328/B/2003. AB határozat
az építészeti-műszaki tervezési jogosultság részletes szabályairól szóló 34/2002. (IV. 27.) FVM rendelet 1. mellékletének 1.5. és 1.9. b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességnek utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az építészeti-műszaki tervezési jogosultság részletes szabályairól szóló 34/2002. (IV. 27.) FVM rendelet 1. mellékletének 1.5. és 1.9. b) pontja alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat és alkotmányjogi panaszokat, továbbá e rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazhatóságának kizárására vonatkozó kérelmeket elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz érkezett indítványok az építészeti-műszaki tervezési jogosultság részletes szabályairól szóló 34/2002. (IV. 27.) FVM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 1. mellékletének 1.5. és 1.9. b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányultak.
Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az egyik indítványozó álláspontja szerint a Vhr. 1. mellékletének 1.9. pontja, amely szigorította az É3 jelű tervező fokozatban végezhető építészeti tervezői tevékenység feltételeit, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését és 70/B. § (1) bekezdését sérti.
Előadta, hogy az építészeti-műszaki tervezési jogosultság általános szabályairól szóló 157/1997. (IX. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 3. § (1) bekezdés b) pontja az építészeti-tervezési jogosultságot biztosította azon szakirányú főiskolai végzettséggel (okleveles építőmérnöki szakképesítéssel) rendelkező személyek számára is, akik az ötéves szakmai gyakorlatot megszerezték. Az indítványozó így szakmai gyakorlatát annak érdekében kezdte meg, hogy É3 tervezői fokozatban jogosultságot szerezzen. A 2002. május 5-én hatályba lépett Vhr. mellékletének 1.9. pontja azonban az egyes tervezési szakterületekhez tartozó szakmai feltételeket megváltoztatta, és az É3 fokozatú építészeti tervezői tevékenységet az okleveles építőmérnöki szakképesítésű személyek tekintetében megszigorította. Ennek folytán azok az okleveles építőmérnökök, akik a szakmai gyakorlatot még nem fejezték be, már nem szerezhettek É3 fokozatú tervezői jogosultságot, így hátrányba kerültek.
Egy másik indítványozó módosított indítványában a fenti rendelkezést azért is sérelmezte, mert álláspontja szerint azzal, hogy az É3 jelű tervezési fokozathoz új szakmai előírásokat állapított meg, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a jogállamiságból eredő jogbiztonság elvébe ütközve szerzett jogokat sért, valamint a diszkrimináció tilalmán felül az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése szerinti esélyegyenlőség követelményébe is ütközik.
Több - okleveles építőmérnöki indítványozó - törvényes határidőben benyújtott alkotmányjogi panaszában a Vhr. 1. mellékletének 1.9 b) pontjával egyidejűleg az É2 jelű tervezői fokozat feltételeit meghatározó 1.5. pontját is támadta, amely az É2 tervezői fokozatba sorolás szakmai feltételeit is szigorította. Előadták, hogy a feltételek megváltoztatása következtében a szakmailag hátrányosabb, É3 jelű tervezői fokozatba kerültek, amely kamarai határozat elleni keresetüket a Pest Megyei Bíróság a kifogásolt rendelkezésen alapuló 1. K. 26.300/2003/11. számú, 1. K. 26.301/2003/11., valamint a 11. K. 26.302/2003/11. számú jogerős ítéleteivel elutasította.
Álláspontjuk szerint a tervezői besorolásra vonatkozó rendelkezések az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, valamint a 2. § (1) bekezdését is sértik, mert indokolatlan különbséget tett a főiskolát végzettek között annak függvényében, hogy 1990. június 30-a előtt vagy azt követően történt meg É2 jelű besorolásuk. Így az azonos képzésben részt vevő személyek közül hátrányosan megkülönbözteti azokat, akik például a kötelező katonai szolgálat miatt később kezdték meg tervezői tevékenységüket, egyben szerzett jogaikat is sérti.
Az utólagos normakontrollon felül kérték a támadott rendelkezésnek az adott bírósági ügyben való alkalmazhatósága kizárását.
II.
Az indítványok az alábbi jogszabályi rendelkezésekkel állnak összefüggésben:
1. Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(... )
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
2. A Vhr. 1. mellékletének támadott - az egyes tervezési szakterülethez és fokozathoz tartozó tevékenységi köröket és szakmai feltételeket tartalmazó - 2003. március 28-ig hatályos rendelkezései:
"1.5. É2 jelű tervezői fokozatba kell sorolni a korábbi jogszabály alapján névjegyzékbe vett személyek közül azon okleveles mérnöki vagy okleveles építőmérnöki szakképesítésű személyt, akinek É2 jelű névjegyzéki besorolását 1990. VI. 30-át megelőzően állapították meg, vagy ennek alapján 1997. XI. 27-ét követően ÁÉ2/86 jelű besorolással szerepel a névjegyzékben."
"1.9. É3 jelű tervezői fokozatban végezhet építészeti tervezői tevékenységet
a) az a személy, aki e rendelet hatálybalépésekor korábbi jogszabály alapján É3 jogosultságot szerzett és névjegyzéki bejegyzését jogfolytonosan fenntartotta,
b) azon okleveles építőmérnöki szakképesítésű személy, akinek É2 jelű névjegyzéki besorolását 1990. VI. 30-át követően állapították meg, vagy ennek alapján 1997. XI. 27-ét követően ÁÉ2/90 jelű besorolással szerepel a névjegyzékben."
3. A Vhr. 1. mellékletének jelenleg hatályos rendelkezései:
"1.5. É2 jelű tervezői fokozatba kell sorolni a korábbi jogszabály alapján névjegyzékbe vett személyek közül: azon okleveles mérnöki vagy okleveles építőmérnöki szakképesítésű személyt, akinek É2 jelű névjegyzéki besorolását 1990. június 30-át megelőzően állapították meg és e jogosultságát jogfolytonosan fenntartotta, vagy ennek alapján 1997. november 27-ét követően ÁÉ2/86 jelű besorolással szerepel a névjegyzékben."
"1.9. É3 jelű tervezői fokozatban végezhet építészeti tervezői tevékenységet
a) az a személy, aki e rendelet hatálybalépésekor korábbi jogszabály alapján É3 jogosultságot szerzett és névjegyzéki bejegyzését jogfolytonosan fenntartotta,
b) azon okleveles építőmérnöki szakképesítésű személy, akinek É2 jelű névjegyzéki besorolását 1990. június 30-át követően állapították meg és e jogosultságát jogfolytonosan fenntartotta, vagy ennek alapján 1997. november 27-ét követően ÁÉ2/90 jelű besorolással szerepel a névjegyzékben."
4. Az R. vonatkozó szabálya:
"3. § (1) Az építészeti-műszaki tervezési jogosultság általános szakmai feltételei:
a) szakirányú egyetemi végzettség és ezt követően szerzett legalább kétéves szakirányú szakmai gyakorlat, vagy
b) szakirányú főiskolai végzettség és ezt követően szerzett legalább ötéves szakirányú szakmai gyakorlat.
(2) A tervezői jogosultsággal rendelkező személy (a továbbiakban: tervező) csak olyan meghatározott körű építészeti-műszaki tervezési tevékenységet folytathat, amelyre vonatkozóan tervezői névjegyzéki besorolását (tervezői fokozatát) az adott szakterület szerint hatáskörrel rendelkező szakmai kamara jogszabály alapján megállapította.
(3) Jogszabályban meghatározott tervezési szakterületeken a teljes körű tervezői tevékenység külön jogszabályban részletezett feltételek teljesítése alapján folytatható."
III.
Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a támadott rendelkezések - jelentéktelen mértékben -megváltoztak. Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabályok alkotmányosságát csak az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés vagy az Abtv. 48. §-án alapuló alkotmányjogi panasz esetén vizsgálja.
Az Abtv. 48. § (2) bekezdése értelmében alkotmányjogi panasz benyújtására a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül kerülhet sor. Az indítványozók a panaszt a Pest Megyei Bíróság előtt lefolytatott eljárásban meghozott és 2004. március 29-én, valamint 30-án kézhez vett ítéletek ellen nyújtották be, az alkotmányjogi panaszt pedig 2004. május 5-én, a törvényes határidőn belül nyújtották be. Az Alkotmánybíróság ezért a vizsgálatot - a korábban hatályos szöveg tekintetében - elvégezte.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat nem találta megalapozottnak.
Az Alkotmánybíróság először áttekintette azokat a jogszabályokat, amelyek - a támadott rendelkezés alapját képezően - az építészeti-műszaki tervezési jogosultságra (a továbbiakban: tervezési jogosultság) vonatkozó követelményeket tartalmazzák:
1.1. A tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Mkt.) 1. § (1) bekezdése az építészeti tervezői és műszaki tevékenység folytatását kamarai tagsághoz köti, és a - módosított - 25. § (3) bekezdése az építész kamarába történő felvétel szakmai feltételévé teszi - a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen szerzett oklevél mellett legalább két év építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlatot, - a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó főiskolán szerzett oklevél esetén külön jogszabályban meghatározott szakirányú továbbképzés eredményes elvégzése és legalább öt év építészeti tevékenységben szerzett szakmai gyakorlat.
1.2. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. tv. 62. § (1) bekezdés i) pontjában kapott felhatalmazás alapján született meg az R. és ezzel összhangban az 1997. november 27-én hatályba lépett (a 2002. május 4-ig hatályos) az építészeti-műszaki tervezési jogosultság részletes szabályairól szóló 32/1997. (XI. 19.) KTM rendelet (a továbbiakban: KTM. r.), amely hatályon kívül helyezte az építéstervezési jogosultság részletes feltételeiről szóló, utoljára a 16/1990. (V. 14.) KöHÉM rendelettel (a továbbiakban: KöHÉM r.) módosított 3/1986. (III. 20.) ÉVM rendeletet, amely módosítás okleveles építészmérnöki szakképesítéshez kötötte a magasabb szintű tervezési munkákat, míg egyéb szakirányú egyetemi szakképesítésű tervező, illetőleg szakirányú főiskolai szakképesítésű tervezők által végzett tervezői munkát sorolt egymáshoz képest alacsonyabb osztályba.
A KTM. r. 2. §-a rendelkezett arról, hogy a tervezők névjegyzékbe való bejegyzése alkalmával adott nyilvántartási szám kifejezi - többek között - a szakképesítést, illetve szakmai gyakorlat szerinti besorolást (tervezői fokozatot), amelyet a 2. számú melléklet tartalmaz.
A jelen ügyben érintett 1. ca) pont a "2" jelű fokozatba sorolható személyek körét határozza meg, döntően egyetemi végzettséget megkövetelve, illetőleg ide tartozik olyan építőmérnök, okleveles magasépítő üzemmérnök vagy építészmérnök, aki a legalább kétéves építész tervezői kiegészítő képzést eredményesen elvégezte. A cb) pont szerint "3" jelű tervezői fokozatba sorolható az előbbi körbe nem tartozó okleveles mérnök és okleveles építőmérnök, magasépítő üzemmérnök és építészmérnök, valamint a legalább kétéves építész tervezői kiegészítő képzést eredményesen elvégző városgazdálkodási üzemmérnök vagy településmérnök.
A 3. számú melléklet részletezi, mi tekintendő szakirányú felsőfokú végzettségnek, különböztetve a szakirányú egyetemi végzettség, illetőleg szakirányú főiskolai végzettség és szakirányú képzést részlegesen nyújtó egyetemi végzettség között. A 4. melléklet határozta meg, milyen tevékenységi körök tartoznak a különböző tervezői fokozathoz - a magasabb szintű tevékenység az É "2" jelű besoroláshoz kapcsolódik.
A 7. § átmeneti rendelkezéseket tartalmazott, és 2002. december 31-ig engedélyezte a tevékenység változatlan körben folytatását azoknak, akik a KTM. r.-ben foglalt szakmai feltételeknek nem feleltek meg.
1.3. A Vhr. 1. mellékletének 1.4. pontja az É1 és É2 tervezői fokozatban a tervezési jogosultságot az egyetemi végzettséggel rendelkező mérnököknek, illetőleg a 2002. december 31-ig megszerzett olyan főiskolai végzettségű mérnökök számára biztosít, akik a jogszabályban meghatározott továbbképzésben vettek részt, kivételt képeznek a támadott 1.5. pontban megjelölt személyek.
2.1. Az egyik indítvány a Vhr. az É3 jelű tervezői fokozatba sorolás szakmai feltételeire vonatkozó rendelkezését kifogásolta az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésének sérelmét állítva azzal, hogy a főiskolát végzetteknek a korábban megkövetelt szakmai gyakorlat elvégzése esetén már nem ad lehetőséget az e tervezői körbe kerülésre.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata értelmében: "A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően.
(...) A munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való jogot az veszélyezteti a legsúlyosabban, ha az ember az illető tevékenységtől el van zárva, azt nem választhatja." [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121.]
Az Alkotmánybíróság a 40/1997. (VII. 1.) AB határozatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben vizsgálta az Mkt.-nek - többek között - a kamarai felvétel szakmai követelményeit tartalmazó és módosítással még nem érintett 25. § (1) bekezdése alkotmányosságát. Az adott szakmába kerülés feltételeinek - a középfokú végzettségűekkel szemben - más jogszabályban történő szigorítása -bizonyos hasonlóságot mutat a jelen ügyben vizsgált kérdéssel.
Az Alkotmánybíróság megállapította: "Bizonyos, az adott szakma jellegéhez szorosan kapcsolódó szintű végzettség, vizsgák, szakmai gyakorlat megkövetelése elvileg mindig szükséges feltétele lehet egy foglalkozási ágba kerülésnek, illetve valamely szakma gyakorlásának. E szubjektív feltételek teljesítése elvileg mindenki számára nyitva áll.
Indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit. E szigorítások azonban szintén nem állíthatnak objektív korlátot, a szigorított feltételek teljesítése elvileg továbbra is nyitva kell, hogy álljon mindenki előtt.
Mind a tervező és szakértő mérnöki, mind az építész szakma jelentősége indokolttá teszi az Mkt. 25. §-a által megállapított szakmai feltételek megkövetelését a kamarai tagsághoz, s ezáltal a tervezői tevékenység gyakorlásához. (...) Önmagában tehát az, hogy az állam olyan további feltételt ál lapított meg a mérnökök számára a tervezői tevékenység gyakorlásához, melynek e személyek megfelelnek, nem jelentik a foglalkozáshoz való jog sérelmét." (ABH 1997, 282, 285.)
A támadott rendelkezések szerinti szigorítás a foglalkozásba kerülést nem akadályozza, arra elvileg mindenkinek lehetősége van. Azok a foglalkozásba került személyek, akik még az adott kategóriájú tervezési jogosultságot nem szerezték meg, a főiskolai végzettséghez kapcsolódó tervezést gyakorolhatják. A magasabb szintű tervezési jogosultság korábban is egyetemhez kötött volt, kivételeket engedtek meg a jogszabályok, amelynek szigorítását a szakmai szempontok indokolttá tették.
Ezért az Alkotmánybíróság nem találta a tervezői fokozatba történő sorolás feltételeinek támadott előírását az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésébe ütközőnek.
2.2. Több indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt diszkrimináció tilalmába, a 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiságból eredő jogbiztonság követelményébe ütközőnek, valamint az esélyegyenlőséget [az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését] sértőnek tartotta, hogy a tervezői fokozatokhoz tartozó új követelmények miatt elérhetetlenné vált számukra a magasabb fokozat, illetőleg alacsonyabb szintű tervezői fokozatba kerültek, ezzel szerzett jogaik sérültek.
Hasonló tartalmú szabályok alkotmányosságát ezen alkotmányos rendelkezésekkel összefüggésben szintén vizsgálta már az Alkotmánybíróság.
Az építéstervezési jogosultság feltételeinek szigorítását az Alkotmánybíróság az 596/B/1991. AB határozatában nem találta alkotmányellenesnek. Kifejtette, hogy e tevékenység folytatásához szükséges feltételeknek a piacgazdaság követelményeihez történő igazítása megnövelte a szakmai felkészültség jelentőségét. "Fontos társadalmi és gazdasági érdek fűződik ahhoz, hogy csak azok végezhessenek jelentősebb tervezési munkákat, akik ilyen irányú képzésben részesültek. (...) Nem tekinthető az Alkotmányban rögzített alapjogok megsértésének valamely terület szakmai követelményeinek a korábbinál szigorúbb feltételekkel történő újraszabályozása." (ABH 1991, 819, 820.)
Az Alkotmánybíróság a főiskolai végzettségű személyeknek az építész kamarába történő felvételre jogosító szakmai feltételeinek az Mkt. 25. § (3) bekezdés bb) pontjában foglalt - szigorítást tartalmazó - szabálya és az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, a 70/A. § (1) és (3) bekezdése és a 70/B. §-a összefüggésében a 267/B/2000. AB határozatban a következőket állapította meg: "Azoknál, akik még nem tagjai a kamarának, de főiskolai oklevéllel rendelkeznek vagy főiskolát végeznek, a majd szóba jöhető foglalkozásaik közül a kamarai tagsághoz kötött építészmérnöki foglalkozásnál állít fel a támadott szabály új, de nem eleve teljesíthetetlen feltételt. E személyek a megkezdett mérnöki tevékenységüket folytathatják, a főiskolai végzettség alapján végezhető foglalkozásukat gyakorolhatják.
(...) Valamely foglalkozásba kerülésnek végzettség megszerzéséhez vagy vizsgakötelezettséghez kötése nem objektív, tárgyi, hanem olyan korlátozás, amelynél a feltételek teljesítése a személy egyéni tulajdonságaitól függ. Másrészt a már főiskolát végzett személyek 'várománya' vonatkozásában az Alkotmányból nem vezethető le a képzettség eredményes elvégzéséhez való jog, mivel a szigorítás eredményeként előírt szakirányú továbbképzés nem minősül alapképzésnek, így a kifogásolt szabályozás alkotmányjogilag nem értékelhető a szerzett jog sérelmeként. (...) Azok a személyek, akik még a módosítás előtt főiskolán oklevelet szereztek, de a módosítás hatálybalépésére figyelemmel a korábbi feltételek szerint már nem tudnak 5 év szakmai gyakorlatot követően kamarai taggá válni, nem hivatkozhatnak megalapozottan valamely szerzett jog sérelmére. Ugyanez vonatkozik azokra is, akik tanulmányaikat a módosuló jogszabályok szerinti feltételek ismeretében kezdték el abban bizakodva, hogy e rendelkezések alapján válhatnak majd kamarai taggá." (ABH 2002, 1126, 1131, 1132.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az esélyegyenlőség és a jogbiztonság együttes értelmezéséből a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni. (515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.) Senkinek sincs abszolút joga a meghatározott foglalkozás, illetve valamely foglalkozásnak az általa kiválasztott formában történő gyakorlásához; jogszabály az egyes tevékenységek kapcsán korlátozásokat írhat elő, követelményeket és feltételeket állapíthat meg.
A megkülönböztetés a főiskolai végzettségű személyek között van, akinek besorolása 1990. június 30-a előtt, illetőleg azt követően történt. A kifogásolt rendelkezésben megjelölt két időpont a tervezési jogosultságra vonatkozó jogszabályok (módosítások) hatálybalépéséhez igazodik, így indokoltan tett különbséget a hatálybalépést megelőzően és az azt követően bejegyzett, főiskolát végzett személyek között.
Az új szabályok ugyanis fokozott követelményeket támasztottak az egyes tervezői fokozatok eléréséhez, így az ennek megfelelt személy kerülhetett ezt követően az adott tervezői fokozatba nyilvántartásba. Az új feltételeknek meg nem felelő tervezők egyébként csak meghatározott ideig [a KöHÉM r. 9. § (3) bekezdése értelmében névjegyzékbe való felvétel nélkül 1990. december 31-ig, a KTM. r. 7. § (1) bekezdése szerint változatlan körben 2002. december 31-ig] folytathatták tevékenységüket, azaz az új feltételekkel rendelkezők maradhattak az adott tervezői fokozatban. Az R. 3. § (2) bekezdése is úgy rendelkezett, hogy a tervező csak abban a fokozatban folytathatja tevékenységét, amely fokozatot a kamara megállapított. Akit tehát 1997. november 27-ét követően besoroltak, az adott feltételekkel már rendelkezett.
A fentiekben kifejtettek szerint pedig a szakmai követelmények megváltoztatása nem alkotmányellenes, és e feltételek megkövetelése adott időponttól indokolt.
Ezért az Alkotmánybíróság e vonatkozásban sem állapított meg alkotmánysértést, és az indítványokat, valamint az alkotmányjogi panaszokat elutasította.
Budapest, 2005. október 10.
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró