53/2003. (XI. 13.) AB határozat

Pesterzsébet Önkormányzata Képviselő-testületének az állattartás rendjéről szóló 5/2000. (IV. 7.) sz. rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Pesterzsébet Önkormányzata Képviselő-testületének az állattartás rendjéről szóló 5/2000. (IV. 7.) sz. rendelete 4. § (6) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a Pesterzsébet Önkormányzata Képviselő-testületének az állattartás rendjéről szóló 5/2000. (IV. 7.) sz. rendelete 4. § (3) bekezdése, valamint 7. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó álláspontja szerint Pesterzsébet Önkormányzata Képviselő-testületének az állattartás rendjéről szóló 5/2000. (IV. 7.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 4. § (3) és (6) bekezdése, valamint 7. §-a a társasházakról szóló 1997. évi CLVII. törvény (a továbbiakban: Tht.) 12. § (1) és (2) bekezdésével, valamint 22. § d) pontjával ellentétesen szabályozta az állattartás feltételeit a társasházak vonatkozásában. A Tht. rendelkezései alapján ugyanis nem minősül helyi közügynek, hogy egy társasházban lakásonként hány eb és milyen feltételek között tartható: az a lakók belső viszonya körébe tartozó kérdés. így az Ör. a Tht.-be ütközően teszi lehetővé a szomszédok számára, hogy indokolás nélkül megtagadják a hozzájárulást az ebtartáshoz, ha a társasház házirendje nem korlátozza az ebtartást, valamint ha nem írja elő a szomszédok hozzájárulását.

Az indítványozó ezen túlmenően úgy véli, hogy az Ör. 4. § (3) és (6) bekezdése ellentétes a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 100. §-ával és 191. § (1) bekezdésével, mivel az Ör. 4. § (3) bekezdése a Ptk.-val ellentétben nem tartalmazza a zavarás vonatkozásában a "szükségtelen" jelzőt, valamint az Ör. 4. § (6) bekezdése a polgármester és nem a jegyző számára biztosít döntési jogkört a zavarás esetére.

Mindezek alapján az Ör. támadott rendelkezései az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő módon szabályozták az állattartás rendjének a kérdését.

Emellett az indítványozó hivatkozott az Alkotmánybíróság a 23/2000. (VI. 28.) AB határozatában kifejtettekre. Az indítványozó úgy véli, hogy az egyes személyeknek biztosított túl széles mérlegelési jog a tulajdonjog korlátozását eredményezi, s az Alkotmánybíróság az általa hivatkozott határozatában épp arra mutatott rá, hogy a széleskörűen megkövetelt hozzájárulás aránytalan tulajdoni korlátozást jelent. Kifejtette továbbá az indítványozó, hogy az Alkotmánybíróság e határozata arra is rámutatott, hogy a társasházak esetén a lakók egymás közötti viszonyainak szabályozása nem minősíthető helyi közügynek.

Az indítványozó álláspontja szerint a jogegyenlőséget azért sértik az Ör. támadott rendelkezései, mert míg a Ptk. 100. §-ának hatálya alatt csak szükségtelen mértékű zavarás esetén léphet fel a másik fél magatartása ellen a szomszéd, addig az Ör. a hozzájárulás megtagadását szükségtelen zavarás nélkül is lehetővé teszi a szomszéd számára.

Végül az indítványozó kifejtette, hogy az Alkotmány jogállamiságot és jogbiztonságot deklaráló 2. § (1) bekezdésével is ellentétesek az Ör. támadott rendelkezései, mert ezen elveket sérti meg az önkormányzat, ha törvényeket figyelmen kívül hagyva, magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen szabályoz egy életviszonyt.

II.

Az Alkotmánybíróság határozata meghozatala során az alábbi jogszabályokra volt figyelemmel:

Alkotmány:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."

A Tht. indítványozó által hivatkozott rendelkezései:

"12. § (1) A tulajdonostársat külön tulajdona tekintetében megilleti a birtoklás, a használat, a hasznok szedésének és a rendelkezés joga; a tulajdonostárs e jogait azonban nem gyakorolhatja a többi tulajdonostársnak a dologhoz fűződő joga és törvényes érdeke sérelmével.

(2) Az alapító okirat meghatározhatja a külön tulajdonban levő lakás használatának, hasznosításának szabályait a társasház céljának, működésének megfelelően."

"22. § A közgyűlés határoz

(...)

d) a házirend megállapításáról,"

A Ptk. indítványban hivatkozott rendelkezései:

"100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné."

"191. § (1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését."

Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezései:

"4. § (...)

(3) Az állatot az állattartással érintett közvetlen szomszédok nyugalmának zavarása (zaj, bűz stb.) nélkül kell tartani.

(...)

(6) A polgármester a (3) bekezdésben foglaltak megsértése esetén az állattartást korlátozhatja, illetve megtilthatja."

"7. § (1) Többlakásos épületben lakásonként - az eb méretétől (testtömegétől) , fajtájától és korától függetlenül - egy darab eb és annak szaporulata tartható legfeljebb 3 hónapos koráig, engedély nélkül.

(2) Különálló családi házas ingatlanonként - az eb méretétől (testtömegétől) , fajtájától és korától függetlenül - kettő darab eb és annak szaporulata tartható legfeljebb 3 hónapos koráig, engedély nélkül.

(3) Az (1) -(2) bekezdésekbe foglalt egyedszám feletti eb tartását a polgármester engedélyezheti. Az engedély kiadásának feltétele az állattartást támogató egybehangzó szakvélemények, és a közvetlen szomszédok legalább 75%-ának hozzájáruló nyilatkozata."

III.

Az indítvány részben megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben mindenekelőtt az önkormányzat rendeletalkotási jogosultságát vizsgálta, vagyis azt, hogy a jelen ügyben az önkormányzat helyi közügyre vonatkozóan alkotott-e rendeletet.

Az Alkotmánybíróság a 17/1998. (V. 13.) AB határozatában megállapította: "önmagában véve az, hogy a társadalmi viszonyok meghatározott körét országos érvényű jogszabály a szabályozási körébe vonta, nem akadálya az önkormányzati rendeletalkotásnak. Ha ugyanis helyi közügyről van szó, az önkormányzati testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is - jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra." (ABH 1998, 155.)

A lakók közötti jogviták megelőzése a helyi szintű jogszabályalkotás hagyományos szabályozási tárgyköre. Az állattartás kérdését a helyi önkormányzatok általában a köz érdekében, a helyi lakóközösség békés együttélésének védelme és a jogviták elkerülése céljából szabályozzák. Így az Ör. 7. §-a esetében a szomszédos lakások, illetve ingatlanok tulajdonosai tulajdonhoz (zavartalan használatához) való joga garantálása érdekében állapít meg korlátozásokat, míg az Ör. 4. § (3) és (6) bekezdése e rendelkezések érvényre juttatását hivatott szolgálni.

Az Alkotmánybíróság 23/2000. (VI. 28.) AB határozatában is utalt arra, hogy amikor az önkormányzat az állattartás rendjét a társasházi lakóközösségek vonatkozásában is szabályozta, akkor a közérdek alapján járt el és hajtott végre közcélú tulajdonkorlátozást. Ezzel kapcsolatban kifejtette, hogy az önkormányzat mint jogalkotó szerv mérlegelési jogkörében jogosult dönteni arról, hogy mennyire támaszkodik a lakóközösségek önszabályozására és - a törvények keretei között - mennyiben érvényesíti a közérdek védelmét rendelete révén. A közérdek védelme érdekében tehát az önkormányzat jogosult rendeletet alkotni, ám nem terjeszkedhet túl az Alkotmányban és törvényekben meghatározott jogalkotási jogosultságán. (ABH 2000, 134, 136-137.)

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az önkormányzat akkor, amikor az állattartás feltételeit a társasházi lakóközösségek vonatkozásában szabályozta az Ör.-ben, nem terjeszkedett túl - a Tht. indítványozó által hivatkozott rendelkezéseivel ellentétesen - rendeletalkotási jogosultságán, ezért az indítványt ebben a részében elutasította.

Továbbá az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 7. §-a miután nem ellentétes a Tht. 12. § (1) és (2) bekezdésével, valamint 22. § d) pontjával, így ebben a vonatkozásban nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) , valamint a 2. § (1) bekezdését sem, ezért az indítványt ebben a részében elutasította.

2. Az indítványozó az Ör. 7. §-ának egészét támadta azon indok alapján, hogy túlságosan széles körű hozzájáruláshoz köti az ebtartást. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szomszédok hozzájárulására vonatkozó szabályok az Ör. 7. § (3) bekezdésében találhatók, az indítvány tehát valójában az Ör. 7. § (3) bekezdésének második mondatát, és nem a 7. § egészét támadja. Az Alkotmánybíróság ez alapján Ör. 7. § (3) bekezdésére nézve folytatta le eljárását.

A tulajdonhoz való jog - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján - alapvető jog, amely azonban nem korlátlan. A tulajdonosnak joga gyakorlása során tekintettel kell lennie mások jogaira és jogos érdekére. A tulajdonhoz való jog tehát korlátozható, a korlátozás azonban akkor alkotmányos, ha az másik jog védelme vagy érvényesülése, illetve valamely alkotmányos cél érdekében történik, mely más módon nem érhető el, továbbá ha a korlátozás arányban áll az elérni kívánt cél fontosságával. [Elsőként: 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22.]

A tulajdonjog tartalmát és védelmét a Ptk. X. fejezete szabályozza részletesen, e rendelkezések keretet adnak azoknak az egyéb jogszabályoknak is, melyek a közérdek vagy jogos magánérdek érvényesülését a tulajdon szabadságával szemben lehetővé teszik. (285/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 827, 828.)

Az Ör. 7. § (3) bekezdése tartalmazza az Ör. által a társasházakban engedélyezett számú eb tartása alóli kivételt. Eszerint az Ör. 7. § (1) és (2) bekezdése által engedélyezettnél több eb akkor tartható akár társasház lakásában, akár családi házas ingatlanon, ha azt a polgármester engedélyezi. Az engedély kiadásának az az előfeltétele, hogy az állattartást a szakvélemények egybehangzóan támogassák, valamint hogy a közvetlen szomszédok legalább 75%-a hozzájáruljon ahhoz.

Az állattartáshoz a szomszédok részéről megkövetelt hozzájárulással kapcsolatban az Alkotmánybíróság már idézett 23/2000. (VI. 28.) AB határozata kimondta, hogy "[a] széleskörűen megkövetelt előzetes írásbeli hozzájárulás aránytalan tulajdoni korlátozást jelenthet. (...) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Tr. 11. § (2) bekezdése, amely az ebtartáshoz az ebtartó lakása alatti, feletti, illetve az azonos szinten lakók összességének előzetes írásbeli hozzájárulását követeli meg, aránytalanul korlátozza a tulajdonhoz (zavartalan lakáshasználathoz) való jogot." (ABH 2000, 134, 137.)

Az Ör. 7. § (3) bekezdése a hozzájárulás megadását az Ör. 7. § (1) és (2) bekezdésében meghatározott számúnál több állat tartása esetére írja elő, és azt az állattartással elsődlegesen érintett közvetlen szomszédok többségének - 75%-ának - hozzájárulásához köti, így a jelen esetben nem állapítható meg, hogy az Ör. a hozzájárulást olyan széles körben tette volna kötelezővé, amely a lakás (a családi házak esetében: az ingatlan) használatához való jogot aránytalanul korlátozná.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 7. § (3) bekezdése ezen szempont alapján nem alkotmányellenes, s az indítványt ebben a részében elutasította.

3. Az indítványozó szerint az Ör. 4. § (3) és (6) bekezdése a Ptk. 100. §-ával és 191. § (1) bekezdésével ellentétesen szabályozza egyrészt azt, hogy a polgármesternek biztosít korlátozási jogot a zavarás esetére, s időkorlátozás nélkül, másrészt a "zavarás" kritériumát, hogy tudniillik nem a "szükségtelen zavarástól" kell tartózkodnia az állattartónak (Ptk. 100. §) , hanem a "zavarástól". Ez a szabályozási mód az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti.

3.1. Az állatok tartása az erre vonatkozó jogszabályok keretei között történhet. A Ptk. tulajdonjogra és birtoklásra vonatkozó fejezetei alkalmazandók arra, hogy a tulajdonos milyen keretek között jogosult gyakorolni a tulajdonjoga körébe tartozó egyes részjogosítványokat, illetve, hogy milyen védelem illeti meg, ha akadályozzák ezek gyakorlásában. A birtokvédelem körében a Ptk. 191. §-a alapján a jegyző jogosult eljárni, aki az eljárása során elrendelheti az eredeti állapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését. Az állattartó és az állattartással érintett környezete (így például a szomszédok) jogosultságaira és kötelezettségeire nézve is alkalmazandók e rendelkezések, az állattartásra vonatkozó egyéb jogszabályok figyelembevétele mellett.

Az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény szabályozza az állattartó kötelezettségeit az állattartás körülményeivel kapcsolatban, az állat kíméletére figyelemmel. E törvény felhatalmazása alapján a 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr.) a jegyző számára biztosított hatósági jogköröket, így a jegyző az állatok védelmére és az állattartásra vonatkozó jogszabályok megsértése esetén korlátozhatja, illetve megtilthatja az állattartást [Kr. 7. § (1) bekezdése], az állatok védelme érdekében pedig az állattartót meghatározott cselekmény végzésére, tűrésére vagy abbahagyására kötelezheti, ha az állatvédelmi és az állattartási szabályokat megsértette [Kr. 4. § (1) bekezdése].

A 17/1998. (V. 13.) AB határozatban megfogalmazottak értelmében az önkormányzat az országos szintű szabályozással nem ellentétes, kiegészítő jellegű szabályozásra jogosult az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján. Azonban arra nem jogosult, hogy magasabb szintű jogszabállyal ellentétes módon szabályozzon ugyanazon jogviszony tekintetében. (ABH 1998, 155.)

Az Ör. 4. § (6) bekezdése a polgármesternek állapított meg államigazgatási jogkört az állattartásból eredő jogvitákkal kapcsolatosan. Ez a rendelkezés ellentétes a Ptk. 191. § (1) bekezdésével, amely alapján a jegyzőtől lehet kérni a zavarás megszüntetését birtokvita és szomszédjogi viták esetében. Miután a Ptk. 191. § (1) bekezdése kógens szabály, ezért attól az önkormányzati rendelet nem térhet el és nem ruházhatja a polgármesterre a jegyző birtokvédelemmel kapcsolatos jogkörét.

Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 4. § (6) bekezdése ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (6) bekezdését megsemmisítette.

3.2. Az Ör. 4. § (3) bekezdése az állattartással érintett közvetlen szomszédok jogainak védelme érdekében előírja, hogy állatot tartani az állattartással érintett közvetlen szomszédok nyugalmának zavarása nélkül lehet.

A tulajdonjoghoz kapcsolódó szomszédjogi szabályokat elsősorban a Ptk. tartalmazza. A Ptk. 100. §-a általános szabályt tartalmaz, s a Ptk. maga nem határozza meg és nem sorolja fel, hogy melyek a 100. §-ában szabályozott zavaró és veszélyeztető magatartások. A Ptk. 101-105. §-a néhány esetét felsorolja, de ez nem tekinthető kimerítő felsorolásnak.

A Ptk. 106. §-a a szomszédjogi szabályokkal kapcsolatosan úgy rendelkezik, hogy "[a] törvénynek a szomszédjogra vonatkozó rendelkezéseitől jogszabály vagy a felek megállapodása eltérhet". A Ptk. hatálybalépéséről és végrehajtásáról szóló 1960. évi 11. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ptké.) 21. §-a ennek megfelelően úgy rendelkezik, hogy "[a] Ptk.-nak a szomszédjogra vonatkozó rendelkezéseitől eltérő szabályokat a települési önkormányzat rendelete is megállapíthat". Ez alapján az Alkotmánybíróság 947/B/1997. AB határozata megállapította, hogy a Ptk. és a Ptké. ezen rendelkezései azt teszik lehetővé, hogy "az önkormányzat a Ptk. egyes szabályai helyett, illetve azokat kiegészítve, a helyi viszonyoknak megfelelően saját szabályokat állapítson meg". (ABH 2002, 830, 832.)

Az Ör. 4. § (3) bekezdése az állattartónak a tulajdona használatára (az állattartásra) vonatkozó általános kötelezettségeit szabályozza, a szomszédok nyugalmának biztosítása érdekében. Szabályozási módja, vagyis az, hogy nem csak a szükségtelen mértékű zavarást tiltja, hanem a zavarást általában - tehát szigorúbb rendelkezést tartalmaz, mint a Ptk. 100. §-a -, valamint az, hogy nem szó szerint veszi át a Ptk. 100. §-ának egyes kifejezéseit, a Ptk. 106. §-ában és a Ptké. 21. §-ában található felhatalmazó rendelkezés alapján nem ellentétes a Ptk. 100. §-ával.

Az indítványozó ezzel kapcsolatosan kérte annak megállapítását is, hogy az Ör. 4. § (3) bekezdése az Alkotmány 44/A. §-ába ütközés miatt sérti az Alkotmányjogállamiság elvét megfogalmazó 2. § (1) bekezdését. Miután az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban felvetett szempontok alapján az Ör. ezen rendelkezései nem ellentétesek magasabb szintű jogszabállyal, és ezért nem sértik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, így ezzel összefüggésben nem állapítható meg, hogy e rendelkezések e tekintetben megvalósítanák az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 4. § (3) bekezdése ebben a vonatkozásban nem ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) , valamint a 2. § (1) bekezdésével, ezért az indítványt ebben a részében elutasította.

4. Az indítványozó kérte, hogy miután álláspontja szerint az Ör. indítványban támadott rendelkezései az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő módon, magasabb szintű jogszabállyal ellentétesen rendelkeztek, így ezek vonatkozásában az Alkotmánybíróság mondja ki az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével való ellentétüket is.

Miután az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (6) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével való ellentéte alapján kimondta, így az Alkotmánybíróság a továbbiakban nem tért ki az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe való ütközés kérdésére.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

5. Végül az Alkotmánybíróság azt vizsgálta meg, hogy az Ör. 4. § (3) bekezdése ellentétes-e az Alkotmány diszkrimináció tilalmát megfogalmazó 70/A. §-ával.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. 4. § (3) és (6) bekezdése azért is alkotmányellenes, mivel a Ptk. 100. §-a csak szükségtelen mértékű zavarás esetén teszi lehetővé a szomszéddal szembeni fellépést, míg az Ör. ezen rendelkezései "egyszerű" zavarás esetére is lehetővé teszik a szomszéddal szembeni fellépést, ami diszkriminációt eredményez.

Az Alkotmány 70/A. §-a alapján alkotmányellenes a különbségtétel a jogalanyok között, ha azonos szabályozási körön belül alkotmányosan elfogadható indok nélkül tesz különbséget a jogalkotó.

Az Ör. támadott rendelkezése és az Alkotmány diszkriminációs tilalmat megfogalmazó 70/A. §-a között nincs értékelhető alkotmányjogi összefüggés, így az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.

A határozat Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 505/B/2003.