799/B/2001. AB határozat

a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet 2. § (2) bekezdés b) pontja, valamint 5. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok alapján - dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet 2. § (2) bekezdés b) pontjához tartozó táblázat utolsó sorában az 5001 forint feletti nagykereskedelmi ár esetén az árrést 850 forintban rögzítő rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet 5. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet 5. § (3) bekezdésével kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz több olyan indítvány is érkezett, amelyek a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet (a továbbiakban: rendelet) 2. § (2) bekezdés b) pontjához tartozó táblázat utolsó sorában a 3501 forint feletti nagykereskedelmi ár esetén az árrést 630 forintban rögzítő rendelkezés, továbbá e rendelet 5. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték. Az indítványokat az Alkotmánybíróság a tartalmi azonosságukra tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

Eljárása során az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a 70/2003. (XII. 19.) ESZCSM rendelet 1. §-a 2004. január 1-jétől a vitatott szabályozást 5001 forint feletti nagykereskedelmi ár esetén alkalmazza, az árrést 850 forintban állapítva meg. Mivel a szabályozás változása csak az összegszerűséget érintette, tartalmi változtatást azonban nem jelentett, az Alkotmánybíróság a rendelet hatályos szövege tekintetében folytatta le az alkotmányossági vizsgálatot.

Az indítványozók azt kifogásolták, hogy az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Át.) 7. §-ában adott felhatalmazást az illetékes miniszter a rendelet megalkotásakor túllépte, mivel az árrés fix összegű befagyasztásával az Át. 8. § (1) bekezdésében foglalt előírásokat figyelmen kívül hagyta. Ezáltal a rendelet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdésében rögzített jogforrási rangsort sérti, és sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését is, mely a Kormány tagjainak rendeletalkotási jogát határolja be. Az indítványozók álláspontja szerint a rendelet támadott rendelkezései a lehető legmagasabb szintű egészséghez való jogot is érintik, mivel veszélyeztetik a gyógyszertári hálózat stabilitását és a gyógyszerforgalom biztonságát. Az indítványozók álláspontja szerint a rendeletben közzétett ármegállapítás az Alkotmány tulajdonvédelmi rendelkezéseit is sérti, mivel a tulajdonosokat önkényes mértékű közhatalmi beavatkozás ellenszolgáltatás nélküli tűrésére kényszeríti. Az indítványozók álláspontja szerint a rendelet 5. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés sérti a jogbiztonság követelményét, mivel tényállása túl elvont, általános, nem tartalmaz se garanciákat, sem határidőt. Több indítványozó kérte annak megállapítását is, hogy jogalkotó e jogszabályhely alapján fennálló jogalkotói feladatát elmulasztotta, mivel nem alkotott jogszabályi előírást a gyógyszerek kereskedelmi árrésének éves kötelező felülvizsgálatára. Az indítványozók kérték az Alkotmánybíróságot, hogy a jogalkotó szervet - határidő megjelölésével - hívja fel feladatának teljesítésére. Egy indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását kérte azért is, mert a rendelet nem tartalmaz előírást a gyógyszerek kereskedelmi árrésének éves kötelező felülvizsgálatára, éves árkorrekciók alkalmazására.

Az Alkotmánybíróság az indítvánnyal kapcsolatos észrevételének megtétele érdekében megkereste az egészségügyi, szociális és családügyi minisztert.

II.

Az indítványozók az Alkotmány következő rendelkezéseit hívták fel:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében r endeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rend eletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A ren deleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."

"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg."

Az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerekről szóló 1998. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Gyógyszertörvény) szerint:

"2. § A gyógyszerellátással kapcsolatos feltételrendszer meghatározása az állam feladata. Ennek keretében az állam meghatározza azon követelményrendszert, amely biztosítja, hogy a rászorulók biztonságos, hatásos, az előírásoknak megfelelő minőségű gyógyszerekhez juthassanak."

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) szerint:

"226. § (3) Hatósági ármegállapítására külön törvény szerint kerülhet sor."

Az Át. indítvány által érintett rendelkezései a következők:

"7. § (1) A mellékletben felsorolt termékekre, szolgáltatásokra (a továbbiakban együtt: termék) az ott feltüntetett miniszter, illetve a helyi önkormányzat (a továbbiakban együtt: hatósági ár megállapítója) legmagasabb árat vagy legalacsonyabb árat (a továbbiakban együtt: hatósági ár) állapít meg.

(2) A termék hatósági árát a pénzügyminiszterrel egyetértésben kell megállapítani, ha az árat a miniszter állapítja meg, vagy az árat az állami költ ségvetés támogatja."

"8. § (1) A legmagasabb árat - a (2) bekezdésben szabályozott kivétellel - úgy kell megállapítani, hogy a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira és a működéséhez szükséges nyereségre fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és a támogatásokra is.

(...)

(3) A legalacsonyabb árat úgy kell megállapítani, hogy az legalább a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításaira fedezetet biztosítson, tekintettel az elvonásokra és támogatásokra is."

"9. § (1) A hatósági ár megállapítása történhet tételesen vagy a hatósági ár kiszámítására vonatkozó előírásokkal.

(2) A hatósági árat alkalmazási feltételeivel (pl. a minőség, a határidő, a szállítások ütemezése, a megrendelés nagysága, a teljesítés helye, a fizetési feltételek) együtt kell megállapítani."

Az indítványozók a rendelet következő rendelkezéseit támadják:

"2. § (2) A gyógyszer legmagasabb kiskereskedelmi árrése az (1) bekezdés szerinti árrést magába foglaló nagykereskedelmi eladási ár függvényében

(...)

b) az (1) bekezdés b) pontjában megjelölt gyógyszerek esetében a következő táblázat vonatkozó nagykereskedelmi eladási ár sorához tartozó százalékos mérték, illetve forintösszeg:

"5. § (3) Az e rendelet hatálybalépését megelőzően érvényesített legmagasabb kiskereskedelmi árrés és e rendelet szerint alkalmazható legmagasabb kiskereskedelmi árrés különbözetéből adódó árréstömegnek a gyógyszer kiskereskedelem részére történő - jövedelmezhetőséget javító - kompenzálásáról külön jogszabály rendelkezik."

III.

Az alkotmányellenesség utólagos megállapítására és a támadott jogszabályhelyek megsemmisítésére irányuló indítványok megalapozatlanok.

1. Az indítványozók álláspontja szerint a rendelet megalkotásával az egészségügyi miniszter felhatalmazását túllépte, és olyan módon szabályozta a gyógyszerek kiskereskedelmi árrését, hogy az nem biztosít a ráfordításokra és a működéshez szükséges nyereségre fedezetet.

A Ptk. 226. § (3) bekezdése szerint "hatósági ár megállapítására külön törvény szerint kerülhet sor". Az Át. 7. §-a alapján az Át. mellékletében felsorolt termékekre az illetékes miniszter hatósági árat állapít meg. Az Át. 9. § (1) bekezdése értelmében a hatósági árrés megállapítása történhet tételesen vagy a hatósági ár kiszámítására vonatkozó előírásokkal. Adott esetben a rendelet a hatósági áras gyógyszerek kiskereskedelmi árrését 5000 forintos nagykereskedelmi árig százalékosan, azaz az árrés kiszámítására vonatkozó előírással határozta meg (tételesen meghatározva az árrés minimumát), míg az 5001 forintnál magasabb nagykereskedelmi árú gyógyszerek vonatkozásában az árhatóság tételesen állapította meg az árrést, egységesen 850 forintban.

A tételesen meghatározott árrésű termékek a gyógyszerek a gyógyszertárak forgalmának csupán egy szegmensét képezik. A gyógyszertárak a tételesen meghatározott árrésű termékek mellett forgalmaznak százalékosan meghatározott árrésű termékeket, valamint hatósági árszabályozás alá nem tartozó termékeket is. Így önmagában nem vizsgálható az az indítványozói hivatkozás, mely szerint egy termékkör árrésének tételes meghatározása, rögzítése olyan módon vezet a működéshez szükséges nyereség hiányához, hogy az alkotmányossági kérdést, a tulajdonhoz való jog sérelmét vetné fel. A törvényi előírásnak megfelelően, a hatósági ár szabályozására jogosult miniszternek az árrés szabályozásakor tekintettel kell lennie a nagy részben hatósági áras termékeket forgalmazó gyógyszertárak működőképességére. A hatósági árszabályozás egésze keretében kell e törvényi előírásnak olyan helyzetet biztosítania, amely az Át. 8. §-ában meghatározott követelményeknek megfelel. Alkotmányossági kérdést csak az árszabályozásra vonatkozó törvényi előírások szélsőséges áthágása vetne fel. Az Alkotmánybíróság ilyen körülményt nem állapított meg.

2. Az indítványozók szerint a gyógyszerek kiskereskedelmi árrésének tételes megállapítása veszélyezteti a gyógyszertári hálózat stabilitását, a gyógyszerforgalom biztonságát és ezzel az egészséghez való, az Alkotmány 70/D. §-ában biztosított jogot.

A Gyógyszertörvény az állam feladatává teszi a gyógyszerellátással kapcsolatos feltételrendszer meghatározását. Kormányzati felelősség kérdése, hogy az árszabályozás eszközével az illetékes miniszter milyen módon él: a biztonságos gyógyszerellátást a kiskereskedelmi árrés meghatározása, rögzítése elősegítheti, de hátráltathatja, szélsőséges esetekben el is lehetetlenítheti.

A gyógyszerellátás biztonsága alapvető követelmény, mely az egészséghez való jog érvényesülésének is feltétele. A gyógyszerellátás biztonságáról számos jogszabály gondoskodik. Nem bizonyítható azonban az az indítványozói hivatkozás, mely szerint egyes gyógyszerek kiskereskedelmi árrésének tételes meghatározása a gyógyszertári hálózat stabilitását, a gyógyszerforgalom biztonságát olyan módon veszélyeztetné, ami más alapvető jogok, így az egészséghez való jog csorbulásához vezetne. Az árrés tételes meghatározása - maximálása - éppen az egészséghez való jog érvényesülése érdekében történt; az árhatóság ezzel arról kívánt gondoskodni, hogy a betegek a szabályozott és ne a piac által meghatározott áron jussanak hozzá a számukra szükséges gyógyszerekhez. A rendeletben testet öltő szabályozás az Alkotmány 70/D. §-át nem sérti.

3. Az indítványozók álláspontja szerint a kiskereskedelmi árrés maximálása tulajdoni sérelmet okoz, és ezzel sérti az Alkotmány 13. §-a által védett, tulajdonhoz való jogot.

Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva követett gyakorlata szerint az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésében kimondott tulajdonhoz való jog alapjogként részesül védelemben. [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25.] Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373.] azonban az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. "Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével... Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni." (ABH 1993, 373, 379-380.)

Az Alkotmánybíróság 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában rámutatott, hogy "Az Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa. Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is (például társadalombiztosítási igényekre). A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a - más alapjogoknál fel nem lelhető - sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban lehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása." (ABH 1993, 373, 380.)

A gyógyszer sajátos termék, melynek kereskedelmére nem pusztán piaci szempontok érvényesülnek. Míg a gyártók és kereskedők alapvetően piaci szempontokat követnek, addig a forgalmazás és értékesítés során nem hagyható figyelmen kívül az, hogy a betegnek a gyógyszerre egész sége érdekében van szüksége. A szabályozás azt is figyelembe veszi, hogy a gyógyszerekkel kapcsolatos kiadások jelentős részét a társadalombiztosítás, illetve a központi költségvetés fedezi, azaz a szabályozás során a járulékfizetők és az adófizetők érdekeit is szem előtt kell tartani. Az Át. éppen ezen okok miatt vonta a hatósági árszabályozás körébe a humán gyógyszerek nagy- és kiskereskedelmi árrését.

Ahogy az Alkotmánybíróság a 19/2004. (V. 26.) AB határozatban megállapította, a nyereséget vagy veszteséget számos tényező befolyásolja, ezek közül csak az egyik az ár. A gyógyszerpiacot nagymértékű állami szabályozottság jellemzi. Ebben az ügyben az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy "az alkotmányos értelemben vett tulajdonjog nem vonatkoztatható a gyógyszertermék mint sajátos áru várható árára." (ABK 2004,402, 416.) A hatósági árszabályozás a tulajdonhoz való jogot legfeljebb közvetetten érinti; az árszabályozás, mely a miniszter egyedi döntéseiben ölt testet, korlátozza a szerződési szabadságot, azaz a piacgazdaság egyik lényegi elemét. A szerződési szabadság azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető (32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.), így lényeges tartalma is korlátozható. A korlátozás célja adott esetben a fogyasztók és az Egészségbiztosítási Pénztár (illetve áttételesen a járulékfizetők, valamint a központi költségvetés) érdekeinek védelme. A felhatalmazás túllépésének kérdése összefüggésében fent kifejtettek szerint önmagában nem vizsgálható az sem, hogy egy-egy termékkör árrésének tételes rögzítése a működéshez szükséges nyereség realizálását okozná, ezzel a gyógyszertár-tulajdonosok tulajdonhoz való jogát sértené. Így nem állapítható meg az sem, hogy a szabályozás az Alkotmány 13. §-ának sérelméhez vezetne.

4. Az indítványozók szerint a kilátásba helyezett kompenzálás túl elvont, biztosítékai hiányoznak és a kompenzálás a rendelet megalkotása óta várat magára. Álláspontjuk szerint ez sérti a jogbiztonság elvét, mely az Alkotmány 2. §-ában rögzített jogállamiság fogalmi eleme.

A rendelet megalkotásakor az illetékes miniszter kilátásba helyezte, hogy a rendelet hatálybalépését megelőzően érvényesített legmagasabb kiskereskedelmi árrés és a rendelet szerint alkalmazható legmagasabb kiskereskedelmi árrés különbözetéből adódó árréstömegnek a gyógyszer-kiskereskedelem részére történő -jövedelmezhetőséget javító - kompenzálásáról külön jogszabállyal intézkedik. Adott esetben politikai felelősséget felvethet az, hogy az érdekképviseletekkel lefolytatott alku nyomán megszülető szabályozáshoz további szabályok megalkotásának ígérete kapcsolódott, és ezen ígéret nem kerül végrehajtásra, azonban ez a vállalás nélkülözi a garanciákat, sem megfogalmazási módjára, sem beváltására nem vezethetők le az Alkotmányból tartalmi követelmények.

5. Az indítványozó álláspontja szerint a rendeletben testet öltő szabályozás által okozott kár tulajdoni sérelemnek tekintendő, a károkozásért pedig a közhatalom is felelősséggel tartozik. Az Alkotmány 70/A. §-a alapján nem tehető különbség a károsultak között aszerint, hogy a károsultaknak a közhatalom okozta-e a kárt.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a tulajdonhoz való joggal. Így a fentiekben hivatkozott 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában rámutatott arra, hogy a tulajdon alkotmányjogi és polgári jogi fogalma egymástól eltér. A polgári jogi tulajdonban okozott kár nem feltétlenül jelenti egyúttal az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz való jog sérelmét is. Mivel az Alkotmánybíróság a fentiek szerint nem állapított meg tulajdoni sérelmet, a sérelmet szenvedők közötti hátrányos megkülönböztetés kérdése sem merül fel.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.

IV.

A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránti indítványok sem megalapozottak.

A rendelet megalkotása után több intézkedés történt, melyek a gyógyszer-kiskereskedelem jövedelmezőségének növelését eredményezhetik, a fent jelzettek szerint a gyógyszerek kereskedelmi árrésének felülvizsgálatára is sor került 2004. január 1-jei hatállyal, azonban a rendelet 5. § (3) bekezdésében vállalt, kifejezetten a kiskereskedelmi árrés csökkenését kompenzáló, a gyógyszer-kiskereskedelem jövedelmezőségét javító jogszabály nem született meg.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására bárki indítványára - és hivatalból is - sor kerülhet, és annak megállapítása esetén az Alkotmánybíróság a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja jogalkotói feladatának teljesítésére. Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság akkor állapíthat meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 231.].

A jogalkotásra szóló jogszabályi felhatalmazás a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 15. § (1) bekezdése értelmében - és így az Abtv. értelmében is - magasabb szintű jogszabály által más jogalkotó számára adott felhatalmazást jelent, mely tartalmazza a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. Maga a rendelet ilyen jogszabályi felhatalmazás alapján született meg, az 5. § (3) bekezdése azonban nem újabb felhatalmazást tartalmaz, hanem illetékes miniszter vállal saját maga további jogalkotást. A vállalt további jogalkotás teljesítésének elmaradása okozhat átmeneti jogbizonytalanságot, önmagában azonban nem valósít meg az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében vett mulasztást.

A jogalkotási kötelezettség alkotmányellenes elmulasztásának további feltétele az, hogy a mulasztás alkotmányellenességet idézzen elő. A fent kifejtettekre tekintettel nem állapítható meg, hogy akár a kompenzációhoz, illetve annak egy meghatározott formájához, akár az árrések felülvizsgálatának gyakoriságához az Alkotmányból levezethető követelmények fűződnének, így az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség iránti indítványokat elutasította.

Budapest, 2005. szeptember 6.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a határozat rendelkező részének harmadik pontjával. Nézetem szerint meg kellett volna állapítani a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Indokaim a következők:

1. Az egyik indítványozó azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és kötelezze a jogalkotót feladatának teljesítésére.

Az indítványozó előadta, hogy a gyógyszerek kereskedelmi árréséről szóló 19/2001. (V. 23.) EüM rendelet (a továbbiakban: R.) meghatározta az árrés maximumát, és az 5. § (3) bekezdésében kimondta, hogy az árrés szabályozása miatt a jövedelmezőséget javító kompenzálásról külön jogszabály rendelkezik. Ilyen jogszabály azonban nem született. Az R.-ben nincs kötelező előírás a gyógyszerek kereskedelmi árrésének éves kötelező felülvizsgálatára, nincs rögzítve az ármegállapítás mechanizmusa az árkalkuláció során, és mindennek hiányában nincs biztosítva a működéshez szükséges nyereség. A jogi szabályozás hiányossága következtében a gyógyszertárak üzemeltetőinek a tulajdonjoga aránytalan korlátozást szenvedhet. Az indítványozó a tulajdonjog sérelmén kívül a jogbiztonság hiányára hivatkozott.

2. Az R. az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény (a továbbiakban: Át.) 7. §-ában foglalt felhatalmazás alapján határozta meg a gyógyszerek kis- és nagykereskedelmi elosztásával foglalkozó gazdálkodó szervezetek által - a termelői, illetve az import ár függvényében - alkalmazható legmagasabb árrés mértékét. Az R. 5. §-ának (3) bekezdése a következőket írta elő:

"Az e rendelet hatálybalépését megelőzően érvényesített legmagasabb kiskereskedelmi árrés és e rendelet szerint alkalmazható legmagasabb kiskereskedelmi árrés különbözetéből adódó árrés tömegnek a gyógyszer kiskereskedelem részére történő - jövedelmezhetőséget javító - kompenzálásáról külön jogszabály rendelkezik."

Az R. 2001. július 1-jén lépett hatályba, azóta az R. 5. §-ának (3) bekezdésében meghatározott jogszabály nem jelent meg.

3. Az indítvány elbírálásánál az R. említett szabályain túlmenően, figyelembe kell venni, hogy

- a gyógyszer-nagykereskedelmi engedély jogosultja köteles azon gyógyszereket beszerezni és forgalmazni, amelyek forgalmazására nagykereskedelmi tevékenységi engedélyt kapott, a gyógyszertár működtetőjét pedig - külön jogszabály rendelkezései szerint - ellátási felelősség terheli [az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerekről szóló 1998. évi XXV. törvény 20. §-ának (3) és (4) bekezdése];

- az Át. szerint a hatósági árat jogszabályban, az ár alkalmazási feltételeivel együtt kell megállapítani [9. § (2) bekezdése és 11. § (1) bekezdése]; a legmagasabb ár megállapításával biztosítani kell a hatékonyan működő vállalkozás ráfordításainak és a működéséhez szükséges nyereség fedezetét [8. § (1) bekezdése].

4. Az indítvány kérdéses része mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányult.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ának (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

Az Abtv. 49. §-ának (1) bekezdése szerinti jogalkotói mulasztás feltételeit - a korábbi gyakorlatban kialakult elvet megfogalmazva - az 1395/E/1996. AB határozatban az Alkotmánybíróság már megállapította. A határozat szerint jogalkotói mulasztás akkor áll fenn, ha konkrét jogszabályból eredő felhatalmazás ellenére nem kerül sor jogalkotásra, vagy ha konkrét felhatalmazás nincs ugyan, mégis az Alkotmányból következik a jogalkotás feladata valamely alapvető jog érvényesülésének biztosítása érdekében, vagy ha az Alkotmányban nincs kifejezett rendelkezés, valamelyik alapjog érvényesítéséhez szükség van jogalkotásra (ABH 1998, 667, 669.).

5. A jelen esetben az Át. 7. §-a alapján kibocsátott R. hiányos tartalma miatt merül fel a jogalkotói mulasztás kérdése.

Az Át. preambuluma szerint az alapelv az árak szabad alakulása. Ennek ellenére sor kerülhet az árakra vonatkozó közvetlen kormányzati beavatkozásra, ha a piac működése nem zavartalan. Az Át. a beavatkozás kereteit határozza meg. A beavatkozás egyik esetköre a hatósági ármeghatározás. Az Át. a hatósági ármeghatározás több feltételét határozza meg.

Az Át. 7. §-ának (1) bekezdése a hatósági ár megállapításának kötelezettségét mondja ki a mellékletben felsorolt gazdasági területeken a megjelölt miniszter vagy a helyi önkormányzatok számára. Az ármegállapítás az Át. 11. §-ának (1) bekezdése szerint jogszabályban történik. Azokban az esetekben tehát, amelyekben az Át. 7. §-a és az Át. melléklete szerint a megjelölt miniszternek vagy a helyi önkormányzatnak hatósági árat kell megállapítania, ez jogalkotási kötelezettséget jelent.

Az Át. nem áll meg a jogalkotásra való felhatalmazásnál, hanem meghatározza - az állami beavatkozás feltételein túlmenően - a szabályozandó kérdéseket és a szabályozás tartalmi szempontjait. A 9. § (2) bekezdése szerint az ármeghatározása mellett a szabályozásnak ki kell térnie az ár alkalmazásának feltételeire is. A 8. § (1) bekezdése pedig azt írja elő, hogy az ár meghatározása biztosítsa a hatékonyan működő vállalkozó ráfordításainak és a működéséhez szükséges nyereségnek a fedezetét, figyelembe véve a gazdasági szabályozó rendszer áron kívüli egyéb elemeit (elvonások, támogatások) is.

A hatósági ármegállapítás sajátos feladatot jelent a gyógyszerpiacon. Ezekre a sajátosságokra tekintettel vált szükségessé az Át.-nek speciálisan a gyógyszerek árára vonatkozó módosítása. Az Át.-t módosító 2004. évi LVI. törvény javaslatának indokolása az új szabályok alapjaként hivatkozott a 677/B/1995. AB határozatra. Az Alkotmánybíróságnak ez a határozata az Alkotmány 70/D. §-ának (1) bekezdését értelmezve kifejtette, hogy az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás működtetésének követelménye kiterjed a gyógyszerellátás zavartalanságának biztosítására is. Az egészséghez való jog érvényesülése érdekében áll fenn az államnak ez az intézményvédelmi feladata (ABH 2000, 590, 597.).

Az R. az Át. 7. §-ára hivatkozva a legmagasabb kereskedelmi árrést határozta meg, az Át.-ben fel sorolt egyéb kérdésekre azonban nem tért ki. Az R. tehát az Át.-ből származó jogalkotási kötelezettségnek csak egy részét teljesítette. Ezt jelezte maga a jogalkotó is, amikor az 5. § (3) bekezdésében további jogszabályi rendezésre utalt.

Mindennek alapján a jogalkotási kötelezettség elmulasztása megállapítható.

6. Az indítványozó a tulajdonnak az árszabályozás adott módja miatt bekövetkező sérelmére hivatkozik. Az Alkotmánybíróság a 19/2004. (V. 26.) AB határozatban - a gyakorlatban kialakult elveket összefoglalva - kifejtette, hogy az Alkotmány a piacgazdaság elvét deklarálja ugyan, de gazdaságpolitikailag semleges. Az Alkotmányból közvetlenül nem vezethető le tilalom az állami beavatkozás nagyságára. Ugyanakkor alkotmányellenes lehet az olyan állami beavatkozás, amely valamilyen alapjog korlátozásával jár (ABH 2004, 321, 340.).

A tulajdonhoz való jog alapvető jogként részesül alkotmányos védelemben. Ennek a jognak is lehetséges közérdekből történő korlátozása, ha ez közérdekből szükséges és a korlátozás az elérni kívánt célhoz viszonyítva nem aránytalan. A tulajdontól való megfosztás közel áll az alapjog lényeges tartalmának sérelméhez [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 25-26.]. Az Alkotmány 13. §-a alapján a tulajdonhoz való jog a cselekvési szabadság anyagi alapjaként élvez védelmet. A tulajdonjog tárgyának elvonására sor kerülhet, ha ez közérdekből szükséges, de a beavatkozás határa a tulajdon értékének biztosítása, a kártalanítás [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 379-380.]. A tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmének köre nem azonos a polgári jogi tulajdoni tárgyak körével, hanem kiterjed minden vagyoni jogra [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.]. Az alkotmányjogi tulajdoni védelem kiterjed például a bankszámlán lévő pénzeszközökre is [4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 1/2005. (II. 4.) AB határozat, ABK 2005. február].

A 19/2004. (V. 26.) AB határozatban az Alkotmánybíróság már foglalkozott a gyógyszerár-szabályozás következtében fellépő veszteséggel. A veszteség megítélése olyan ténykérdésekben való vizsgálatot és döntést tett volna szükségessé, amely nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Az ár ugyanis csak egyik tényezője a nyereség és veszteség keletkezésének, alakulásának, és a végeredményt a szabályozó rendszer egyéb tényezői is befolyásolják (ABH 2004, 321, 349.)

A jelen ügyre is irányadó az a megállapítás, hogy a szabályozó rendszernek csak egyik eleme az ár és a veszteséget más tényezők is befolyásolják. A korábbi ügyhöz viszonyítva lényeges különbséget jelent azonban, hogy az R. 5. §-ának (3) bekezdése megállapítja a hatósági ár meghatározása miatt a kompenzálás szükségességét. Erre a kompenzálásra annál inkább szükség van, mert a jogszabályok a gyógyszer-kereskedelmi tevékenységet folytató gazdálkodó szervezetek terhére ellátási felelősséget, illetve beszerzési, értékesítési kötelezettséget írnak elő. A jelen esetben a hatósági ár meghatározása miatt keletkező veszteség tényét jogszabály állapítja meg, és kimondja, hogy külön jogi szabályozásra vár a kérdés rendezése. Ilyen körülmények között megállapítható az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdésébenmeghatározott kártalanítás elmaradása; ez alkotmányellenes helyzetet jelent.

Minderre tekintettel nézetem szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és köteleznie kellett volna a jogalkotót feladatának teljesítésére.

Budapest, 2005. szeptember 6.

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró