korábban működő szolgáltatókat szoríthat ki a piacról, továbbá ellehetetleníti új szolgáltató piacra lépését, ezáltal megakadályozza a vállalkozóvá válást.

[6] Az Ör. támadott hatályos rendelkezését 2015. február 18-ai hatállyal módosította a Hévíz Város Önkormányzat Képviselő-testületének a közterületek használatáról szóló 28/2005. (XII. 15.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 4/2015. (II. 17.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Örm.) 3. §-a, és az Örm. 7. §-a alapján az Ör. rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell. Hévíz Város Önkormányzat Képviselő-testülete (a továbbiakban: Képviselő-testület) a 2015. február 12-ei nyilvános ülésén tárgyalta az Ör. módosításáról szóló Örm. tervezetéről szóló polgármesteri írásbeli előterjesztést, amely szerint Hévízen jelenleg 4 taxiállomás található 17 férőhellyel, és a Képviselő-testület jogalkotói és jogalkalmazói gyakorlata is az, hogy a várakozóhelyek egyben férőhelyek is. Az előterjesztés ennek indokául megjelölte, hogy a 17 férőhelyet annyi taxi használhatja, amennyi várakozó hely van, és vélelmezni kell, hogy a várakozó helyeket egy időben az összes taxi használja. Ezért taxiállomás használatára jogosító közterület-használati engedély legfeljebb annyi adható ki, ahány az Ör. 2. mellékletében meghatározott számú taxiállomás van.

[7] Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Ör. 18. § (2) bekezdése ellentétes-e az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében foglalt a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz való joggal. Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése szerint mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Az egyén által választott munka vagy foglalkozás végezhető foglalkoztatotti (pl. munkaviszonyban, közszolgálati jogviszonyban) vagy vállalkozásként (pl. egyéni vállalkozóként). "Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése" (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]).

Mivel a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot tartalmilag egyező módon szabályozza az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése az 1949. évi XX. törvény 70/B. § (1) bekezdésével, ezért az Alkotmánybíróság a támadott jogszabály alkotmányosságának megítélésénél korábbi gyakorlatát is megfelelően figyelembe vette." (3244/2014. (X. 3.) AB határozat, Indokolás [24]-[25])

[8] Az Alkotmánybíróság a 3243/2014. (X. 3.) AB határozatában az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében biztosított alapjoggal kapcsolatban elvi éllel leszögezte: "Az Alkotmánybíróság már a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatában kifejtette, hogy a munkához való jog - hasonlóan mint a vállalkozáshoz való jog - nem biztosít alanyi jogot egy meghatározott foglalkozás végzéséhez. (ABH 1994, 117, 120.) A 327/B/1992. AB határozat arra mutatott rá, hogy a korábbi Alkotmány "70/B. § (1) bekezdésébe foglalt alapjogba, mely lényegéből fakadóan csak természetes személyeket illet meg, bármely munka, hivatás, foglalkozás megválasztásának és gyakorlásának szabadsága beletartozik. [...] A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog azonban nem alanyi jogot garantál meghatározott foglalkozás folytatásához, tevékenység végzéséhez." (ABH 1995, 604, 609.) Másként megfogalmazva senkinek "sincs abszolút joga a meghatározott foglalkozás, illetve valamely foglalkozásnak az általa kiválasztott formában történő gyakorlásához" (328/B/2003. AB határozat, ABH 2005, 1434, 1441.). Az Alkotmánybíróság ezen gyakorlatát az Alaptörvény hatályba lépését követően a 3380/2012. (XII. 30.) AB határozatban és a 3134/2013. (VII. 2.) AB határozatban is megerősítette [ABH 2012, 783, 789.; illetve 3134/2013. (VII. 2.) AB határozat, ABH 2013, 1918, 1922.]." (Indokolás [42])

[9] A közterület-használati engedély léte vagy hiánya nem akadályozza meg a vállalkozóvá válást, nem feltétele a személyszállító szolgáltatásra vonatkozó tevékenységi engedélynek. A közlekedési hatóság által kiadott tevékenységi engedély a személytaxi-szolgáltatási tevékenység gyakorlására jogosítja fel az engedélyest, és nem a tevékenység adott - az engedély birtokosa által meghatározott - helyen történő végzésére. A személytaxi-szolgáltatás működési területe - amelyre a tevékenységi engedélyt kiadják - a személygépkocsival díj ellenében végzett közúti személyszállításról szóló 176/2015. (VII. 7.) Korm. rendelet 4. § (7) bekezdése alapján lehet a főváros területe, a megye egész területe, a megye területe az engedélyben megjelölt települések területének kivételével, a megyei jogú város területe vagy meghatározott település vagy települések területe. A közterülethasználati engedély hiánya a személytaxi-szolgáltatási tevékenység vonatkozásában azt eredményezi, hogy a tevékenységi engedéllyel rendelkező vállalkozás az általa kiválasztott, használni kívánt adott településen lévő közterületen nem várakozhat, de nem akadálya annak, hogy más helyen, engedély birtokában a tevékenységét végezhesse. Mint ahogy a vállalkozáshoz való jog nem biztosít alanyi jogot egy meghatározott vállalkozás végzéséhez, az Alaptörvény nem biztosít senkinek alanyi jogot arra sem, hogy az általa megválasztott helyen végezhessen vállalkozást. A hazai jogi szabályozás alapján egy adott vállalkozás az adott vállalkozás sajátosságaihoz kötődő különböző engedélyek birtokában végezhető.

[10] Az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdése alapján feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot. A személyszállítási szolgáltatásról szóló 2012. évi XLI. törvény 12. § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az adott település területén lévő taxiállomások igénybevételének rendjét a települési önkormányzat rendeletben állapítja meg. E rendelkezések jelentik a jogalkotási alapját annak, hogy a Képviselő-testület az Ör.-ben a személytaxi-szolgáltatási tevékenység vonatkozásában a taxiállomások igénybevételének helyi rendjét szabályozza.

[11] A fentiekben kifejtettek alapján az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében biztosított munka és foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz való jog nem értelmezhető akként, hogy bárkinek joga lenne egy meghatározott vállalkozás - általa meghatározott - helyen történő végzésére. Az Ör. támadott rendelkezése nem akadályoznak meg senkit abban, hogy képzettségének, végzettségének és szakmai tapasztalatának megfelelően a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz való jogát taxisként gyakorolja. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 18. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése vonatkozásában elutasította.

[12] 2. Az alapvető jogok biztosa szerint az Ör. 18. § (2) bekezdése azzal, hogy a kiadható közterület-használati engedélyek számát a taxiállomások számához köti, sérti az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését, mivel rendeleti úton vezet be alapjog-korlátozást.

[13] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.

[14] A 20/2013. (VII. 19.) AB határozat szerint: "Valamely foglalkozás megválasztásának a joga akkor teljes, ha magában foglalja a foglalkozás gyakorlásának lehetőségét is. A foglalkozás szabad gyakorlása - beleértve annak kezdetét és fenntartását egyaránt - a törvényhozás által kijelölt keretek között lehetséges. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ez a védelem nem lehet korlátlan, annak mértékét illetően - más alapvető jogokra és értékekre figyelemmel - alkotmányos határokat kell szabni. A korlátozhatóság vizsgálata során szükséges leszögezni, hogy a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő alapjog gyakorolhatósága függővé tehető objektív vagyis tárgyi, illetőleg szubjektív vagyis alanyi szempontoktól.

[15] Tárgyi feltételről akkor lehet szó, ha annak teljesíthetősége az egyén személyi tulajdonságaitól és körülményeitől teljesen független. Alanyi jellegűnek minősül a korlátozás akkor, ha a feltételek egyénileg teljesíthetők." (Indokolás [30]-[31]).

[16] Az Ör. 18. § (2) bekezdése vonatkozásában az Alkotmánybíróság - figyelemmel fentebb idézett gyakorlatára -megállapította, hogy a képviselő-testület által elvégzett mérlegelés alapján meghatározott férőhelyi korlát objektív, semleges, vagyis minden személytaxi szolgáltatási tevékenységet végző személyre lényegében azonos feltétellel érvényesülő korlátozást jelent. Az ilyen általános - nem a személytaxi szolgáltatási tevékenységet végző személyek egy csoportjára vonatkozó - korlátozás nem alaptörvény-ellenes.

[17] Mivel az 1. pontban kifejtettek alapján az Ör. támadott rendelkezése az indítványozó által meghatározott Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésében biztosított vállalkozáshoz való alanyi jogot nem korlátozza, így az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében történő korlátozása sem valósult meg. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 18. § (2) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének vonatkozásában is elutasította.

Budapest, 2016. március 8.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czine Ágnes s.k.,

alkotmánybíró

Dr. Juhász Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Sulyok Tamás alkotmánybíró különvéleménye

[18] Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részében foglalt elutasító döntéssel és annak indokolásával. A határozat elutasítja az alapvető jogok biztosának absztrakt utólagos normakontroll indítványát, amely a hévízi taxiállomások számát korlátozó önkormányzati rendeleti [a továbbiakban: Ör.] szabályozást támadta az Alaptörvény XII. cikke és I. cikk (3) bekezdése alapján. A biztos azt kifogásolta, hogy az Ör. 18. § (2) bekezdése és annak 2. számú melléklete azzal, hogy a hévízi taxiállomások számát azonosítja a taxik által igénybe vehető várakozási helyek (férőhelyek) számával, rendeleti szinten korlátozza a vállalkozáshoz való alapjogot, másrészt a taxivállalkozások vonatkozásában numerus clausust vezet be, azaz lényegében korlátozza a Hévíz területén taxi szolgáltatást végző vállalkozások számát.

[19] Álláspontom szerint a többségi határozat indokolása nem meríti ki az alapvető jogok biztosának indítványában foglaltakat. A határozat abból a feltevésből indul ki, hogy az ügyben alapjogi korlátozás eleve nem merülhet fel, ezért az indokolás a jogforrási szint megfelelőségének a kérdésével csak érintőlegesen foglalkozik, a szükségességi-arányossági teszt alkalmazásáig pedig el sem jut. Ezzel szemben álláspontom szerint a támadott jogszabályhely az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján vizsgálandó objektív korlátot emel a vállalkozáshoz való alapjog megválasztása és annak a gyakorlása elé.

[20] A határozat indokolása a vállalkozáshoz való alapjog gyakorlásának az indítványozó által állított sérelme tekintetében álláspontom szerint nem indokolja meg megfelelően az indítvány elutasítását, e vonatkozásban sem meríti ki az indítványt. A személyszállítási szolgáltatásról szóló 2012. évi XLI. törvény 12. § (3) bekezdése azt rögzíti, hogy a taxiállomások használatának a rendjét a települési önkormányzat rendeletben állapítja meg. Olvasatom szerint ezen a törvényi felhatalmazáson túlterjeszkedik a támadott önkormányzati rendelet, amikor a használat rendjének szabályozása helyett a kiadható közterület használati engedélyek számáról rendelkezik. Az Ör. kifogásolt 18. § (2) bekezdése értelmében: "[a] taxiállomásokra vonatkozóan legfeljebb a 2. mellékletben meghatározott számú taxiállomás használatára jogosító közterület-használati engedély adható ki."

[21] Az Ör. alapján taxi csak taxiállomáson várakozhat, a taxiállomáson belül is csak a számára kijelölt, korlátozott számú várakozóhelyen (férőhelyen). A hatályos szabályozás alapján Hévizen öt taxiállomás található tizennyolc férőhellyel. A tervezet indokolása azért nem látja fennállónak a vállalkozáshoz való alapjog "megválasztható-sági" elemének a sérelmét, mert szerinte a tevékenységi engedély közterület használati engedély nélkül is kiadható, és a taxi vállalkozó más (magán vagy állami) területen is létesíthet taxiállomást. Ezt a megállapítást azonban az indokolás alapján nem látom alátámasztottnak. A fenti kérdés tisztázását két okból is fontosnak tartottam volna: egyrészt azért, mert az indítványozó álláspontja ezzel ellentétes, másrészt azért, mert a személygépkocsival díj ellenében végzett közúti személyszállításról szóló 176/2015. (VII. 7.) Korm. rendelet 4. § (3) bekezdése értelmében, a jelen ügyben vizsgált vállalkozási tevékenység folytatásához szükséges tevékenységi engedélyt a közlekedési hatóság annak a vállalkozásnak ad, amely a tevékenység folytatásához a rendeletben - továbbá, ha a vállalkozás olyan területen kívánja folytatni a tevékenységét, amelyre a helyi önkormányzat (a fővárosban a fővárosi önkormányzat) e tevékenység végzését rendeletében meghatározott feltételekhez kötötte, a helyi önkormányzat (a fővárosban a fővárosi önkormányzat) rendeletében - meghatározott feltételeknek megfelel. Azzal, hogy az Ör. a taxiállomások számát a kiadható közterület használati engedélyek számához kötötte, álláspontom szerint rendeleti úton határozott meg feltételt.

[22] Úgy vélem, hogy a kifogásolt szabályozás alapján a tizenkilencedik és minden más új vállalkozásként a piacra lépő versenytárs taxis kiszorul a taxis vállalkozási tevékenységből. Ha ugyanis taxi közterület használati engedély alapján közterületen csak korlátozott számú férőhelyen várakozhat (drosztolhat), és a tevékenységi engedély kiadásának feltétele a közterületre szóló közterület használati engedély, akkor az Ör. kifogásolt szabályozása hatását tekintve elvezethet a taxik számbeli korlátozásához, hiszen hiába lenne egy leendő taxisnak magánterületen taxiállomása, ha nem kapja meg a tevékenységi engedélyt. Ez esetben - a nyilvánvaló alapjogi érintettség miatt - egyértelműen felmerül a jogforrási szint megfelelőségének, és a korlátozás "szükségességi-arányossági" teszt alapján történő vizsgálatának a szükségessége. Ebben az esetben álláspontom szerint le kell folytatni az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt és az indítványozó által felhívott elsődleges alapjogi tesztet. Mivel a közterület "véges jószág", annak a használata szükséges korlátozás alá eshet (ezért szabályozandó a véges számú férőhelyek használatának rendje), az arányosság azonban ez esetben is vizsgálatra és igazolásra szorul.

[23] Összegezve az álláspontomat: nem tartom tehát eleve kizártnak azt, hogy a rendelkező részi döntésre jusson az Alkotmánybíróság, de ehhez meggyőző érvekkel kellett volna alátámasztani azt, hogy az Ör. kifogásolt rendelkezéseinek a megalkotásával az önkormányzati jogalkotó nem lépett túl a törvényi felhatalmazás keretein, illetve az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt mérce alkalmazásával igazolni kellett volna azt, hogy az indítványozó által kifogásolt korlátozás szükséges és egyben arányos is. A határozat indokolása alapján nem láttam igazoltnak azt, hogy a vállalkozáshoz való alapjog az indítványban kifejtett érvek alapján ne lenne érintve a vizsgált ügyben, ezért az indítvány elutasítását nem tudtam megszavazni.

Budapest, 2016. március 8.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: II/3040/2015.