3244/2014. (X. 3.) AB határozat
alkotmányjogi panasz elutasításáról
Az Alkotmánybíróság teljes ülése alkotmányjogi panaszok tárgyában - Dr. Balogh Elemér és Dr. Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint Dr. Balsai István, Dr. Dienes-Oehm Egon, Dr. Juhász Imre és Dr. Pokol Béla alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 22. § (1) bekezdés d) pontja, 178. § (1) bekezdése és (2) bekezdés c) valamint g) pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Indokolás
I.
[1] 1.1. Három közjegyző - saját ügyükben - alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz.
[2] A három közjegyző azt kérte az Alkotmánybíróságtól, hogy a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Kjtv.) 22. § (1) bek. d) pontját, valamint 178. §-ának rájuk vonatkozó részét Alaptörvény-ellenesség miatt az Alkotmánybíróság semmisítse meg. Indítványukat az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján terjesztették elő. Valamennyi indítványozó lényegében azonos érvelést terjesztett elő, ügyük csak annyiban különbözik, hogy születési idejük különbözősége miatt változó időpontban érinti őket a támadott jogszabály.
[3] Az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvény úgy módosította a Kjtv.-t, hogy a közjegyzői szolgálat - a korábbi szabályozással ellentétben - nem a 70. életév, hanem a közjegyzőre irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltésével szűnik meg. E több fórumon vitatott módosítás [v.ö.: Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EB) Európai Bizottság kontra Magyarország C-286/12. ügye; 3053/2013. (II. 28.) AB végzés alkotmányjogi panasz visszautasításáról] nem jutott nyugvópontra, hanem a jogalkotó - részben az Európai Bíróság hivatkozott ítéletére való reakcióként - újra módosította a Kjtv.-t és hosszú, több éves átmeneti időt adva megerősítette azt a szabályt, amely szerint a közjegyzői szolgálat is megszűnik a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvény (Tbny.) szerinti öregségi nyugdíjkorhatár, de legalább a 65. év betöltésével [Kjtv. módosított, e formájában támadott 22. § (1) bek. d) pontja] A Kjtv. módosított és e formájában támadott 178. § (1) bekezdése szerint - az átmeneti idővel kapcsolatos korábbi alkotmányossági kifogások miatt - ezt a szabályt 2023. január 1-jétől kell alkalmazni, 2022. december 31.-éig azonban a törvényalkotó a fokozatos átmenet jegyében oly módon szabályozta a közjegyzői szolgálat megszűnését, hogy két éves majd egy éves közjegyzői évjáratok félévvel rövidülő, egyre rövidebb ideig töltik be hivatásukat.
[4] 1.2. Valamennyi indítványozó székhelyre kinevezett közjegyző volt az indítvány benyújtásának és elbírálásának idején. Az egyik indítványozó közjegyzői szolgálata az átmeneti rendelkezések alapján 67. életévének betöltése napján fog megszűnni: 2020 februárjában; a másik indítványozó szolgálata életkorához igazodóan 69. életévének betöltése napján fog megszűnni: 2017 júniusában; végül az utolsó indítványozó életkora alapján szolgálata az átmeneti rendelkezések alkalmazása nélkül a Kjtv. 22. § (1) bekezdés d) pontja alapján 65. életévének betöltése napján fog megszűnni: 2026 augusztusában.
[5] 1.3. Valamennyi indítványozó a fenti szabályozás alaptörvény-ellenességének megállapítását kérve az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti (közvetlen) alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz. Az alkotmányjogi panaszosok álláspontja szerint a fenti szabályozás - tekintet nélkül az immár kétségtelenül meglévő átmeneti idő bevezetésére - érdemben, tartalmával sérti a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot (Alaptörvény XII. cikk), a tulajdonhoz való jogot (Alaptörvény XIII. cikk) és az egyenlő méltóságú személyként kezelés követelményét, a diszkrimináció tilalmát (Alaptörvény II. és XV. cikk). Az indítványozók részletes érvelést terjesztettek elő a befogadhatóság formai és tartalmi feltételei tekintetében is.
[6] Az indítványozók szerint a közjegyzői szolgálat megszűnésének az öregségi nyugdíjkorhatárhoz való kötése nem nyugdíj-kérdés, hanem az eddigi felső életkori határ - 70. életév - leszállítása. Ráadásul a szabályozás aránytalanul és szükségtelenül korlátozza a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot. Nem indokolható ugyanis a szellemi elfáradásra hivatkozva a szolgálati jogviszony felső korhatárának csökkentése. Jellemzően a mindenkori öregségi nyugdíjkorhatár felfelé mozdul el, szemben a támadott szabályozással, amely a jelenlegi 70. helyett fokozatosan csökkenő korhoz, végső soron a 65. életév betöltéséhez köti a közjegyzői szolgálat megszűnését. Utal az indítványozó arra is, hogy önkényes a szolgálat megszűnésének öregségi nyugdíjkorhatárhoz való kötése, hiszen a munkavállalói aktív kor trendje éppen növekvő, nem pedig csökkenő. Az életkori előírás alkotmányellenességét nem csökkenti az átmeneti idő bevezetése az indítványozók véleménye szerint.
[7] A tulajdonhoz való jog sérelmére is hivatkoztak az indítványozók, mivel úgy vélik, hogy a kényszernyugdíjazás következtében a közjegyzők és az általuk fenntartott irodák elvesztik a "gazdasági tervezés eddigi alapját". Hivatásuk választása idején a közjegyzők azzal számoltak, hogy 70 éves korukig folytathatják tevékenységüket, az ebbe való rövidítő beavatkozás tulajdonjogi védelem alá eső várományuktól fosztja meg őket. Az indítványozók utalnak az Alkotmánybíróság 40/1997. (VII. 1.) AB határozatára, amelyben a technikus végzettségű tervezők tervezési jogosultságát védelem alá eső tulajdoni igényként kezelte a testület - véleménye szerint hasonló helyzetben vannak most a közjegyzők is. Ráadásul a 27/1999. (IX. 15.) AB határozat a szakvizsga letételének előírása kapcsán tulajdoni védelem alá helyezte a közjegyzői szolgálatot is - érvelnek az indítványozók.
[8] Az egyenlő méltóságú személyként való kezelés tekintetében elsősorban arra utaltak az indítványozók, hogy az EB bár elfogadta a különbségtétel szükségessége indokaként a korstruktúra egységesítését, de a megvalósítás módját tartotta aránytalannak, ez nem jelenti azt, hogy a vitatott szabályok a magyar alkotmányosság próbáját is kiállják. Másként megfogalmazva: a magyar Alaptörvény és állandó értelmezési tartománya szigorúbb mércét állít fel az egyenlő méltóságú személyként való kezelésre, ezért esetükben ezt kell alkalmazni. Utaltak a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatra és annak fenntarthatósága mellett érveltek. A szabályozással érintett homogén csoportnak most a közjegyzők hivatásrendje minősül, és a korábbi precedensekhez képest most egyértelműen kizárólag ezen a személyi körön belüli különbségtételt kell vizsgálni - amely álláspontjuk szerint alaptörvény-ellenes. Utaltak a történeti alkotmány keretein belül figyelembe veendő jogtörténeti előzményekre és megállapították, hogy a 19. századi szabályok szerint még élethossziglan illette meg a hivatásgyakorlás joga a közjegyzőt (életkori korlát nem volt), de a megújult magánközjegyzőség keretében a 70 év vált általánossá, mint felső korhatár.
[9] Mindezek alapján az indítványozók kérték a Kjtv. 22. § (1) bekezdése és 178. § rájuk vonatkozó része alaptörvényellenességének megállapítását és megsemmisítését.
[10] 2. Az előadó alkotmánybíró az előtte folyamatban lévő azonos tárgyú ügyekben elrendelte az ügyek egyesítését. Az Alkotmánybíróság megkereste az igazságügyért felelős minisztert és a Magyar Országos Közjegyzői Kamarát véleményének közlése végett. Az Alkotmánybíróság a beérkezett válaszokat határozatában figyelembe vette.
II.
[11] 1. Az Alaptörvénynek az indítványokban hivatkozott rendelkezései:
"II. cikk Az emberi méltóság sérthetetlen. Minden embernek joga van az élethez és az emberi méltósághoz, a magzat életét a fogantatástól kezdve védelem illeti meg."
"XII. cikk (1) Mindenkinek joga van a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, valamint a vállalkozáshoz. Képességeinek és lehetőségeinek megfelelő munkavégzéssel mindenki köteles hozzájárulni a közösség gyarapodásához."
"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár."
"XV. cikk (1) A törvény előtt mindenki egyenlő. Minden ember jogképes.
(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."
[12] 2. A Kjtv. indítványokkal érintett rendelkezései:
"22. § (1) A közjegyzői szolgálat megszűnik:
[...]
d) a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvényben meghatározott öregségi nyugdíjra jogosító legmagasabb öregségi nyugdíjkorhatár, de legalább a 65. életév közjegyző általi betöltésének, vagy
[...]
napján."
"178. § (1) E törvénynek az egyes igazságügyi jogviszonyokban alkalmazandó felső korhatárral kapcsolatos törvénymódosításokról szóló 2013. évi XX. törvénnyel megállapított 22. § (1) bekezdés d) pontját 2023. január 1-jétől kell alkalmazni. 2022. december 31-ig a 22. § (1) bekezdés d) pontja helyett a (2) bekezdésben foglaltakat kell alkalmazni.
(2) A közjegyzői szolgálat megszűnik:
a) 1945. január 1-je előtt született közjegyző 70. életévének betöltése napján,
b) 1945-ben vagy 1946-ban született közjegyző 69. életévének betöltését követő 183. napon,
c) 1947-ben vagy 1948-ban született közjegyző 69. életévének betöltése napján,
d) 1949-ben vagy 1950-ben született közjegyző 68. életévének betöltését követő 183. napon,
e) 1951-ben született közjegyző 68. életévének betöltése napján,
f) 1952-ben született közjegyző 67. életévének betöltését követő 183. napon,
g) 1953-ban született közjegyző 67. életévének betöltése napján,
h) 1954-ben született közjegyző 66. életévének betöltését követő 183. napon,
i) 1955-ben született közjegyző 66. életévének betöltése napján,
j) 1956-ban született közjegyző 65. életévének betöltését követő 183. napon,
k) 1957-ben született közjegyző 65. életévének betöltése napján."
III.
[13] Az Alkotmánybíróság teljes ülése az Abtv.-ben és Ügyrendjében foglaltak alapján az alkotmányjogi panaszok befogadásáról már - a befogadhatóság előzetes vizsgálata során - korábban döntött. A befogadásról szóló döntését az Alkotmánybíróság az alábbiakra alapozta.
[14] 1. Az alkotmányjogi panaszok az Abtv. 51. és 52. §-aiban foglalt formai követelményeknek az alábbiak szerint eleget tesznek. Valamennyi alkotmányjogi panaszt az annak benyújtására jogosult terjesztette elő. Az indítványozók felhívták az Abtv. 26. § (2) bekezdését, mint az alkotmánybírósági hatáskör alapját; megjelölték továbbá az eljárás megindításának okait, kifejtették az Alaptörvényben biztosított jogaik sérelmének lényegét. Kérelmükben határozottan megjelölték a vizsgálandó jogszabályi rendelkezéseket [Kjtv. 22. és 178. §-a] és az Alaptörvény megsértett rendelkezéseit [Alaptörvény II. cikk, XII. cikk, XIII. cikk, XV. cikk], illetve indokolták az alaptörvény-ellenesség mibenlétét; s kifejezett kérelmet terjesztettek elő a Kjtv. 22. § (1) bek. d) pontja és 178. §-a megsemmisítése iránt.
[15] 2. Az Alkotmánybíróság vizsgálta az indítványozók közvetlen érintettségét, amit a panaszosok azzal kívánták igazolni, hogy az indítvány benyújtásának idején valamennyien tagjai a közjegyzői kamarának, amit a kamarától kapott igazolással támasztottak alá, de azt az Alkotmánybíróság - az elbírálás idején - MOKK honlapján is ellenőrizte. Az érintettség kapcsán az Alkotmánybíróság a továbbiakban részletesen vizsgálta, hogy a jogsérelem aktualitása körében van-e helye az alkotmányjogi panaszok befogadásának.
[16] Az indítványozó közjegyzők konkrét jogsérelme - saját maguk által is elismerten - még nem következett be, mivel a Kjtv. 178. § (2) bekezdésének átmeneti szabályait és születési dátumát is figyelembe véve szolgálatuk csak 2017-ben, 2020-ban ill. 2026-ban fog megszűnni. Ezzel kapcsolatban azonban előadták, hogy az Alkotmánybíróság 33/2012. (VII. 17.) AB határozata (a továbbiakban: Abh.) úgy foglalt állást, hogy a záros határidőn belül, elkerülhetetlenül bekövetkező jogsérelem esetén is érdemben vizsgálta a - bírói hivatalvesztés - alkotmányossági kérdését. Ezért az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy az Abh.-ban felállított konjunktív feltételek alapján a befogadásnak van-e helye.
[17] Az Abh.-ban támasztott első feltétel szerint befogadásnak akkor van helye, ha "[a] hivatalvesztés közvetlenül, munkáltatói [...] döntéssel, viszont bírói jogalkalmazói döntés nélkül realizálódik". (Abh., Indokolás [59]) A Kjtv. 22. § (1) bekezdés d) pontja szerint a közjegyzői szolgálat a Tbny. szerinti legmagasabb öregségi nyugdíjkorhatár, de legalább a 65. életév betöltésének napján ex lege megszűnik, ahhoz még az igazságügyért felelős miniszter konstitutív vagy deklaratív döntése sem szükséges (előbbire volna példa a közjegyző felmentése, utóbbira a szolgálat megszűnésének megállapításáról szóló miniszteri döntés). Nem változtat a jogi helyzeten az átmeneti szabály sem, csak a korhatárt tolja ki az átmeneti időszak alatt. Ebből következően sem bírói út nem áll rendelkezésre az adott jogszabály alkalmazására, de még miniszteri döntés sem születik a szolgálat megszűnése tárgyában. A panaszok e feltétel alapján befogadásra alkalmasak.
[18] Az Abh. szerint a következő feltétel a jogorvoslat kimerítése, illetőleg az, amennyiben nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslat. A kógens jogszabályt kényszerűen alkalmazó bírósági határozat nem tekinthető az érintettek panaszban előadott jogsérelmének hatékony orvoslására szolgáló, arra alkalmas jogorvoslatnak. (Abh., Indokolás [60]) Az indítványozó érvei szerint a törvény nem zárja ki a jogvitát a szolgálat megszűnésével kapcsolatban, azonban e jogvitában az időhatárok kógens módon alkalmazásra kerülnének, így az az Abh. Indokolás [60] bekezdése értelmében nem lenne hatékony jogorvoslatnak tekinthető. Az indítványozók érveivel szemben valójában a közjegyzői szolgálat megszűnése ex lege következik be, azzal kapcsolatos valódi jogvita az Alkotmánybíróság álláspontja szerint polgári peres úton nem kezdeményezhető, így a panaszok a konkrét esetben a jogorvoslat hiánya miatt e feltétel alapján is befogadhatók.
[19] Az Abh. által támasztott harmadik feltétel szerint "Az Alkotmánybíróság [...] érintettnek tekintette azokat az indítványozókat, akiknek az ügyében a támadott jogszabály alkalmazása, azaz végrehajtása megkezdődött, illetve a [...] felmentéssel teljesült" (Abh., Indokolás [62]) A teszt ezen pontja körében azt kellett vizsgálnia az Alkotmánybíróságnak, hogy aktuális-e, ténylegesen bekövetkezett-e az Alaptörvényben biztosított jog sérelme, mert ez az érintettség előfeltétele. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy valamennyi indítványozó aktív közjegyző az elbírálás idején, szolgálatuk még nem szűnt meg, így az állított jogsérelem még nem következett be. Mindazonáltal, "az érintettség abban az esetben is megállapítható, ha jogszabály alkalmazására, érvényesítésére szolgáló cselekmények még nem történtek, de jogszabály erejénél fogva olyan jogi helyzet keletkezett, amelyből egyértelműen következik, hogy a panaszolt jogsérelem közvetlenül belátható időn belül kényszerítően bekövetkezik". (Abh., Indokolás [66]) Az Abh. az érintettség fogalmát tehát úgy értelmezte, hogy a "belátható időn belül kényszerítően" bekövetkező állított jogsérelmek esetében is megállapította az alaptörvényi jog sérelmének aktualitását, így az érintettséget, ebből következően pedig a befogadhatóságot. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság úgy találta, hogy bár az Abh.-ban vizsgált időtartamnál lényegesen hosszabb az az időtartam, amelyen belül a jogsérelem bekövetkezik, mivel azonban az pusztán az időmúlás alapján kényszerítően be fog következni a Kjtv. kifogásolt szakaszai alapján, így jelen ügyben mérlegelése alapján alkalmasnak látta az alkotmányjogi panaszt befogadásra ezen feltétel alapján is. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy már az Abh. is befogadott olyan alkotmányjogi panaszokat, amelyek körében a jogsérelem aktualitása nem volt befejezett, ugyanakkor az ott támadott jogszabály alkalmazása már megkezdődött (vö. Abh. Indokolás [66]-[68]).
[20] Az Alkotmánybíróság részletesen vizsgálta, hogy az indítványozók által támadott jogszabályok egésze tekintetében fennáll-e az állított érintettség. A Kjtv. 22. § (1) bekezdés d) pontja tekintetében ez valamennyi indítványozóra nézve fennáll. Azonban az indítványozók pontatlanul általános megjelölésével szemben a Kjtv. 178. § (2) bekezdése nem a maga egészében érinti az indítványozókat, hanem kizárólag személyesen. Így az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az első indítványozót, akinek szolgálati jogviszonya a támadott jogszabályok alapján 2020 februárjában fog megszűnni, a Kjtv. 178. § (2) bekezdés g) pontja érinti; a második indítványozót, akinek szolgálati jogviszonya a támadott jogszabályok alapján 2017 júniusában szűnik meg, a Kjtv. 178. § (2) bekezdés c) pontja érinti; a harmadik indítványozót pedig, akinek szolgálati jogviszonya a támadott jogszabályok alapján 2026 augusztusában fog megszűnni, a Kjtv. 178. §-a egyáltalán nem is érinti. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a vizsgálatot kizárólag az indítványozókat személyesen érintő jogszabályok tekintetében folytatta le, s a Kjtv. 178. § (2) bekezdésének személyes érintettséggel le nem fedett részében az érdemi vizsgálatot mellőzte.
[21] 3. Az Alkotmánybíróság végül vizsgálta azt, hogy az indítványozók által felvetett alkotmányossági probléma az Abtv. 29. §-a alapján olyan alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet-e fel, ami indokolja a befogadást. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság azért fogadta be az indítványokat, mert a panaszok az Alaptörvényben szabályozott tevékenységet végző bírák Alaptörvényben biztosított jogait érintő szabályozás alaptörvény-elle-nességének megállapítását kérték. Jelen indítványok a közjegyzők státuszát alapvetően meghatározó jogszabályok felülvizsgálatát kérik. Bár a közjegyzői szolgálat az Alaptörvényben nem nyer említést, a közjegyzők számos olyan feladatot ellátnak, amelyek az igazságszolgáltatási rendszer megfelelő működését segítik elő, azt közvetlenül szolgálják. "Az alkotmányelmélet és az Alkotmánybíróság gyakorlata [...] az igazságszolgáltatás fogalmát nem szűkíti le a [fenti] nyelvtani értelmezésre. Az említett tudományág az igazságszolgáltatás tágabb fogalmi körébe vonja az ún. quasi bíróságok [pl. állandó és eseti választottbíróságok, a helyi jegyző birtokvédelmi eljárása, a szabálysértési "bíráskodás", közjegyzői jogszolgáltatás, illetve a fogyasztóvédelem területén a békéltető testület eljárása] jogszolgáltató tevékenységét is, amelyek szervezeti értelemben nem részei ugyan a bírósági szervezetrendszernek, de tevékenységük a bíróságokéhoz hasonló (kvázi igazságszolgáltatási vagy jogszolgáltatási) tevékenység. A "legtágabb értelemben" vett igazságszolgáltatás fogalmába egyebek mellett beletartozik még az ügyészség és az ügyvédség tevékenysége is. A fentiekből következik tehát, hogy a bírói igazságszolgáltatással (ítélkezéssel) egyidejűleg más állami, esetenként nem állami szervek is elláthatnak jogszolgáltatást, igazságszolgáltatási jellegű, de nem ítélkező (non judicial) tevékenységet. Ezt támasztja alá az 1481/B/1992. AB határozat is, mely szerint '[a]z "igazságszolgáltatás" alkotmányjogi fogalma nem értelmezhető úgy, hogy az csakis a konkrét ügyekben való ítélkezésre vonatkozik, hanem ennél szükségképpen szélesebb kört ölel fel' (ABH 1993, 756, 757.). A fent említett tudományági megközelítésben tehát a közjegyzői jogszolgáltatás a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási tevékenység részét képezi." [1208/B/2010. AB határozat, ABH 2011, 2226.]
[22] Az Alkotmánybíróság, figyelemmel a közjegyzők e sajátos jogi helyzetére, úgy ítélte meg, hogy a szolgálat megszüntetésével kapcsolatos kérdés alapvető alkotmányjogi jelentőségű, így érdemben bírálta el az alkotmányjogi panaszokat.
IV.
[23] Az alkotmányjogi panaszok nem megalapozottak.
[24] 1. Az indítványozók elsődleges érve szerint a támadott jogszabályok az Alaptörvény XII. cikkével, a foglalkozás szabad megválasztásához való joggal ellentétesek, mert a korábbi szabályozással szemben megtiltják a közjegyzők számára, hogy a nyugdíjkorhatár betöltését követően (de legfeljebb 70 éves korukig) gyakorolják hivatásukat.
[25] 1.1. Az Alkotmánybíróság Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) hatálybalépését követően, az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontjára tekintettel úgy foglalt állást, hogy "az újabb ügyekben vizsgálandó alkotmányjogi kérdések kapcsán felhasználhatja a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket és alkotmányossági összefüggéseket, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése" (13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [32]).
[26] Mivel a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot tartalmilag egyező módon szabályozza az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése az 1949. évi XX. törvény 70/B. § (1) bekezdésével, ezért az Alkotmánybíróság a támadott jogszabály alkotmányosságának megítélésénél korábbi gyakorlatát is megfelelően figyelembe vette.
[27] A közjegyzői hivatás létszámkorlátozása és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog kapcsolata körében egy ügyben az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt, megállapítva, hogy "[a] foglalkozáshoz való jog nem meghatározott állás elnyeréséhez biztosít igényt. [...] [A] közjegyzői foglalkozás sajátossága az igazságszolgáltatás és a jogalkalmazás rendszeréből folyik. A közjegyzői foglalkozásgyakorlás szabályai közjogi tartalmúak, valamint a közjegyzői tevékenységformák normatívan előírtak és formalizáltak. Ezek a sajátosságok indokolják a közjegyzők számának jogszabály általi meghatározását, és a közjegyzők kamarai kényszertársulását. Az előadottak értelmében a közjegyzők vonatkozásában a megtámadott jogszabályi rendelkezéseknek a foglalkozáshoz való jog sérelmét jelentő voltát állító indítványozói érvelések nem magalapozottak." (944/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 734, 737.) Az Alkotmánybíróság tehát már korai gyakorlatában is úgy tekintette, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlásának közjogi sajátosságai indokolják a tevékenység speciális szabályozását.
[28] A közjegyzői foglalkozás további gyakorlásának szakvizsgához való kötése felülvizsgálata során mondta ki az Alkotmánybíróság, hogy "[a]z Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.]." Ennek megfelelően elutasította azokat az érveket, amelyek szerint a foglalkozás gyakorlásának szabályait a jogalkotó utólag ne változtathatta volna meg és szigoríthatta volna a foglalkozási előírásokat. [27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281, 286.]
[29] Különösen jelentős a jelen ügy elbírálásának szempontjából az Alkotmánybíróság 161/B/2000. AB határozata, amely az akkor 70 évben meghatározott felső korhatárt támadó indítványt vizsgálta felül. Itt részletesen kifejtette az Alkotmánybíróság, hogy "[a] korábbiakban már szintén vizsgálta az életkor, mint "egyéb helyzet" szerinti különbségtétel alkotmányos összefüggéseit. Több határozatában is kifejezésre juttatta, hogy a törvényhozónak jogában áll meghatározott foglalkozások gyakorlását, illetőleg tisztségek, beosztások betöltését életkori feltételekhez kötni, vagyis alsó- és felső korhatárt előírni. Azt is megállapította, hogy meghatározott munkakörök, beosztások, funkciók betöltésével kapcsolatos életkori korlátozások nem jelentenek meg nem engedett diszkriminációt, amennyiben azok az adott kategóriába tartozó minden személyre egyformán vonatkoznak és nem önkényesek. Mint a fentiekből kitűnik, a közjegyzőkre előírt életkori határok a közjegyzői feladatkör sajátosságaival, a közhitelességgel függnek össze, és így nem tekinthetők önkényesnek. A jogalkotó tehát nem önkényesen és indokolatlanul tett különbséget a foglalkozások és hivatások tekintetében, így nem valósult meg az Alkotmányban tiltani rendelt diszkrimináció. Nem alkotmányellenes tehát az olyan törvényi előírás, amely bizonyos tisztségek betöltéséhez - nem önkényesen - feltételeket szab, s megkövetel egy minimális életkort, illetőleg egy adott életkor betöltéséhez a tisztségből való felmentés törvényi következményét fűzi. (1590/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 615-616., 857/B/1994. AB határozat, ABH 1995, 716, 717-718., 1280/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 640, 642-643.)" [161/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1108, 1110-1111.]
[30] 1.2. Az Alkotmánybíróság a bírák foglalkozási korhatárának csökkentése kapcsán foglalkozott azzal az alkotmányossági kérdéssel, hogy valamely foglalkozás gyakorlásához korábban előírt felső életkori határ csökkentése az Alaptörvénnyel összeegyeztethető-e és kimondta, hogy "[a] bírák szolgálati viszonya felső korhatárának mértékét az alkotmányozó, vagy ennek hiányában sarkalatos törvény viszonylag szabadon állapíthatja meg. Az Alaptörvényből konkrét életkor nem vezethető le. Az azonban igen, hogy új korhatár bevezetésének, ha ez a felső korhatár csökkentését, és nem a korábbi korhatár megemelését jelenti, csak fokozatosan, kellő átmeneti idő alatt, a bíró elmozdíthatatlansága elvének sérelme nélkül lehet helye." (33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [106]) Jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyes alkotmányjogi panaszosok tekintetében 4, 7, illetve 13 év áll rendelkezésre arra, hogy felkészüljenek a közjegyzői szolgálati viszonyuk megszűnésére, amely semmiképpen nem tekinthető elégtelen felkészülési időnek.
[31] 1.3. Az indítványozók azonban nem az átmeneti idő hiányát támadták, hanem önmagában annak indokoltságát, hogy a közjegyzői szolgálati jogviszony felső korhatárát a jogalkotó 70 évről az általános nyugdíjkorhatárra csökkentette. Érvelésük szerint a szellemi elfáradás egyáltalán nem bizonyosan következik be a nyugdíjkorhatár elérésével, sőt éppen a nyugdíjkorhatár kitolódása tűnik tendenciának.
[32] Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése akként rendelkezik, hogy alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. A 20/2013. (VII. 19.) AB határozat szerint "Valamely foglalkozás megválasztásának a joga akkor teljes, ha magában foglalja a foglalkozás gyakorlásának lehetőségét is. A foglalkozás szabad gyakorlása - beleértve annak kezdetét és fenntartását egyaránt - a törvényhozás által kijelölt keretek között lehetséges. Kétségtelen ugyanakkor, hogy ez a védelem nem lehet korlátlan, annak mértékét illetően - más alapvető jogokra és értékekre figyelemmel - alkotmányos határokat kell szabni. A korlátozhatóság vizsgálata során szükséges leszögezni, hogy a foglalkozás szabad megválasztásához fűződő alapjog gyakorolhatósága függővé tehető objektív vagyis tárgyi, illetőleg szubjektív vagyis alanyi szempontoktól. Tárgyi feltételről akkor lehet szó, ha annak teljesíthetősége az egyén személyi tulajdonságaitól és körülményeitől teljesen független. Alanyi jellegűnek minősül a korlátozás akkor, ha a feltételek egyénileg teljesíthetők. Ez utóbbi esetben a lehetőség elvileg mindenki számára egyenlő feltételekkel nyitva áll [...], és a jogalkotó mozgástere is szélesebb, mint az objektív kritériumok meghatározása esetén." (Indokolás [30]-[31]).
[33] Jelen esetben az Alkotmánybíróság - figyelemmel fentebb idézett gyakorlatára - azt állapította meg, hogy a jogalkotó által elvégzett mérlegelés alapján meghatározott életkori korlát objektív, minden közjegyzőre lényegében azonos feltétellel érvényesülő korlátozást jelent, ebből következően nem tesz önkényes különbséget a közjegyzők szabályozási csoportján belül. A foglalkozás szabad megválasztása korlátozásának indoka tekintetében úgy tekintette az Alkotmánybíróság, hogy a közjegyzői hivatás közjogi elemei, az igazságszolgáltatási rendszerhez való egyre szervesebb kapcsolódása kellő indokául szolgál a jogalkotónak arra, hogy az életkori határokat a bírói életkori határokhoz közelítse. A jogalkotó kellő átmeneti időt adott a szabályozás érvényesülésére, egyebekben viszont az Alaptörvényből nem vezethető le olyan szabály, amely alapján az Alkotmánybíróság mérlegelhetné: a 70 éves életkor vagy az általános nyugdíjkorhatár a megfelelőbb, célszerűbb szabályozás. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy e jogalkotói mérlegelést már korábbi gyakorlatában sem tartotta felülbírálhatónak és ezt a gyakorlatát jelen ügyben is fenntartja.
[34] Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megítélése szerint a közjegyzői foglakozás gyakorlása felső életkori határának 70 évről az általános nyugdíjkorhatárra kellő átmeneti idővel való csökkentése a foglalkozás szabad megválasztásához való jog gyakorlásához való jogot nem sérti, ezért az alkotmányjogi panaszokat ebben a tekintetben elutasította.
[35] 2. Az indítványozók másodlagos érvelése szerint a tulajdonhoz való joguk [Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdés] sérül azáltal, hogy a szolgálatuk ideje a korábbi időtartamhoz képest rövidebb lesz, ezáltal jövedelmük forrása megszűnik.
[36] A 26/2013. (X. 4.) AB határozat - áttekintve az Alkotmánybíróságnak a témakörhöz kapcsolódó gyakorlatát -megállapította: "az alkotmányos tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, és nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. Az alapjogként védett tulajdonhoz való jog tartalmát a mindenkori közjogi és (alkotmányos) magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más" (ABH 1993, 373, 380, legutóbb idézi: 3219/2012. (IX. 17.) AB végzés, Indokolás [6]).
[37] Az indítványozók hivatkoznak az Alkotmánybíróság 27/1999. (IX. 15.) AB határozatára akként, mint amely "a közjegyzői tevékenység végzésére vonatkozó jogosultság elvonását találta [...] a tulajdonhoz való joggal ellentétesnek". A felhívott alkotmánybírósági határozat a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat Indokolás [32] bekezdése alapján - a tulajdonhoz való jog jogosultsági oldalának lényegében azonos szabályozása miatt - precedensnek tekinthető. Ebből az következik, hogy a közjegyzői tevékenység gyakorlása mint rendszeres bevételszerző tevékenység, tulajdonjogi alapjogi védelme nem volna kizárt. Mindazonáltal az indítványozók téves érvelésével szemben a 27/1999. (IX. 15.) AB határozat egyáltalán nem találta a közjegyzői hivatás szakvizsgához való kötését a tulajdonhoz való joggal ellentétesnek; éppen ellenkezőleg, a szakma gyakorlásának egységes képesítési feltételét olyan közérdeknek ismerte el, amely alapján a szakvizsga előírása szükséges és arányos intézkedésnek minősült. (ABH 1999, 281, 288.)
[38] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján jelen esetben azt vizsgálta, hogy van-e olyan közérdekű cél, amely igazolja a közjegyzők életkori korlátjának az általános nyugdíjkorhatárral való egységesítését, mint a tulajdonjogi védelem alá eső jogosultság szűkítését. E körben az Alkotmánybíróság a foglalkozás szabad megválasztásához való jog tekintetében már alaposnak találta azt az érvelést, amely szerint a közjegyzői hivatás közjogi elemei, az igazságszolgáltatási rendszerhez való egyre szervesebb kapcsolódása kellő indokául szolgál a jogalkotónak arra, hogy az életkori határokat a bírói életkori határokhoz közelítse. Az Alkotmánybíróság nem látott olyan indokot, ami miatt e mérlegelésétől a tulajdonhoz való jog korlátozása közérdekűségének megítélése körében el kellett volna térnie, így az indítványokat e körben is elutasította. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítványozó érvelésének másik oldala, a szerzett jogok védelme sem indokolja a támadott jogszabályok megsemmisítését. A fentebb már idézett 27/1999. (IX. 15.) AB határozat szerint "[a]z Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni (515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.)." Ennek megfelelően elutasította azokat az érveket, amely szerint a foglalkozás gyakorlásának szabályait a jogalkotó utólag ne változtathatta volna meg és szigoríthatta volna a foglalkozási előírásokat. [27/1999. (IX. 15.) AB határozat, ABH 1999, 281, 286.] Ennek megfelelően, amennyiben az indítványozó tulajdonhoz való jogra vonatkozó érvelését a szerzett jogok védelme körében értelmezi az Alkotmánybíróság, akkor sem állapítható meg az Alaptörvény megsértése, mivel az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a szerzett jogok védelme nem jelenti azt, hogy a jogalkotó - megfelelő súlyú alkotmányos indokkal - ne változtathatná meg a szabályozási környezetet.
[39] 3. Végül az indítványozók az emberi méltósággal [Alaptörvény II. cikk] együtt értelmezett diszkriminációtilalomra [Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdés] hivatkoztak, mivel álláspontjuk szerint ésszerű indok nélkül, önkényesen csökkentette a jogalkotó a közjegyzői hivatal betöltésére irányadó felső korhatárt.
[40] Az Alkotmánybíróság újra megerősíti a fentebb már idézett gyakorlatát abban a tekintetben, hogy az életkor, mint egyéb helyzet szerinti különbségtétel tekintetében a felső korhatár meghatározása tekintetében nagy szabadság illeti meg a jogalkotót, mindaddig, amíg e mérlegelése nem önkényes. A korábbi 70 éves felső korhatár tekintetében az Alkotmánybíróság úgy találta, hogy "meghatározott munkakörök, beosztások, funkciók betöltésével kapcsolatos életkori korlátozások nem jelentenek meg nem engedett diszkriminációt, amennyiben azok az adott kategóriába tartozó minden személyre egyformán vonatkoznak és nem önkényesek. Mint a fentiekbői kitűnik, a közjegyzőkre előírt életkori határok a közjegyzői feladatkör sajátosságaival, a közhitelességgel függnek össze, és így nem tekinthetők önkényesnek. A jogalkotó tehát nem önkényesen és indokolatlanul tett különbséget a foglalkozások és hivatások tekintetében, így nem valósult meg az Alkotmányban tiltani rendelt diszkrimináció. Nem alkotmányellenes tehát az olyan törvényi előírás, amely bizonyos tisztségek betöltéséhez - nem önkényesen - feltételeket szab, s megkövetel egy minimális életkort, illetőleg egy adott életkor betöltéséhez a tisztségből való felmentés törvényi következményét fűzi." (161/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1108, 1111.)
[41] Az Alkotmánybíróság az indítványozó által alaptörvény-ellenesnek, önkényesnek vélt megkülönböztetést abban a tekintetben tudta vizsgálni, hogy az általános nyugdíjkorhatárt előíró rendelkezések a jelenlegi szabályozási környezetben egységesen vonatkoznak-e az azonos szabályozási koncepción belül eső, ún. homogén csoportra. Az indítványozó érvelésével szemben tehát nem azt kellett vizsgálnia az Alkotmánybíróságnak, hogy a homogén csoport korábbi jogállapota, t.i. a 70 éves felső korhatár, és jelenlegi jogállapota, t.i. az általános nyugdíjkorhatár előírása közötti különbség - az utóbbi előírása az előbbihez képest - Alaptörvény-ellenes-e, hanem a hatályos szabályozást vizsgálta. Ebben a tekintetben pedig azt állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy a közjegyzőségre, mint egységes szabályozási koncepció alá eső csoportra a Kjtv. 22. § (1) bekezdés d) pontja egységesen vonatkozik. Kivételt annyiban tesz a jogalkotó, hogy - éppen a fentebb már elemzett alkotmányossági követelmények megtartása végett, az Alaptörvénynek megfelelően - átmeneti rendelkezéseket alkotott bizonyos korcsoportok számára, lépcsőzetes jelleggel.
[42] Mivel azonban a támadott jogszabály az azonos szabályozási koncepció alá eső személyekre nézve teljes mértékben azonosan vonatkozik, az Alkotmánybíróság megkülönböztetés hiánya miatt az indítványokat e tekintetben is elutasította.
[43] 4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványokat teljes egészükben elutasította. Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró párhuzamos indokolása
[44] A többségi határozat rendelkező részében foglalt döntéssel, az alkotmányjogi panaszok elutasításával egyetértek. Az Indokolás [35]-[38] bekezdéseiben foglalt, a panaszosok által a tulajdonhoz való alapjog sérelmét állító indítványi rész elutasítását tartalmazó indokolásnak ugyanakkor álláspontom szerint az alkotmányjogilag értékelhető kapcsolat hiányán kellett volna alapulni.
[45] A többségi határozat indokolása szerint - helyes indítványozói érvelés alapján - a közjegyzői tevékenység gyakorlása mint rendszeres bevételszerző tevékenység tulajdonjogi védelme nem volna kizárt. A többségi határozat indokolása - a panaszosok téves állításával szemben - helytállóan állapítja meg azt, hogy a 27/1999. (IX. 15.) AB határozat nem találta a korábban hatályos Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való alapjoggal ellentétesnek a közjegyzői hivatás szakvizsgához kötését, tekintettel arra, hogy az említett korlátozást közérdekűnek minősítette. Az indokolás szerint a 13/2013. (VI. 17.) AB határozat alapján a hivatkozott határozat precedensnek tekinthető a tulajdonhoz való jog jogosulti oldalának lényegében azonos szabályozása miatt. A kifejtettekre tekintettel az indokolás megállapítja azt, hogy a panasz alapján a vizsgált esetben az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy a támadott törvényi szabályozás közérdekből korlátozza-e a közjegyzők életkori korlátjának az általános nyugdíjkorhatárral való egységesítését, mint tulajdoni védelem alá eső jogosultságot.
[46] Álláspontom szerint a közjegyzők életkori korlátjának az általános nyugdíjkorhatárral való egységesítése nem az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való alkotmányos alapjog, hanem a közjegyzői tevékenység gyakorlása korlátozásának tekinthető, ezért a korlátozás szükségességét és arányosságát kizárólag a foglalkozás szabad megválasztásához való alapjog tekintetében (Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdés) kellett volna vizsgálni. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tulajdonhoz való alapjog a már megszerzett tulajdont - kivételesen az alkotmányos tulajdonjog által oltalmazott várományokat - védi. Egy foglalkozás vagy hivatás gyakorlása önmagában álláspontom szerint nem tekinthető megszerzett tulajdonnak, illetve alkotmányosan védett tulajdoni várománynak.
[47] Az Alaptörvény külön rendelkezés keretében szabályozza a munka és a foglalkozás megválasztásához, és a vállalkozáshoz való alapjogot [XII. cikk (1) bekezdés] valamint a tulajdonhoz való alapjogot [XIII. cikk (1) bekezdés], kifejezve ezzel az említett alapjogok egymástól eltérő védelmi körét. A bevétel elérése érdekében foglalkoztatottként, illetve vállalkozóként végzett rendszeres jövedelmet biztosító tevékenység az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdésének a védelmi körébe tartozik, s mint ilyen annak korlátozása is ezen alaptörvényi rendelkezés alapján vizsgálható az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt mérce alkalmazásával. Az említett tevékenység eredményeként létrejött (megszerzett) tulajdon, az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésének a védelmi körébe tartozik és annak korlátozása a tulajdonjog korlátozására irányadó alkotmánybírósági teszt alapján ítélhető meg. Ez utóbbi keretében vizsgálható a korlátozás közérdekűsége.
[48] Megítélésem szerint a többségi határozat indokolásának - hasonlóan a Trafiktörvény alkotmányossági kérdéseit vizsgáló 3194/2014. (VII. 14.) AB határozathoz (a továbbiakban: Abh.) - egyértelműen el kellett volna határolni egymástól az említett két alapjog alkotmányos védelmi körét és az indokolás [35]-[38] bekezdéseiben a tulajdoni korlátozás közérdekűségének vizsgálata helyett az alkotmányjogilag értékelhető kapcsolat hiányára tekintettel kellett volna elutasítani a tulajdonjog sérelmét állító indítványt. Másként megfogalmazva: az indokolás [24]-[34] bekezdéseiben a foglakozás szabad megválasztása alapjogának alkotmányossági vizsgálatánál "meg kellett volna állni", és az alkotmányosan értékelhető kapcsolat hiányára tekintettel nem kellett volna lefolytatni a tulajdonhoz való jog sérelmét állító indítvány érdemi (tartalmi) vizsgálatát. A támadott szabályozásban megjelenő, a közjegyzői tevékenység gyakorlásának a korlátját jelentő rendelkezést álláspontom szerint nem lehet egyidejűleg és egyszerre az Alaptörvény két egymástól eltérő alkotmányos védelmi kört meghatározó rendelkezése alapján tartalmi elbírálás alá vonni. Egy foglalkozás (hivatás) gyakorlása, az ennek keretében kifejtett tevékenység nem tartozhat egyszerre és egyidejűleg a foglalkozás megválasztásához és a tulajdonhoz való alapjog védelmi körébe. Megjegyzem, a vizsgált esetben nem a foglalkozás megválasztása, hanem a foglalkozás gyakorlása elé emelt tárgyi (objektív) korlátot a kifogásolt szabályozás, amelyet az indokolás [24]-[34] bekezdéseiben az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése alapján lefolytatott alkotmányossági vizsgálat - álláspontom szerint is helyesen - nem talált alaptörvény-ellenesnek.
[49] A fentiekben kifejtettek mellett a vizsgált ügyben megfelelően irányadónak tekintem az Abh. indokolásának azt a megállapítását is, amely szerint "a vállalkozási tevékenység jövőbeni nyereségének a reménye, az ebből eredő várható profit nem tekinthető az alkotmányos tulajdonjog által elismert és védett tulajdoni váromány-nak." (Indokolás [24]) Az Abh. indokolásában az Alkotmánybíróság a fenti megállapításához azt is hozzátette: "[ö]nmagában az, hogy a panaszosok hosszabb időn át, határozatlan időtartamra szóló működési engedély alapján - az abban megjelölt üzlethelyiségben és üzletkörben - dohánytermék-kiskereskedelmi tevékenységet folytattak, amelyből rendszeres jövedelemre tettek szert, nem jelenti azt, hogy az említett gazdasági tevékenység megszerzett tulajdonnak vagy alkotmányosan védett tulajdoni várománynak lenne tekinthető, és mint ilyen az Alaptörvény XIII. cikk oltalma alatt állna." (Indokolás [20])
[50] A közjegyzői tevékenység esetében is megállapítható álláspontom szerint az, hogy pusztán a tevékenységből eredő rendszeres jövedelem, illetve az abból remélt üzleti haszon a közjogi elemekkel átszőtt vállalkozási tevékenységet nem emeli be az Alaptörvény XIII. cikkének a védelmi körébe. Erre tekintettel a közjegyzői tevékenység korlátozását álláspontom szerint nem lehetett volna az Alaptörvény XIII. cikke alapján vizsgálni.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
[51] A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Salamon László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István alkotmánybíró különvéleménye
[52] Az érdemi elutasítást tartalmazó határozat-tervezettel nem áll módomban egyetérteni, ezért az Abtv. 66. § (2) bekezdése alapján ahhoz az alábbi különvéleményt csatolom.
[53] Ahogyan azt az eljárás során jeleztem, az érdemi alkotmányossági vizsgálat lefolytatásához előírt - az Abtv. 26. § (2) bekezdésében rögzített - azon feltétel, miszerint már bekövetkezett egyedi jogsérelemnek kell fennállnia, nem teljesült, így értelemszerűen az Alkotmánybíróságnak nincs mit orvosolnia, tehát az alkotmányjogi panaszok befogadását vissza kellett volna utasítani.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon alkotmánybíró különvéleménye
[54] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és annak indoklásával.
[55] Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdésére alapított panaszok befogadásának is feltétele, hogy az indítványozónál már bekövetkezett a jogsérelem.
[56] Jelen ügyben az indítványozók érintettsége jogsérelem hiányában nem áll fenn. Az Abtv. 26. § (2) bekezdését kiterjesztően értelmező 33/2012. (VII. 17.) AB határozat által felállított szempontok alapján sem állapítható meg az érintettség, mert a feltételek nagyobb részével kapcsolatban bizonytalan, hogy a jogsérelem a jövőben bekövetkezik-e.
[57] A fentiekre tekintettel - álláspontom szerint - az indítványozók alkotmányjogi panaszainak érdemi vizsgálat nélküli visszautasítása lett volna indokolt.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Juhász Imre alkotmánybíró különvéleménye
[58] Nem értek egyet a határozat rendelkező részével és az ahhoz fűzött indokolással sem a következők miatt.
[59] Az Alaptörvény 24. cikke (2) bekezdésének c) és d) pontja - és ezzel összhangban - az Abtv. 26. § (1) és (2) bekezdése, valamint 27. §-a egyértelművé teszi, hogy az alkotmányjogi panasz intézménye az egyedi ügyben hozott alaptörvény-ellenes bírói döntés felülvizsgálatára, továbbá - ha az Alaptörvényben biztosított jog sérelme bírói döntés nélkül valamely jogszabály alkalmazása, vagy hatályosulása folytán közvetlenül következett be -, úgy a sérelmet okozó jogszabály felülvizsgálatára szolgál. Mindebből az következik, hogy - egyéb feltételek fennállása mellett - bármely alkotmányjogi panasz befogadásának és érdemi vizsgálatának elengedhetetlen feltétele az egyedi érintettség és a bekövetkezett jogsérelem. Jelen ügyben azonban az átmeneti szabályok és a panaszosok születési dátuma alapján a szolgálati viszony megszűnésére 2017-ben, 2020-ban, illetve 2026-ban fog sor kerülni, így "bekövetkezett" jogsérelemről nem beszélhetünk. Ennek okán hibásnak tartom a többségi határozatnak az Abh.-ra való hivatkozását, mert ott - jelen üggyel ellentétben - a jogszabály alkalmazásával a jogsérelemhez vezető okfolyamat már megkezdődött és olyan jogi helyzet keletkezett, amelyből egyértelműen következett, hogy a panaszolt jogsérelem "belátható időn belül kényszerítően bekövetkezik". Megítélésem szerint azonban a több éves, illetve évtizedes időtáv a "belátható idő" fogalomkörébe - még a kényszerű bekövetkezés alapján - sem vonható, így az Alkotmánybíróságnak -, ha a jelen határozatában ezt nem tette meg - előbb-utóbb elvi éllel kell megállapítást tenni azon ügyekre nézve, ahol a jogalkotó a hatályba lépés és az alkalmazás időbeli feltételrendszerét kellő gradáció alkalmazásával állapította meg. Ellenkező esetben az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti hatáskörgyakorlás összeütközésbe kerülhet az Alaptörvény 24. cikk e) pontja szerinti utólagos normakontroll eljárással. Megjegyzendőnek tartom továbbá, hogy az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasz eljárás - a törvény szóhasználata szerint is - kivételesen kezdeményezhető, amely kivételességi kritérium nyilvánvalóan nem független az utólagos normakontroll szabályrendszerétől. Fentiek alapján a panasz nem felel meg az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti követelményeknek.
[60] A többségi határozat az alkotmányjogi panasz befogadásának Abtv. 29. §-a szerinti törvényi feltételét -, vagyis annak alapvető alkotmányjogi jelentőségét - azzal látta igazoltnak, hogy bár az Alaptörvény - ellentétben a bíróságokkal - nem említi a közjegyzőket, de korábbi, az Alaptörvény hatályba lépése előtti AB határozatok a közjegyzői jogszolgáltatást a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatási tevékenység részének tekintették. A többségi határozat a korábbi AB határozatok megállapításain túlmenő érvelést egyébként nem tartalmaz az alapvető alkotmányjogi kérdés vonatkozásában. Az Alaptörvény 25-28. cikkei és az Alkotmány 45-50. §-ai azonban csak minimális egyezőséget mutatnak - ráadásul azt sem a többségi határozat által hivatkozott tárgykörben -, így a korábbi AB határozatokra történő hivatkozás helyett az Alaptörvény 25. cikkének (1) és (7) bekezdését kellett volna figyelembe venni, amelyek szerint "a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el", míg "törvény egyes jogvitákban más szervek eljárását is lehetővé teheti". Ebből álláspontom szerint még "tág" értelemben sem következik, hogy a "közjegyzői jogszolgáltatás" általánosságban az igazságszolgáltatási tevékenység részét képezné. Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény 29. cikke az ügyészséget is az igazságszolgáltatás közreműködőjének (de nem részének) tekinti. Mindezek alapján a panasz, az Abtv. 29. §-a szerinti követelményeknek sem tesz eleget.
[61] Visszautasító álláspontomat illetően nem bír relevanciával, de véleményem szerint az Alkotmánybíróság az Alaptörvény XII. cikke (1) bekezdésének értelmezése kapcsán következetesen hibás gyakorlatot folytat. A többségi határozat az Alaptörvény hatályba lépését megelőzően hozott határozatok hivatkozhatóságának vizsgálata során jelen ügyben (is) megállapította, hogy az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése és az Alaptörvény XII. cikk (1) bekezdése a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot tartalmilag egyező módon szabályozza, ezért az Alkotmánybíróság a támadott jogszabály alkotmányosságának megítélésénél a korábbi gyakorlatát vette figyelembe. Többször is kifejtett álláspontom szerint az Alaptörvény és az Alkotmány felhívott rendelkezései - a rendre önkényesen kiemelt "foglalkozás szabad megválasztásához" szövegrész kivételével mind szövegszerűen, mind tartalmilag eltérnek egymástól, amelyből nyilvánvalóan következik, hogy az Alaptörvény XII. cikkének konkrét ügyben történő értelmezése nem végezhető el kizárólag a hatályba lépését megelőzően hozott alkotmánybírósági határozatok mechanikus átvételével. Ezért - függetlenül attól, hogy a jelen ügyben e vonatkozásban milyen álláspontra helyezkedett a többségi döntés - a hibás gyakorlatra ezúton is fel kívánom hívni a figyelmet.
[62] Fentiekben kifejtettek alapján az alkotmányjogi panasz befogadására - bekövetkezett jogsérelem és alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés hiányában - nem lett volna mód, azt az Alkotmánybíróságnak a befogadási eljárásban vissza kellett volna utasítania, vagy ha a befogadási eljárása során a törvényi feltételek hiányát nem észlelte, úgy az érdemi vizsgálat alapján kellett volna visszautasító döntést hoznia az Abtv. 64. § d) pontja szerint.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Juhász Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla alkotmánybíró különvéleménye
[63] 1. Álláspontom szerint a jelen ügyre vonatkozó alkotmányjogi panaszok nem feleltek meg az alkotmánybírósági törvényben rögzített előfeltételeknek, és ezért meg kellett volna tagadni e panaszok befogadását, illetve végzésben vissza kellett volna ezeket utasítani. Így nem tudom támogatni a rendelkező rész elutasítási döntését, mely befogadást és érdemi elbírálást jelent. Az alkotmányjogi panasz minden fajtájának előfeltétele, hogy az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelme bekövetezett, és ezért azt a panaszt, melyet egy jogi rendelkezés megváltozása miatt a jövőben bekövetkező sérelem lehetőségére alapoznak, az Alkotmánybíróságnak nem lehet befogadni, mert ez megsérti az Abtv. 26. §-át. A többségi határozat ezt tette. A jelen esetben a panaszosok a közjegyzői poszt betöltése felső korhatárának leszállítását sérelmezik, mely őket néhány év múlva érintheti. (A három indítványozó esetében 2016, 2020 és 2026 lehetne a jogsérelmük bekövetkezésének időpontja, ha addig más okok miatt nem válnak meg ettől a poszttól.) Az alkotmányjogi panasz lényeges elhatároló jellemzője a többi alkotmányossági kontroll-fajtától (előzetes és utólagos normakontroll stb.) az egyénileg bekövetkezett jogsérelem, és mivel ettől a jelen esetben a többségi határozat eltekintett, precedenshatással mosta össze ezt az absztrakt normakontrollal, és vitte el az alkotmányjogi panaszt a populáris akció felé. Ezzel törvénysértést követett el, miközben az Alkotmánybíróságnak az alkotmányosság és a törvényesség legfőbb őreként kell tevékenykednie. Csak bizakodni lehet abban, hogy az új összetételű Alkotmánybíróság a jövőben a szakít a mostani határozatban megmutatkozó törvénysértő gyakorlatával, és funkciójának megfelelően az Abtv. rendelkezései szerint látja majd el feladatait.
[64] 2. További kifogásom a határozat Indokolásával szemben, hogy a régi Alkotmány és a mostani Alaptörvény vonatkozó rendelkezéseinek eltérő szövegét és elérő kontextuális összefüggéseit nem veszi figyelembe. A régi Alkotmányban a 70/B. § (1) bekezdésben a foglalkozás szabad megválasztásához való jog össze volt fogva a munkához való joggal, amely a mai Alaptörvényben már nem létezik, és ez csak mint a munka szabad megválasztásához való jog maradt meg. A régi szabályozás így adott még némi alapot arra, hogy a munkához való jog mellett a "foglalkozáshoz való jogként" értelmezzék át a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot, noha már az is feszegette az Alkotmánybíróság alkotmányszöveghez kötöttségét. Ma azonban már ez egyértelműen a szövegen való túlterjeszkedésként és a törvényhozás e téren meglévő szabadságának korlátozásaként fogható fel. A kiterjesztés esetében ugyanis a teljes foglalkoztatási szabályozás és így a munkajog nagy része is alkotmánybírósági ellenőrzés alá kerül, és ezzel a törvényhozás szabadsága néhány alkotmánybíró álláspontjától válik függővé, ami a rendszer alapját jelentő politikai demokráciát kérdőjelezi meg. Így nem tudom elfogadni az, hogy a határozat Indokolása [32]-[34] bekezdéseiben fenntartja a régi alkotmánybírósági gyakorlatot, mely a foglalkozás szabad megválasztásán túl a foglalkozás gyakorlása teljes folyamatának szabályozását az Alkotmánybíróság ellenőrzése alá helyezi.
[65] 3. Nem lehet elfogadni az indokolásnak azt az állítását sem, miszerint "a közjegyzői tevékenység gyakorlása mint rendszeres bevételszerző tevékenység tulajdonjogi alapjogi védelme nem volna kizárt." (Indokolás [37] bekezdés) Ez lényegében az alkotmányos tulajdonvédelemnek abba a kitágításába illeszkedik be, melyet a korábbi alkotmánybírák tettek, és ezt a teljes vagyonjogra kiterjesztették, illetve ezen túl ezt még egy sor tartósan űzött tevékenységre, mint az ehhez való jogra is kitágították. Ezzel a kitágítással a demokratikus törvényhozás szabályozási szabadságát egész társadalmi szektorok vonatkozásában megszüntették, és a milliók által megválasztott törvényhozó testületet néhány alkotmánybíró álláspontjától tették függővé. Az aktivista alkotmánybíráskodásnak ezzel az antidemokratikus lépésével nem kívánok közösséget vállalni, és párhuzamos indokolásomban ettől is el kívánom magamat határolni.
Budapest, 2014. szeptember 23.
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: IV/1198/2013.