2179/B/1991. AB határozat

a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 5. § (2) bekezdése, valamint a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvénynek a pártok költségvetési támogatására vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény 5. § (2) bekezdése, valamint a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvénynek a pártok költségvetési támogatására vonatkozó rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

1. Több indítványozó kérte a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló, többször módosított 1989. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Ptv.) 5. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesített eljárás keretében bírálta el.

Két indítványozó a Ptv. 5. § (2) bekezdésének eredeti szövegét támadta. Eszerint: "Az állami költségvetésből a pártok támogatására fordítható összeg 25 százalékát - egyenlő arányban - az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok között kell felosztani. A fennmaradó 75 százaléknak megfelelő összeg, az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában illeti meg a pártokat. Nem jogosult költségvetési támogatásra az a párt, amely a szavazáson részt vett választók szavazatának egy százalékát nem szerzi meg."

Az indítványozók egyike szerint ez a törvényi megoldás, amely azokat a pártokat, amelyek nem érték el a választások során a szavazáson részt vettek egy százalékának szavazatát, illetve amelyek a két parlamenti választás között alakultak, kizárja a költségvetési támogatásból, ellentétes a pártok szabad alakításának és működésének az Alkotmány 3. §-ának (1) bekezdésében foglalt szabályával.

Egy másik indítványozó a pártok egy részét a költségvetési támogatásból kizáró törvényi rendelkezést a népszuverenitás választott képviselők útján történő gyakorlása elvének az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében, illetve a hatalom kizárólagos birtoklása tilalmának a 2. § (3) bekezdésében szereplő rendelkezésével tartja ellentétesnek, és kéri ezért megsemmisítését.

2. A Ptv. 5. §-ának támadott (2) bekezdését az 1991. évi XLIV. törvény 2. §-a úgy módosította, hogy az 5. § eredeti (1) bekezdése ("A párt e törvény rendelkezései szerint állami költségvetési támogatásra jogosult.") lett a (2) bekezdés első mondata. Az 1992. évi LXXXI. törvény 4. §-ának (1) bekezdése a következőképpen módosította az 5. § (2) bekezdését: "A párt e törvény rendelkezései szerint állami költségvetési támogatásra jogosult. Az állami költségvetésből a pártok támogatására fordítható összeg 25 százalékát - egyenlő arányban - az Országgyűlésben az országos listán mandátumot szerzett pártok között kell felosztani. A fennmaradó 75 százaléknak megfelelő összeg, az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában illeti meg a pártokat. Nem jogosult költségvetési támogatásra az a párt, amely a szavazáson részt vett választók szavazatának egy százalékát nem szerzi meg." A módosító törvény 10. § (2) bekezdése értelmében az 5. § (2) bekezdésének második mondatát módosító rendelkezés 1993. január 1-jén lépett hatályba.

Az indítványozók egyike az 5. § (2) bekezdés módosított második mondatának, valamint az azt 1993. január l-jén hatályba léptető rendelkezésnek alkotmányossági felülvizsgálatát kérte. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezések sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét, azáltal, hogy nem elégítik ki a jogbiztonság alapjaként jogi normákkal szemben támasztott egyértelműség és világosság követelményeit. Az indítványozó érvelése szerint a jogbizonytalanságot az okozza, hogy míg a Ptv. továbbra is hatályban lévő 19. §-a értelmében az 5. §-át az országgyűlési képviselők következő általános választását követően kell alkalmazni, addig a módosítás az 5. § (2) bekezdésének új második mondatát már 1993. január 1-jétől hatályba lépteti.

Ugyanezen indítványozó szerint a második mondat módosított szövege, azzal, hogy az állami támogatás 25 százalékára való jogosultság szempontjából az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok helyébe az országos listán mandátumot szerzett pártokat tette, sérti a pártok jog- és esélyegyenlőségének az Alkotmány 3. § (1) bekezdésében foglalt elvét.

3. Az egyik indítványozó kérte a Magyar Köztársaság 1991. és 1992. évi állami költségvetéséről szóló törvényeknek (a továbbiakban: Ktv) a pártok költségvetési támogatásáról szóló rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését is. Ennek a rendelkezésnek az alkotmányellenessége az indítványozó szerint következik a Ptv. 5. § (2) bekezdésének alkotmányellenességéből, hiszen a Ptv. 5. § (4) bekezdésének rendelkezése értelmében a pártok támogatására fordítandó összeget az állami költségvetésről szóló törvény állapítja meg.

Az alkotmánybírósági vizsgálat ideje alatt az Országgyűlés elfogadta a Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvényt, majd a Magyar Köztársaság 1994. évi költségvetéséről szóló 1993. évi CXI. törvényt, amelyek a kifogásolt törvényekhez hasonlóan tartalmazzák a pártok költségvetési támogatását. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági felülvizsgálatot az 1993. évi CXI. törvény vonatkozásában végezte el.

II.

1. A pártok költségvetési támogatását a magyar jogrendszerben - hasonlóan a legtöbb nyugat-európai állam megoldásához - az indokolja, hogy azok az Alkotmány értelmében közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában, és ezáltal egyfajta sajátos közvetítő szerepet töltenek be állam és társadalom között. Az állami támogatás a pártnak a népakarat kialakításában és kinyilvánításában élvezett társadalmi támogatottságához kapcsolódik. Tekintettel arra, hogy az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 3. §-ának (4) bekezdése értelmében a pártalapítás feltétele - hasonlóan valamennyi társadalmi szervezetéhez - tíz alapító tag, nem minden jogszerűen megalakult párt képes komoly mértékben közreműködni a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.

Ezért a Ptv. a pártok állami támogatását az alkotmányos funkciók ellátására való képesség feltételéhez kötötte. A pártok támogatottságának igazi fokmérője a parlamenti választósokon elért eredmény. Ennek megfelelően a Ptv. 5. § (2) bekezdése a támogatás nagyobbik hányadának - 75 százalékának - megfelelő összeget az országgyűlési választások eredménye alapján a pártra, illetőleg a párt jelöltjeire az első érvényes fordulóban leadott szavazatok arányában osztotta el. A támogatásból azokat a pártokat zárta ki, amelyek nem szerezték meg a szavazáson részt vett választók szavazatának 1 százalékát sem. (A legtöbb nyugat-európai állam pártjoga ismer ilyen támogatottsági küszöböt. Az osztrák párttörvény a magyarral azonos arányt követel meg, a német ennek a felét, az olasz viszont a kétszeresét.)

A költségvetési támogatás 25 százalékát a Ptv. 5. § (2) bekezdésének eredeti szövege az országgyűlési képviselettel rendelkező valamennyi, az 1993. január 1-jén hatályba lépett módosítás csak az országos listán mandátumot szerzett pártok között rendelte felosztani, mégpedig egyenlő arányban.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Ptv. 5. § (2) bekezdésének kifogásolt rendelkezései nem hozhatók összefüggésbe sem a népszuverenitás választott képviselők útján történő gyakorlása elvének az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szereplő szabályával, sem pedig az Alkotmány 2. § (3) bekezdésében megfogalmazott azzal az elvvel, amely a társadalom minden szervezete, állami szerv vagy állampolgár számára tiltja, hogy tevékenysége a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására irányuljon. Az a tény, hogy a politikai pártok nem mindegyike részesül állami támogatásban, illetve a jogosultak részesedése nem egyenlő, hanem nagyobb részben a választásokon elért eredménytől függ, nem sérti sem a népszuverenitás elvét, sem a kizárólagos hatalomgyakorlás tilalmát.

3. A Ptv. 5. § (2) bekezdésének támadott szabályai nem ellentétesek az Alkotmány 3. § (1) bekezdésével. A pártok alapításának és tevékenységének szabadságát garantáló ez az alkotmányos szabály azt a feltétlen követelményt támasztja az állami szervekkel szemben, hogy ne akadályozzák az alkotmányos keretek között működő pártok létrejöttét és tevékenységét. A pártalapítás és -működés joga e szabály negatív értelmében mindenkit, illetve minden pártot egyaránt megillet, mégpedig az Alkotmánynál fogva.

Ugyanakkor az állam bizonyos pozitív intézkedésekkel is segítheti a pártok tevékenységét. Ezért - bizonyos keretek között - nem alkotmányellenes a pártok költségvetésből történő támogatása.

Ha a törvényhozó a pártok költségvetési eszközökből történő támogatását határozza el, ennek alapja, hogy a pártok teljesíteni tudják az Alkotmány 3. § (2) bekezdésében foglalt feladatukat, a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való közreműködést. Az e feladat megvalósításához való állami hozzájárulást viszont az állam kötheti ahhoz a feltételhez, hogy a támogatandó párt bizonyítsa a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való részvételre való alkalmasságát. Ezért nem jelent alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetést, ha az állam minimális követelményeket fogalmaz meg a támogatandó pártok számára, és a normatív támogatást csak az e követelményeket teljesítő pártoknak juttatja.

De a minimális követelményt - a jelenlegi törvény szerint 1 százalékot - teljesítő pártok esetében sem kell azonosnak lennie a támogatás összegének, hiszen itt is érvényesítheti az állam a népakarat kialakításában és kinyilvánításában való részvétel mértékében a választási eredményekben tükröződő különbséget.

III.

1. Az előző pontban megfogalmazott követelmények alapján ugyancsak nem ellentétes az Alkotmány 3. § (1) bekezdésével a Ptv. 5. § (2) bekezdésének az 1992. évi LXXXI. törvénnyel bevezetett módosítása, amely az állami támogatás 25 százalékát nem "az Országgyűlésben képviselettel rendelkező", hanem "az országos listán mandátumot szerzett" pártok között rendeli elosztani. Ez a megoldás felel meg a párt minimális támogatottsága, illetve a választási eredmények alapján történő támogatás elvének. Az a korábbi szabályozás, amely akár a párt egyetlen, egyéni választókerületben megválasztott képviselője után is biztosította a támogatás 25 százalékából való részesedést, mégpedig a listán a parlamentbe jutott pártokkal egyenlő arányban, nem felelt meg az egyenlő elbánás követelményének. Ez a megoldás olyan következményekkel járhatott, hogy az a párt, amelyik listán rendkívül kevés szavazatot szerzett, de egyetlen képviselője egyéni mandátumhoz jutott, a többszörösét élvezte azon párt költségvetési támogatásának, amely viszonylag sok listás szavazatot gyűjtött, viszont támogatottja nem szerzett egyéni mandátumot. A párt társadalmi támogatottságáról többet árul el az általa szerzett listás szavazatok száma, mint a támogatásával egyéni mandátumhoz jutott képviselőké. Ha pedig valamely pártnak sok egyéni képviselőjelöltje szerez mandátumot, akkor ez a költségvetési támogatás 75 százalékának szétosztása során honorálásra kerül.

2. Nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvét az, hogy a Ptv. 5. § (2) bekezdés második mondatának módosítását az 1992. évi LXXXI. törvény 10. § (2) bekezdése 1993. január 1-jén léptette hatályba. A rendelkezés ugyanis a Ptv. továbbra is hatályban lévő 19. §-ának összefüggésében is kielégíti a jogbiztonság alapjaként jogi normákkal szemben támasztott egyértelműség és világosság követelményeit. A Ptv. 19. §-a értelmében ugyan az 5. §-t az országgyűlési képviselők következő általános választását követően kell alkalmazni, de mind nyelvtani, mind pedig logikai értelmezése alapján egyértelmű, hogy az első parlamenti választásokig terjedő időre szóló átmeneti intézkedésről van szó, amit az indokolt, hogy választási eredmények hiányában nem voltak alkalmazhatóak az 5. § rendelkezései. Az első országgyűlési választásokat követően viszont ezek -az egyébként is a Ptv. záró rendelkezései között elhelyezett - kisegítő szabályok értelmüket veszítették. Ily módon az 5. § (2) bekezdésének módosítására sem a Ptv. 19. §-a, hanem a később alkotott, és így a 19. §-t derogáló, hatályba léptető rendelkezések érvényesek.

IV.

A Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvényeknek a pártok költségvetési támogatására vonatkozó rendelkezései alkotmányos megítélése összefügg a Ptv. 5. § (2) bekezdésének alkotmányosságáról született döntéssel, hiszen a Ptv. 5. § (4) bekezdésének rendelkezése értelmében a pártok támogatására fordítandó összeget az állami költségvetésről szóló törvény állapítja meg. Mivel az Alkotmánybíróság a Ptv. 5. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat nem találta megalapozottnak, okszerűen elutasította a konkrét évi támogatási összegek megállapítását tartalmazó költségvetési törvényi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat is.

Budapest, 1994. október 3.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró