44/2008. (IV. 17.) AB határozat
a 391/2007. (X. 10.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak az országos népszavazás kitűzésére irányuló kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 391/2007. (X. 10.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 391/2007. (X. 10.) OVB határozatával úgy döntött, hogy megtagadja annak az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének a hitelesítését, amelyen a következő kérdés szerepel: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a jelen kérdésben megtartott népszavazást követő év január 1-jétől politikai pártok politikai hirdetéseket kizárólag a választásra jogosultak lakcímére postázott levélküldemények útján tehessenek közzé?".
Határozatának indokolásában az OVB hivatkozott arra, hogy a kérdés nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében meghatározott követelménynek, amely szerint a népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Az OVB álláspontja szerint a "politikai hirdetés" fogalma nem tisztázott; nem határozható meg egyértelműen, hogy a politikai pártok által folytatott kampányok mely elemei tartoznának ebbe a fogalomkörbe.
Az OVB hivatkozott arra is, hogy a kezdeményezés diszkriminatív jellegű, mert a kezdeményezés megfosztaná a pártokat az Alkotmány 3. §-ában foglalt jogosultságoktól, a korlátozás azonban nem terjedne ki a magánszemélyek vagy egyéb szervezetek politikai hirdetéseire.
Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2007. évi 137. számában, 2007. október 15-i dátummal jelent meg.
2. Az OVB határozata ellen a kezdeményező nyújtott be kifogást. A kifogás 2007. október 19-én érkezett az Alkotmánybírósághoz. A kifogást a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tizenöt napos határidőn belül lehet előterjeszteni. A kifogás határidőn belül érkezett. Az Alkotmánybíróság a kifogást a Ve. 130. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően soron kívül bírálta el.
A kifogást tevő szerint a "politikai hirdetés" egyértelmű fogalom, és a kérdés megengedhetőségének vizsgálata során nem követelmény, hogy az tartalmazza a közismert fogalmak jelentését. Hivatkozott arra is, hogy a pártok Alkotmányban rögzített szabadsága relatív, és a kezdeményezés csak bővíteni célozza a pártok tevékenységét korlátozó szabályokat.
II.
1.Az Alkotmány érintett rendelkezései:
"2. §
(...)
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.
(...)
3. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek.
(2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában.
(...)
28/C. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor.
(...)
61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
(...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Az Nsztv. hivatkozott rendelkezése:
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
3. A Ve. hivatkozott rendelkezése:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
4. A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a továbbiakban: Médiatv.) vonatkozó rendelkezése:
"2. § E törvény alkalmazásában: (...) 39. Politikai hirdetés: olyan műsorszám, amely párt, politikai mozgalom
a) választásokon való részvételének, sikeres szereplésének, jelöltjének, népszavazási kezdeményezésének támogatására szólít fel, befolyásol,
b) nevét, tevékenységét, céljait, jelszavát, emblémáját, a róla alkotott képet népszerűsíti."
III.
A kifogás nem megalapozott, ezért az Alkotmánybíróság az OVB határozatát - a jelen határozatában foglalt indokok alapján - helybenhagyta.
1. Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjának megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítése során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kérdés sérti-e az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében meghatározott követelményt, miszerint a kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
Az Alkotmánybíróság - az OVB jelen ügyben vizsgált határozatának meghozatalát követően - a 27/2008. (III. 12.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) azt vizsgálta, hogy lehet-e népszavazást tartani abban a kérdésben, hogy "Egyetért-e Ön azzal, hogy törvény tiltsa meg politikai hirdetés sajtó és szabadtéri reklámhordozó útján történő közzétételét?". E határozatában az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a "politikai hirdetés" fogalmának szerepeltetése nem sérti az egyértelműség követelményét. Rámutatott, hogy a fogalom terminus technikus a jogrendszerben (Médiatv. 2. § 39. pont), és a törvényi meghatározás, valamint a kérdésben szereplő fogalom köznapi értelemben bevett jelentése között nincs lényeges eltérés, így nincs ok annak feltételezésére, hogy a közember számára e szavak eleve értelmezhetetlenek lennének (MK 2008, 40. szám, 1934, 1936. o.) .
A jelen ügy kapcsán vizsgált kérdés a "politikai hirdetés" fogalmát az Abh.-ban vizsgált népszavazási kezdeményezéssel azonos összefüggésben használja. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság jelen ügy kapcsán is azt állapította meg, hogy a kérdés megfelel az egyértelműség követelményének.
3. Az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy a kérdésben tartott eredményes és ügydöntő népszavazás alkotmányellenes jogalkotásra kényszeríti-e az Országgyűlést.
3.1. Az OVB határozata szerint a kérdés diszkriminatív jellegű, mert amíg a pártokat megfosztja a hirdetés lehetőségétől, addig ez a korlátozás nem terjed ki a magánszemélyekre és más szervezetekre.
Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott diszkrimináció-tilalom jelentéstartalmáról. E határozatokban megállapította, hogy "a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni" [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.]. Ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének vonatkozásában személyek közötti, alkotmánysértő hátrányos megkülönböztetés akkor állapítható meg, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.; 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 162.; 43/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 744, 745.]. A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne" (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 592, 593.) .
A politikai pártoknak az Alkotmány 3. § (2) bekezdése értelmében alapvető feladata van a népakarat kialakításában, amely a párt népszerűsítése, hirdetés közzététele nélkül nem valósítható meg. Ilyen alkotmányos feladata más szervezeteknek, személyeknek nincsen. Emiatt a politikai hirdetés szempontjából a pártok más szervezetekkel, személyekkel nem tartoznak azonos szabályozási körbe, ezért az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme nem merül fel.
3.2. Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a kérdésben tartott eredményes, ügydöntő népszavazás olyan törvény megalkotásához vezetne-e, amely alkotmányellenesen korlátozná a pártok Alkotmány 3. §-ában rögzített jogait, valamint a véleménynyilvánítási szabadságot [Alkotmány 61. § (1) bekezdés].
Az Alkotmány 3. § (2) bekezdése értelmében a politikai pártok "közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában", ezáltal sajátos közvetítő szerepet töltenek be az állam és a társadalom között [2179/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 518, 520.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 191.]. Ez a pártoknak nem csupán joga, hanem alkotmányos kötelezettsége is [1/2002. (I. 11.) AB határozat, ABH 2002, 33, 37.]. A közvetítő szerephez szükségszerűen hozzátartozik, hogy a párt ismertesse és népszerűsítse a tevékenységét a választópolgárok számára, és ezzel befolyásolja a népakarat kialakulását. A 24/1992. (IV. 21.) AB határozat rámutatott: "Az Alkotmány 3. § (1) bekezdése a pártok alapításának és működésének szabadságát az általános rendelkezések körében önálló, nevesített alapjogként határozza meg és részesíti alkotmányos védelemben. Ez az előírás azonban a pártok szabad tevékenységét, s annak alkotmányos védelmét az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok keretei között biztosítja" (ABH 1992, 126, 128.) .
A pártok népakarat kialakításában betöltött szerepéhez hozzátartozik az, hogy tevékenységét nyilvános hirdetés útján ismertesse és népszerűsítse. A jelen ügyben vizsgált kérdésben tartott ügydöntő és eredményes népszavazás alapján hozott törvény ezt a jogot nem csupán korlátozza, hanem - mivel a hirdetést kizárólag postai úton engedi meg - a nyilvános hirdetés lehetőségétől teljesen elzárja a pártokat. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a népszavazási kezdeményezés alapján megalkotott törvény sértené az Alkotmány 3. § (1) és (2) bekezdéseit.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra. Ez a jog védelemben részesíti a politikai vélemények közlését és a politikai hirdetések megjelenítését. A kérdés alapján tartott eredményes népszavazás viszont a politikai tartalmú tömegkommunikáció betiltására kötelezné az Országgyűlést, ezért a politikai hirdetést a kérdésben foglaltak szerint korlátozó törvény a szabad véleménynyilvánításhoz való jog aránytalan és ezért alkotmányellenes korlátozását is eredményezné.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az OVB hitelesítést megtagadó határozatát helybenhagyta, és - figyelemmel az OVB határozatának Magyar Közlönyben való megjelenésére - elrendelte e határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1279/H/2007.