3144/2019. (VI. 13.) AB végzés

alkotmányjogi panasz visszautasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.IV.35.681/2017/7. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

[1] 1. A jogi képviselővel (dr. Törőcsik Attila ügyvéd, 6721 Szeged, Lengyel utca 13.) eljáró indítványozó alkotmányjogi panaszt terjesztett elő az Alkotmánybíróságnál, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 27. §-a alapján, melyben a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.IV.35.681/2017/7. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte, a Miniszterelnökséget vezető Miniszter JHÁT-JF/4356/2 (2016) számú határozatára is kiterjedő hatállyal, egyben kérve a támadott ítélet, illetőleg határozat végrehajtásának felfüggesztését is.

[2] 1.1. Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló eljárás során megállapított tényállás szerint az indítványozó 2009. november 2. napján az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2009. évtől nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 113/2009. (VIII. 29.) FVM rendelet (a továbbiakban: Jogcímrendelet) alapján támogatás iránti kérelmet nyújtott be a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Közvetlen Támogatások Igazgatóságához mint elsőfokú hatósághoz. Az elsőfokú hatóság a 1119360869 azonosító számú határozatában az indítványozó támogatási kérelmének helyt adott akként, hogy az indítványozó számára 40,14 EUME üzemméret után járó 40 000 eurónak megfelelő forint összegű jövedelempótló támogatást ítélt meg. Az indítványozó kérelmére a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal 2010. november 19. napján kelt határozatával a támogatás összege 90 %-ának kifizetését engedélyezte. Az indítványozó 2016. március 29. napján a megítélt támogatási összeg fennmaradó 10 %-os mértékére vonatkozóan kifizetési kérelmet nyújtott be, mely kérelmet a Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal 2016. július 26. napján kelt, 168/1101/80/23/2009 iktatószámú határozatával elutasított, egyúttal az indítványozó támogatási jogosultságát megszüntette, és egyben kötelezte az indítványozót a jogosulatlanul igénybe vett támogatás teljes összegének visszafizetésére. A határozat indokolása szerint az indítványozó nem érte el a jóváhagyott támogatási kérelemben a 4. évre vállalt üzemméretet (40,14 EUME), az indítványozó nem tudta igazolni a folyamatos elismert termelői csoport és termelői szervezet tagságot, és a kommunikációs tervben vállalt feladatokat sem a megadott ütemezésnek megfelelően teljesítette. Mindezekre figyelemmel a már kifizetett támogatás a Jogcímrendelet 9. § (9) bekezdése értelmében jogosulatlanul igénybe vett támogatásnak minősül. A határozat hivatkozott a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Eljárási tv.) 69. § (1) bekezdés e) pontjára is, kifejtve, hogy amennyiben az ügyfél a jogszabályban vagy a pályázati felhívásban meghatározott intézkedésben való részvételre vonatkozó feltételeket megszegi, akkor az intézkedésben való részvétellel összefüggésben megállapított jogosultság, vagy az igénybe vett támogatás egésze vagy egy része jogosulatlannak minősül.[1]

[3] Az indítványozó fellebbezése folytán eljárt Miniszterelnökséget vezető Miniszter 2016. november 3. napján kelt JHÁT-JF/4356/2 (2016) számú határozatával az elsőfokú határozatot helyes indokai alapján helybenhagyta. A határozat az Eljárási tv. és a Jogcímrendelet mellett megjelölte továbbá a 809/2014/EU Bizottsági rendelet egyes rendelkezéseit is.

[4] 1.2. Az indítványozó ezt követően benyújtott kereseti kérelmében kérte az első- és másodfokú határozatok hatályon kívül helyezését a hatóság új eljárásra kötelezése nélkül. Álláspontja szerint az elsőfokú hatóság nem volt tekintettel arra, hogy őt 2014-ben az üzleti partnere megkárosította, így nem tett eleget a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályiról szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 50. §-a szerinti tényállás-tisztázási kötelezettségének. Kifogásolta továbbá a határozatokban foglaltak dokumentálásának hiányát, ami miatt megítélése szerint a számítások nem követhetőek. Anyagi jogszabálysértésként hivatkozott az Eljárási tv. 57. § (3) bekezdése, valamint a 69. § (8) bekezdése sérelmére, megítélése szerint ugyanis nem kötelezhető a támogatási összeg visszafizetésére, mert az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése szerinti ötéves elévülés eltelt.

[5] 1.3. A Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 4.K.27.131/2017/8. számú ítéletével a Miniszterelnökséget vezető Miniszter JHÁT-JF/4356/2 (2016) számú határozatát az elsőfokú határozatra is kiterjedően hatályon kívül helyezte, és az elsőfokú hatóságot új eljárásra kötelezte. Az ítélet szerint az üzleti partner által való megkárosításra az indítványozó alappal nem hivatkozhatott, és a közigazgatási határozatok további dokumentálása sem minősült alkalmas kifogásnak. A bíróság megítélése szerint az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése speciális, nem elévülési jellegű, hanem jogvesztő határidőnek minősül, melyet mint az ügyfélre előnyösebb jogszabályi rendelkezést, jelen ügyben is alkalmazni kellett. Ebből következően nincs jelentősége a 809/2014/EU Bizottsági rendeletnek sem, mert az elévülési jellegű határidőt szabályoz, míg az Eljárási tv. vonatkozó rendelkezései jogvesztő határidőt állapítanak meg. Az ítélet értelmében a megismételt eljárás során az elsőfokú hatóságnak arra figyelemmel kell határozatát meghoznia, hogy az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdésében foglaltakra tekintettel az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására "az erre nyitva álló jogvesztő határidő elteltére figyelemmel jogszabályi lehetőség nincs."

[6] 1.4. A jogerős ítélettel szemben az alperes nyújtott be felülvizsgálati kérelmet, melyben elsődlegesen a jogerős ítélet hatályon kívül helyezését, valamint az indítványozó keresetének elutasítását kérte, mely felülvizsgálati kérelemnek a Kúria helyt adott. A Kúria érvelése szerint az ügy jogi megítélésének fő kérdése, hogy "a vitatott alperesi határozat jogszerűségének megítélése érdekében az Eljárási tv. rendelkezéseit vagy a közvetlenül alkalmazandó uniós jogi norma rendelkezéseit szükséges-e figyelembe venni." A Kúria kiemelte, hogy az Eljárási tv. szerinti elévülési időtartam csak abban az esetben irányadó, amennyiben közvetlenül alkalmazandó közösségi jogi aktus nem rendelkezik eltérően, jelen esetben azonban az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 2988/95/EK, Euratom rendelet 3. cikkére is tekintettel kell lenni, mely szerint a közösségi joggal kapcsolatos szabálytalanság megállapítására vonatkozó jog addig nem évülhet el, amíg az adott program le nem zárul, a 3. cikk (1) bekezdés (3) albekezdése pedig jogvesztő határidőként az elévülési idő kétszeresének megfelelő időszak utolsó napját írja elő. Ekként, miközben az intézkedésben való jogosulatlan részvétel megállapítására az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése szerinti ötéves határidőn túl valóban nincs jogszerű lehetőség, azonban ez a rendelkezés csak akkor volna alkalmazandó, ha az indítványozó már eleve úgy vett volna részt a programban, hogy annak jogszabályi feltételeit már a kérelem benyújtásakor sem teljesítette volna. Jelen esetben azonban az indítványozó támogatási jogosultságát csak a támogatási szerződés megkötését követően a szerződés nemteljesítése miatt veszítette el, mely jogsértés Jogcímrendelet szerinti szankciója az uniós jog szerinti eltérő elévülési határidőn belül a már kifizetett támogatási összeg visszafizetése. A Kúria kiemelte, hogy a 2988/95/EK, Euratom rendelet 3. cikke szerint az elévülési idő főszabály szerint a szabálytalanság elkövetésétől számított 4 év azzal, hogy a többéves programok esetén minden esetben addig tart, amíg a program véglegesen le nem zárult. Jelen esetben a szabálytalanságot az indítványozó az ötéves működtetési időszak negyedik évében követte el, melytől számítva a visszakövetelési igény nem évült el.[2]

[7] 1.5. Az ítélettel szemben az indítványozó terjesztett elő alkotmányjogi panaszt az Abtv. 27. §-ára alapítva, kérve a Kúria mint felülvizsgálati bíróság Kfv.IV.35.681/2017/7. számú ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, a Miniszterelnökséget vezető Miniszter JHÁT-JF/4356/2 (2016) számú határozatára is kiterjedő hatállyal, és egyben kérve a támadott ítélet, illetőleg határozat végrehajtásának felfüggesztését is.

[8] Az indítványozó álláspontja szerint a támadott ítéletek, illetőleg közigazgatási határozat sértik az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes hatósági ügyintézéshez való jogát, valamint a XXVIII. cikk (1) bekezdésében rögzített tisztességes bírósági eljáráshoz való jogát, ugyanis a határozat sérti a Ket. 72. § (1) bekezdés c) pontját, a bíróságok pedig az indítványozó ezen jogszabálysértéssel kapcsolatos érveit nem vizsgálták meg. Érvelése szerint a Kúria tévesen értelmezte az Eljárási tv. elévüléssel kapcsolatos 69. § (8) bekezdését, hiszen a jogalkotó éppen az alapügyben szereplő esetekre rendelte alkalmazni ezt a szabályt. Megítélése szerint a Kúria ítélete ellentmond mind a jogalkotó akaratának, mind pedig a kialakult és egységes bírói gyakorlatnak, melyet részben a 4/2003. PJE határozattal, részben más ügyben született bírói döntéssel támasztott alá. Az alkotmányjogi panasz szerint a Kúria ítéletében figyelmen kívül hagyta az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése szerinti jogszabályi hierarchia megtartásához és betartásához fűződő bírói jogalkalmazói kötelezettséget, amikor a Jogcímrendelet primátusát állapította meg a jogforrási hierarchiában felette elhelyezkedő Eljárási tv.-nyel szemben. Álláspontja szerint azáltal, hogy a perbeli jogvitát érdemben eldöntő Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése a konkrét ügyben alkalmazható, a Jogcímrendelet alkalmazására egyáltalán nem kerülhetett volna sor. Az indítványozó ezen túlmenően arra is utalt alkotmányjogi panaszában, hogy a Kúria ítélete sérti az Alaptörvény R) cikkét is. Az indítványozó azt is állította továbbá, hogy a Kúria jogszabálysértő módon szélesítette ki az Euratom rendelet kereteit, és azt kifejezetten az indítványozó kárára és hátrányára értelmezte. Az alkotmányjogi panasz végezetül arra is kitér, hogy mind a támadott közigazgatási határozat, mind pedig a bírói döntések ellentétesek a Ket. 1. § (2) bekezdésével, valamint 50. § (6) bekezdésével.

[9] 2. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 56. § (1) bekezdésében meghatározottak szerint elsőként az alkotmányjogi panasz befogadhatósága törvényi feltételeinek fennállását vizsgálta meg.

[10] 2.1. Az Abtv. 30. § (1) bekezdése alapján az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntés kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. A Kúria mint felülvizsgálati bíróság ítéletét az indítványozó jogi képviselője 2018. november 5. napján vette át, míg az alkotmányjogi panasz 2018. december 27. napján, határidőben került elektronikusan benyújtásra. A jogi képviselővel eljáró indítványozó csatolta az eljáró jogi képviselő meghatalmazását. Az indítványozó jogorvoslati lehetőségeit kimerítette, így az indítvány e tekintetben is megfelel a törvényi feltételeknek. Az indítványozó jogosultnak és érintettnek is tekinthető, mivel saját egyedi ügyével összefüggésben terjesztette elő az Abtv. 27. §-ára alapított alkotmányjogi panaszát.

[11] 2.2. Az alkotmányjogi panasz benyújtásának törvényi feltétele [Abtv. 27. § a) pont, 52. § (1b) bekezdés b) pont], hogy az indítványozó valamely Alaptörvényben biztosított joga sérelmére hivatkozzon. Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény R) cikke és T) cikk (2) bekezdése nem az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogait tartalmazzák, így azok értelemszerűen nem vethetik fel az indítványozó Alaptörvényben garantált jogának sérelmét sem (legutóbb hasonlóan: 3022/2019. (I. 21.) AB végzés, Indokolás [12]). Ennek megfelelően az indítvány e vonatkozásában nem teljesíti az Abtv. 27. § a) pontja szerinti követelményt.[3]

[12] 2.3. Az Abtv. 52. § (1) bekezdése értelmében az indítványnak határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontja értelmében a határozott kérelem követelményének feltétele, hogy az indítvány indokolást tartalmazzon arra nézve, hogy a sérelmezett bírói döntés miért ellentétes az Alaptörvény megjelölt rendelkezésével.

[13] Az Alkotmánybíróság az indítványozó azon érvével összefüggésben, miszerint az eljáró bíróságok nem vizsgálták meg az indítványozó Ket. 72. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmét állító érveit, az alábbiakra mutat rá. Sem az elsőfokon eljárt Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítélete, sem pedig a Kúria ítélete nem utal semmilyen formában arra, hogy az indítványozó a kereseti kérelmében hivatkozott volna a Ket. 72. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmére, és ennek megtörténtét az indítványozó sem valószínűsítette alkotmányjogi panaszában. A Kúria a felülvizsgálati eljárásban a jogerős határozatot csak a felülvizsgálati kérelem és a csatlakozó felülvizsgálati kérelem keretei között vizsgálhatja felül, és miként azt a Kúria határozata is kifejezetten rögzíti, az alapügy alperesének felülvizsgálati kérelme a magyar és uniós elévülési szabályok megsértésén alapult, az indítványozó pedig felülvizsgálati ellenkérelmet nem terjesztett elő. Ebből következően a Kúriának sem kötelezettsége, sem pedig lehetősége nem volt arra, hogy az indítványozó alkotmányjogi panaszában szereplő, a Ket. 72. § (1) bekezdés c) pontjának sérelmét állító érveit megvizsgálja, már csak azért sem, mert ilyen érv a felülvizsgálati eljárásban nem került előterjesztésre.

[14] Ezzel összefüggésben pedig az Alkotmánybíróság azt is kiemeli, hogy az Abtv. 57. § (1) bekezdése alapján - főszabály szerint - az indítványok érdemében is a rendelkezésre álló iratok alapján dönt. Az Abtv. 52. § (4) bekezdése szerint az alkotmánybírósági eljárás feltételeinek fennállását az indítványozónak kell igazolnia, a (6) bekezdés értelmében pedig az indítvány mellékleteként meg kell küldeni az Alkotmánybíróság részére azokat a dokumentumokat, amelyek az indítványban foglaltakat igazolják (legutóbb hasonlóan: 3074/2019. (IV. 10.) AB végzés, Indokolás [10]). Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezért az indítvány ebben az elemében nem teljesíti a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pontja szerinti követelményét.

[15] 2.4. Az Abtv. 29. §-a értelmében az alkotmányjogi panasz a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételye, vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés felvetése esetén fogadható be. E befogadhatósági feltételek vagylagos jellegűek, így azok fennállását az Alkotmánybíróság külön-külön vizsgálja (3/2013. (II. 14.) AB határozat, Indokolás [30]).

[16] Az alkotmányjogi panasznak az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése, illetőleg XXVIII. cikk (1) bekezdése sérelmét állító elemeivel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az indítványozó azon érveit, amelyeket kifejezetten az eljáró bíróságok eljárásával és ítéletével kapcsolatosan fogalmazott meg, a XXVIII. cikk (1) bekezdésének keretei között, míg a Miniszterelnökséget vezető Miniszter eljárásával és határozatával kapcsolatos, az eljáró bíróságok által is vizsgált érveket a XXIV. cikk (1) bekezdésének keretei között értékelte.

[17] Az Alkotmánybíróság következetes, az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdésére visszavezethető gyakorlata szerint nem vizsgálhatja felül a támadott bírói döntések jog-, illetve törvényszerűségét, ezért "[ö]nmagában a rendes bíróságok által elkövetett vélt vagy valós jogszabálysértések nem adhatnak alapot alkotmányjogi panasznak. Egyébként az Alkotmánybíróság burkoltan negyedfokú bírósággá válna." (elsőként: 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [13]). Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az indítvány azon elemeit, amelyek a hatósági, illetőleg bírói döntések egyes törvényekbe (így különösen a Ket. rendelkezéseibe) ütközését állítják, nem vizsgálhatja (legutóbb hasonlóan: 3022/2019. (I. 21.) AB végzés, Indokolás [15]).[4]

[18] Az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki annak vizsgálatára sem, hogy a jogalkalmazó helytállóan értékelte-e az eljárásban beszerzett bizonyítékokat és előadott érveket, vagy a konkrét ügyben a bírói mérlegelés eredményeként megállapított tényállás és az abból levont következtetés megalapozott-e. A tényállás megállapítása, a bizonyítékok értékelése és mérlegelése ugyanis az eljárási jogi szabályokban a jogalkalmazó számára fenntartott feladat (elsőként lásd: 3237/2012. (IX. 28.) AB végzés, Indokolás [12]). Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogszabályok értelmezése a bíróságok, és nem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó kérdés, az Alkotmánybíróság csak az értelmezési tartomány alkotmányos kereteit jelölheti ki (elvi rögzítését lásd: 3325/2012. (XI. 12.) AB végzés, Indokolás [14]). Az Alkotmánybíróság a bíróságok ítéleteit csak akkor bírálhatja felül, ha azok az Alaptörvény megszabta értelmezési tartományt megsértik, és ezáltal a bírói döntés alaptörvény-ellenes lesz (lásd például: 3073/2017. (IV. 19.) AB végzés, Indokolás [29]). Az a kérdés, hogy az Eljárási tv. 69. § (8) bekezdése és a 2988/95/EK, Euratom rendelet 3. cikke az alkotmányjogi panasz tárgyát képező ügyben alkalmazhatók-e, illetőleg az elévülés bekövetkezett-e, egyértelműen az alaptörvényi értelmezési tartományon belüli, szakjogi kérdésnek tekinthető (hasonlóan lásd: 3022/2019. (I. 21.) AB végzés, Indokolás [17]), és nem értékelhető sem a tisztességes hatósági eljáráshoz való jogot biztosító XXIV. cikk (1) bekezdése, sem pedig a tisztességes bírósági eljáráshoz való jogot rögzítő XXVIII. cikk (1) bekezdése sérelmeként.[5]

[19] Az Alkotmánybíróság az indítványozó azon állításával kapcsolatosan, miszerint a Kúria döntése ellentmond az egységes bírói gyakorlatnak, rámutat arra, hogy az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése értelmében kifejezetten a Kúria - és nem pedig az Alkotmánybíróság - feladata, hogy biztosítsa a bíróságok jogalkalmazásának egységét. Ennek megfelelően önmagában az nem alkotmányossági kérdés és ekként az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése sérelmét sem vetheti fel, hogy a bíróságok hasonló ügyekben hasonló vagy eltérő döntéseket hoznak-e, a jogegység biztosítása ugyanis, ha annak szükségessége felmerül, a bíróságokra kötelező jogértelmezés keretében a Kúria feladata (például: 3345/2018. (X. 26.) AB végzés, Indokolás [18]).

[20] Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz nem veti fel a támadott bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség kételyét, és nem alapoz meg alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést sem, ennek megfelelően az alkotmányjogi panasz nem felel meg az Abtv. 29. §-ában foglalt befogadhatósági feltételek egyikének sem.

[21] 3. Az Alkotmánybíróság mindezen érvek alapulvételével az alkotmányjogi panaszt - az Ügyrend 5. §-a alapján eljárva - az Ügyrend 30. § (2) bekezdés a) és h) pontjai alapján, figyelemmel az Abtv. 56. § (3) bekezdésében előírtakra is, visszautasította.

[22] Az Alkotmánybíróságnak az indítvány visszautasítására tekintettel nem kellett döntenie az Abtv. 61. § (1) bekezdése szerinti végrehajtás felfüggesztése tárgyában előterjesztett kérelemről.

Budapest, 2019. június 4.

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Salamon László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szalay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó Marcel s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/264/2019.