327/B/1998. AB határozat

jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az árvízi szükségtározókról szóló 16/1982. (IV. 22.) MT rendelet 7. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozó az árvízi szükségtározókról szóló 16/1982. (IV. 22.) MT rendelet (a továbbiakban: MTr.) 7. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó szerint az MTr. 7. §-a ellentétes az Alkotmány 13. §-ával, mivel a hivatkozott rendelkezés sérti az Alkotmány 13. §-a által védett "tulajdon biztonságához" és károkozás esetére a "teljes kártalanításhoz való jogot". Az indítványozó álláspontja szerint az árvízi szükségtározónak minősülő ingatlan nagyobb kártól óvja a nemzetgazdaságot, ám a bekövetkező teljes kárt a károkozó nem téríti meg, hanem az részben az ingatlan tulajdonosát, használóját terheli. Az indítványozó utal arra, hogy álláspontja szerint az MTr. 7. §-a "különbséget tesz tulajdon és tulajdon, valamint kár és kár valamint az ezekért járó kártalanítások között". Ezzel kapcsolatban kifejti, hogy amikor a kárpótlás során tulajdont szerzőknek ki kellett fizetniük az aranykoronában ki nem fejezett értéknövelő beruházásokat, de amikor abban a tulajdonosok kárt szenvedtek, azért nem kaptak teljes körű kártalanítást. Az indítványozó szerint az MTr. 7. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányellenessége tehát lényegében abban áll, hogy az árvízi tározó igénybevétele esetén a kár megtérítésére nem "az általános törvényi rendelkezések" vonatkoznak. Ebből fakadóan az MTr. 7. §-a nem áll összhangban a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 355. § (1) és (4) bekezdésében foglaltakkal, valamint a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvénynek (közelebbi §-ok megjelölése nélkül) a földhasználó kötelezettségeit megállapító, talajjavításra vonatkozó rendelkezéseivel, valamint az - időközben hatályon kívül helyezett - egyes agrárgazdasági célok 1996. évi költségvetési támogatásáról szóló 177/1995. (XII. 29.) Korm. r. (a továbbiakban: Kr.) mellékleteivel.

Az indítvány alapjául az szolgált, hogy az indítványozó által képviselt termelőszövetkezet részbeni művelésében álló területet 1995. december 30-án igénybe vette a Kö-rös-Vidéki Vízügyi Igazgatóság. A termelőszövetkezet meliorációs művekben keletkezett kára után kártalanítást kapott, azonban az egyéb meliorációs beruházások (talajlazítás, kémiai meliorálás) után nem. A termelőszövetkezet ezért keresetet indított, amelyben a Ptk. 355. §-a alapján kérte valamennyi elvégzett meliorációs beruházással kapcsolatban teljes kára megtérítését, azonban azt a bíróság - első és másodfokon is - elutasította. A bíróság arra hivatkozott, hogy az MTr. alapján csak a meliorációs művekben keletkezett kár tekintetében jogosult kártalanításra a termelőszövetkezet, az egyéb meliorációs beruházások tekintetében nem.

Az indítványozó hivatkozott arra, hogy a meliorációs beruházásokban keletkezett kár meg nem fizetése miatt a meliorációs művek sem működtek megfelelően.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a környezetvédelmi és vízügyi minisztert, aki kifejtette, hogy a Ptk. 108. §-a alapján a tulajdonos tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek az ingatlant időlegesen használják, arra használati jogot szerezzenek, vagy tulajdonjogát egyébként korlátozzák. Ilyen esetben az ingatlan tulajdonosát a károkozás mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg. A károkozással érintett ingatlan kisajátítására akkor kerülhet sor, ha a használat vagy egyéb korlátozás folytán az ingatlan rendeltetésszerű használata jelentősen csökken vagy megszűnik. A miniszter válaszában hivatkozott arra is, hogy az MTr. 7. § (1) bekezdés b) pontja alapján a kártalanítás kiterjed a meliorációs művek és műtárgyak helyreállítási költségére. Így az MTr. következetes végrehajtása esetén az árvízi szükségtározóként igénybevett föld tulajdonosa kártalanítást kap a meliorációs művek üzemszerű működésének helyreállítására, illetve, utalt arra, hogy a tulajdonosnak a kártalanítás összegét a rekonstrukcióra kell fordítania.

Az indítvány alapján megállapítható, hogy az indítványozó az MTr. 7. § (1) bekezdés b) pontja - és nem az MTr. 7. § egésze - alkotmányellenességének megállapítását indítványozza, ezért az Alkotmánybíróság eljárását erre a rendelkezésre tekintettel folytatta le.

II.

Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. "

Az MTr. indítványozó által támadott rendelkezése:

"7. § (1) Mezőgazdasági művelés alatt álló területeken a növénytermelésben és a gyepgazdálkodásban keletkezett károkért járó kártalanítás mértéke a következő:

a) a károsodott növényfajnak, gyepnek, illetőleg - ha a terület az elöntés miatt nem volt művelhető - a művelési ágának elöntési kártól mentes előző három évi, egy hektárra jutó termelői, ennek hiányában értékesítési, illetőleg nyilvántartási áron számított átlagos üzemi hozamértéke, csökkentve az elöntés miatt elmaradt ráfordítás - ugyanazon három év átlagában számított - közvetlen költségeivel;

b) a talajjavítás és talajvédelem körében kizárólag az üzemi meliorációs művek és műtárgyak (pl. vízelvezető művek) helyreállítási költsége.

(2) Nem kell megtéríteni a kárnak azt a részét, amelyet a károsult abban az évben mezőgazdasági hasznosítással pótolt, illetőleg pótolhatott volna. "

III.

Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.

1. 1. Az árvízi tározó fogalmát a hatályos jogban a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) határozza meg. Eszerint az árvízi tározó "olyan ideiglenes víztartásra szolgáló árvízvédelmi vízi létesítmény, amely elsődlegesen az élet- és vagyonbiztonság megteremtését (vész-, szükség- és árapasztó tározó), továbbá egyéb hasznosítási célok elérését szolgálja. Az árvízvédelmi célú elárasztására csak rendkívüli árvízi esemény esetén kerül sor" (Vgtv. 1. sz. melléklet 34. pont) .

Az MTr. alapján árvízi szükségtározót ott lehet kijelölni, ahol az árvízvédelmi művek nem alkalmasak az árvizek kellő biztonsággal történő levezetésére, feltéve, ha az árvízi szükségtározó kijelölését "a települések, lakó- és ipartelepek, vagy mezőgazdasági üzemek megóvása indokolja" [MTr. l. §(1) bekezés].

Az árvízi szükségtározó tehát funkciója szerint a nagyobb kár bekövetkezésének megakadályozása érdekében kijelölt és igénybe vehető terület, amelyet azonban csak kivételes jelleggel, rendkívüli árvízi esemény beálltakor lehet elárasztani.

Az árvízi tározók kijelölésére - a Vgtv. 20. § (4) bekezdésének megfelelően - hatósági határozat alapján kerül sor. Ha egy adott ingatlant árvízi tározóként jelöltek ki, az ingatlan ezen minőségét az ingatlan-nyilvántartásban is fel kell tüntetni.

1. 2. Miután az árvízi tározókat azzal a céllal jelölik ki, hogy rendkívüli árvízi esemény esetén az élet- és vagyonvédelem érdekében elárasztására kerülhessen sor, az ingatlant alkalmassá kell tenni ezen feladat ellátására. Ennek érdekében a jogalkotó a tulajdonosi jogok korlátozását írta elő részben a Vgtv. -ben, részben az MTr. -ben, de a tulajdonosi jogok gyakorlására vonatkozó korlátozó rendelkezéseket állapít meg a Tisza-völgy árvízi biztonságának növelését, valamint az érintett térség terület- és vidékfejlesztését szolgáló program (a Vásárhelyi-terv továbbfejlesztése) közérdekűségéről és megvalósításáról szóló 2004. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: VTTtv.) is. A tulajdonosi jogok korlátozása kiterjed építmények létesítésére, valamint az ingatlan egyéb, így mezőgazdasági célú hasznosítására, talajjavítási beruházásokra is.

Egy ingatlan árvízi tározóként való kijelölése következtében az ingatlan értéke - a tulajdonosi jogok korlátozása miatt -jelentősen lecsökken. Erre tekintettel a Vgtv. 21. § (2) bekezdése alapján a tulajdonos - külön törvényben meghatározott - egyszeri kártalanításra jogosult, ha ingatlanát árvízi tározóként jelölték ki. Ilyen külön törvény a VTTtv., amely az ingatlanban bekövetkező értékcsökkenésnek megfelelő egyszeri térítés megfizetéséről rendelkezik (8. §), míg a kártalanítás mértékéről a VTTtv. 9. §-a rendelkezik.

1. 3. Az ilyen ingatlanon a tulajdonosi (jellemzően használati, így például földhasználati) jogok gyakorlása az árvízi tározókra vonatkozó jogszabályi korlátozásokkal történhet, annak érdekében, hogy a kijelölt ingatlan rendkívüli árvízi helyzet esetén be tudja tölteni árvízvédelmi funkcióját. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az ingatlan tulajdonosa annak tudatában hasznosíthatja ingatlanát, hogy ha rendkívüli árvízi esemény következik be, az ingatlan elárasztható, s az ingatlanon végzett beruházásokban kár keletkezhet. Ebből következően az árvízi tározó területén található ingatlan, tekintettel funkciójára, speciális ingatlan-tulajdon, s tulajdonosának tulajdonjogát elsődlegesen az ingatlan árvízi tározóként történő kijelölése korlátozza.

1. 4. A korlátozottan gyakorolható tulajdonosi jogok további korlátozását eredményezi, ha az árvízi tározóként kijelölt ingatlan igénybevételére ténylegesen sor kerül. Ennek előfeltétele a fent kifejtettek alapján, hogy azt az árvízi helyzet indokolttá tegye. A vízügyi igazgatóságoknak emellett arról is gondoskodniuk kell, hogy az árvízi szükségtározóba vezetett vizet szabályozottan visszavezessék, amint annak lehetősége megnyílt. Tehát az igénybevétellel a tulajdonosi jogok gyakorlása időlegesen esik további korlátozás alá.

1. 5. Az árvízi tározók igénybevétele során keletkező károkért járó kártalanításról nem rendelkezik a Vgtv. Az erre vonatkozó szabályokat részben az MTr., részben a VTTtv. határozza meg. Az MTr. alapján, ha a tározó igénybevételére sor kerül, az ingatlan tulajdonosa (az MTr. szóhasználatában: kezelője, használója, tulajdonosa) kártalanításra jogosult. Az MTr. 6. §-a meghatározza, hogy az ingatlantulajdonos mely károk után nem jogosult kártalanításra.

Az MTr. 7. §-a a mezőgazdasági művelés alatt álló területek igénybevétele esetén fizetendő kártalanítás mértékéről rendelkezik. Az MTr. 7. § (1) bekezdése szerint a kártalanítás mértéke a növénytermelés és gyepgazdálkodás körében három korábbi, elöntési kármentes év átlagos üzemi hozammértéke alapján számítandó, amely kártalanítási mérték összegét csökkenteni kell az elöntés miatt elmaradt - ugyanazon három év átlaga alapján számított - ráfordítás közvetlen költségeivel. A talajjavítás és a talajvédelem körében kizárólag az üzemi meliorációs művek és műtárgyak helyreállításáért jár kártalanítás.

Az MTr. 7. § (1) bekezdés b) pontja alapján tehát az árvízi szükségtározó területén folytatott talajjavítási célú tevékenységek, beruházások után általában nem jár kártalanítás, csak meghatározott típusú talajjavítási beruházásokban (művekben és műtárgyakban) keletkezett kár esetén.

A kártalanítás tehát az MTr. -ben meghatározottak figyelembevételével történik, s ennek mögöttes szabályaként a Ptk. 108. §-a (és nem a Ptk. jogellenes károkozásra vonatkozó 355. §-a) irányadó.

Hasonló szabályozási koncepciót találhatunk a VTTtv. -ben azzal az eltéréssel, hogy a VTTtv. tágabban határozza meg azoknak a beruházásoknak a körét, amelyeket a tulajdonos csak saját felelősségére (tehát kártalanításra való jogosultság nélkül) végezhet árvízi tározóként kijelölt ingatlanán. Így - ellentétben az MTr. 7. § (1) bekezdés b) pontjával - a VTTtv. alapján a tulajdonos nem jogosult kártalanításra semmilyen az ingatlanán végzett meliorációs beruházásban keletkezett kár után.

A szabályozásban található ezen ellentmondásokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság a következőkre utal: az MTr. kibocsátása, vagyis 1982 óta a jogszabályi környezet jelentősen átalakult. Ez vonatkozik egyrészt a tulajdonosi szerkezetváltásra, aminek következtében az egykori termelőszövetkezeti kezelésben lévő ingatlanok magántulajdonba kerültek. Az Alkotmányban pedig megfogalmazódott a magán- és állami tulajdon egyenlő védelme és a tulajdonhoz való jog alapjogi szintű védelme. Vonatkozik továbbá ez a változás a termőföld-használatban bekövetkezett szemlélet-váltásra (amit a szabályozás szintjén is kifejezésre juttat a jogalkotó), amely a talajjavítás módszereit is érinti, a környezetvédelmi szempontok előtérbe kerülésével. Végül vonatkozik ez a vízgazdálkodási, és ezen belül az árvízi szabályozásban bekövetkezett változásokra. Ennek következtében egyrészt előtérbe került az árterekben a tájgazdálkodás, így az árvízi tározók tekintetében a meliorálás támogatása háttérbe szorult. Másrészt az a körülmény is befolyásolta a jogalkotót, hogy az utóbbi években több rendkívülinek minősíthető árvízi eseményre került sor, s ez szükségessé tette az árvízvédelmi rendszerre vonatkozó szabályozás átgondolását (ennek eredménye a VTTtv.) . Ennek részeként a VTTtv. hatálybalépése, vagyis 2004. július 15. óta a Vgtv. az ingatlan-tulajdonosok egyszeri kártalanításáról rendelkezik, ha ingatlanukat árvízi tározóként jelölik ki. Mindezen átfogó jogszabály-változások ellenére az MTr. rendelkezéseit csupán néhány - az árvízi védekezésben részt vevő államigazgatási szervek nevében bekövetkezett változások átvezetését eredményező, tehát érdeminek nem minősíthető - módosítás érintette. E szabályozási ellentmondásokból fakadó esetleges alkotmányossági problémák elbírálására az Alkotmánybíróság a jelen indítvány alapján nem rendelkezik hatáskörrel.

2. Az indítványozó szerint a tulajdonhoz való jogot sérti, hogy az MTr. alapján nem jár kártalanítás valamennyi, az ingatlanon elvégzett meliorációs beruházásban keletkezett kárért.

2. 1. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való jog alapvető jog. A tulajdonhoz való jog nem korlátlan, annak korlátozására a köz érdekében, azzal arányosan sor kerülhet.

Az árvízi tározók esetében mind az ingatlan kijelölése, mind tényleges igénybevétele tekintetében a közérdeket az élet- és vagyon védelmében határozta meg a jogalkotó. Az árvízi tározók igénybevétele kapcsán az arányosságot több szempont teremti meg együttesen. Így az igénybevétel "ki-vételessége" és "ideiglenessége", vagyis az a feltétel, hogy az árvízi tározó csak rendkívüli árvízi eseménykor árasztható el, és csak addig, amíg a víz vissza nem vezethető a befogadóba, valamint az a körülmény, hogy az ingatlan tulajdonosát (használóját) az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg, az MTr. -ben foglaltak figyelembevételével.

2. 2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az árvízi tározó árapasztási célú igénybevételekor keletkező valamennyi kár tekintetében levezethető-e a tulajdonos "teljes kártalanításhoz való joga" az Alkotmány 13. §-ából.

Az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján, az Alkotmányból következően, csak teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett van lehetőség a tulajdon elvonására. A tulajdonkorlátozás egyéb eseteiben azonban az Alkotmány 13. § (1) bekezdése az irányadó, vagyis a tulajdonjog-korlátozás alkotmányosságának feltétele a közérdek és az arányosság. Ez azonban nem minden esetben teszi szükségessé a tulajdonos kártalanítását: az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből tehát nem vezethető le valamennyi tulajdon-korlátozásra nézve a "kártalanításhoz való jog". A tulajdon - alkotmányosan történő - korlátozásának vannak tehát olyan esetei is, amikor a tulajdonos kártalanítása nem alkotmányos követelmény. Amint azt az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában kifejtette: a tulajdonkorlátozásnak lehetnek az Alkotmány 13. § (2) bekezdésben foglaltaktól eltérő olyan esetei, "amikor az arányosság csak adott kártalanítás mellett áll fenn". (ABH 1993, 373, 381-882.) Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a 13/1998. (IV. 30.) AB határozatában azért semmisítette meg a Balaton üdülőkörzet egyes településein az építési tevékenység átmeneti korlátozásáról szóló 1/1989. (I. 1.) ÉVM rendeletet, mert az egyes ingatlanokra vonatkozóan az eredetileg átmenetinek szánt építési korlátozásokat határozatlan időtartammal tartotta fenn, kártalanítás nélkül. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez sérti a tulajdonhoz való jogot, mivel a korlátozások határozatlan időtartamú fenntartása a tulajdonos kártalanítása nélkül nem felel meg a tulajdonkorlátozás arányossága követelményének.

A tulajdonos jogainak közérdekű korlátozása esetén általános szabály szerint a Ptk. 108. §-a szerint jogosult kártalanításra, az árvízi tározók igénybevétele esetére az MTr. a kártalanítás különös szabályait állapítja meg. Az indítványozó azt tartja alkotmányellenesnek, hogy nem minden, általa elvégzett értéknövelő beruházás után jár kártalanítás az MTr. 7. § (1) bekezdés b) pontja alapján, illetve azt, hogy ilyen esetben nem a Ptk. kártérítésre vonatkozó 355. §-a irányadó. A kártérítésre vonatkozóan az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg a 800/B/1993. AB határozatában: a kártérítéshez való jog nem részesül alapjogi védelemben, az az Alkotmány 13. §-ából nem vezethető le. Az Alkotmánybíróság ennek alátámasztására rámutatott az alkotmányos tulajdonvédelem és a polgári jogi tulajdonvédelem különbségeire. Az Alkotmány 13. §-a alapján a tulajdonhoz való jog védelme mindenkit megillet, s a védelem az állammal szemben valósul meg, míg kártérítési jogviszonyban a (károsult) tulajdonos bármely károkozóval szemben részesül védelemben. Rámutatott arra is, hogy a kár fogalma és a tulajdonhoz való jog sérelmének fogalma nem fedik egymást maradéktalanul. A kár ugyanis a vagyonban megmutatkozó hátrány, s mint ilyen a tulajdonos tulajdonában ténylegesen még nem álló vagyonelemekre is kiterjed (elmaradt haszon) . Ezzel szemben alapjogi értelemben vett tulajdonhoz való jog nem öleli fel a tulajdon megszerzéséhez való jogot, hanem csak a fennálló tulajdonra terjed ki. Mindebből arra a következtetésre jutott az Alkotmánybíróság, hogy a tulajdonhoz való jog alkotmányos szintű védelméből nem lehet levezetni a tulajdon polgári jogi sérelmének kártérítési értékgaranciáját: az Alkotmányból tehát nem következik az, hogy a jogalkotónak biztosítania kellene a tulajdonos kárának feltétlen megtérülését. A kártelepítés, a kárelosztás lehetséges módozatai között a törvényhozó - a károsulti és károkozói pozíciók közötti egyensúlyozás figyelembevételével - szabadságot élvez a szabályozás során.

A kártalanítás intézménye mindenekelőtt abban tér el a kártérítésről, hogy ilyen esetben az okozott kár nem jogellenes magatartás következménye. A jogalkotó erre tekintettel jogosult a kártérítéstől eltérően rendelkezni a kárviselés szabályairól. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből nem vezethető le a jogalkotó azon kötelezettsége, hogy a jogellenesnek nem minősülő károkozás esetén is a kártérítés általános szabályait rendelje alkalmazni. Mint ahogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdéséből az sem következik, hogy ajog-alkotónak biztosítania kellene a kártalanítás révén a tulajdonos kárának teljes és feltétlen megtérülését. Nem sérti tehát az Alkotmány 13. § (1) bekezdését az, hogy az MTr. kártalanítás, és nem kártérítés mellett teszi lehetővé az árvízi szükségtározó területén található ingatlan kivételes és időleges igénybevételét, s a meliorációs beruházások közül kizárólag a meliorációs művek és műtárgyak helyreállítási költségeinek megtérítéséről rendelkezik.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 2007. június 4.

Dr. Kukorelli István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró