33/2009. (III. 20.) AB határozat
az Országos Választási Bizottság 311/2008. (X. 30.) OVB számú határozatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya, és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján - dr. Bragyova András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 311/2008. (X. 30.) OVB számú határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítés céljából benyújtott mintapéldánya az alábbi kérdést tartalmazza: "Kezdeményezzük az Alkotmány és a kapcsolódó törvények olyan tartalmú módosítását, hogy a köztársasági elnököt a választásra jogosult választópolgárok a szavazataik egyszerű többségével választhassák meg."
Az OVB 311/2008. (X. 30.) OVB határozatában megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a megtárgyalásra javasolt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette. Az OVB határozatának indokolása szerint a határozat az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-án alapul.
A határozat a Magyar Közlöny 2008. évi 154. számában, 2008. október 30-án jelent meg, a kifogást 2008. november 13-án, a törvényes határidőn belül terjesztették elő.
2. A kifogástevő álláspontja szerint a népi kezdeményezés nem felel meg az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdésében foglalt követelménynek, amely szerint országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Érvelése szerint maga az Alkotmány választja ketté az Országgyűlés alkotmányozó és törvényalkotási hatáskörét, amikor is 19. § (3) bekezdése külön pontokban rögzíti a két, egymástól minőségileg különböző hatáskört. A népi kezdeményezés pedig alkotmányozásra nem, hanem csak törvényhozási jogkörre vonatkozhat. Nézete szerint "az alkotmányozó hatalom korlátozhatatlansága, mindenek feletti szuverenitása és védelme nem csak azt jelenti, hogy az alkotmányozó hatalom nem kötelezhető meghatározott tartalmú döntés meghozatalára (országos népszavazás), hanem azt is, hogy nem kötelezhető meghatározott kérdéskörben való tárgyalásra és határidőben történő döntéshozatalra (országos népi kezdeményezés). Az alkotmányozó hatalom cselekvési szabadsága abszolút, és korlátozása - mértékétől függetlenül - nem lehetséges."
Hivatkozik továbbá a kifogástevő arra is, hogy a népi kezdeményezés nem jogosulttól származik. Érvelése szerint az Alkotmány 28/D. §-a a népi kezdeményezés benyújtását a választópolgárok, mint természetes személyek számára biztosítja, az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát előterjesztő alapítvány és egyéb szervezet számára nem.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályokat vette alapul:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"19. § (...)
(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát;
b) törvényeket alkot;
(...)"
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/C. §
(... )
(5) Nem lehet országos népszavazást tartani:
(... )
d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, -megszüntetési) kérdésekről,"
"28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni."
"29/A. § (1) A köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja."
2. Az Nsztv. rendelkezései:
"2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz."
"4. § (1) Az Országos Választási Bizottság gondoskodik a népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezés, illetőleg a népi kezdeményezés aláírásainak ellenőrzéséről."
"17. § A népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést."
"18. § Az Országos Választási Bizottság akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
c) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
3. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Ve.) az országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(... )
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
"131. § Az országos népi kezdeményezés során a 117-121. § és a 130. § (1) és (3) bekezdésének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
III.
A kifogás nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.]
2. Az Alkotmány 29/A. § (1) bekezdése szerint a köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatának megállapítása szerint az országos népszavazás nem irányulhat az Alkotmány - akárcsak burkolt - módosítására sem [2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 37.]. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének d) pontja kizárja a népszavazás lehetséges tárgyköreiből az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi kérdéseket. Jelen ügyben azonban a köztársasági elnöknek a választópolgárok általi közvetlen választását lehetővé tevő alkotmány- és törvénymódosítás országos népi kezdeményezés tárgya. Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban már megállapította, hogy az Országgyűlést a népi kezdeményezés nem köti oly módon, mint a legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére elrendelt ügydöntő és eredményes népszavazás alapján hozott döntés [Alkotmány 28/C. § (3) bekezdés]. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlés Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - az Alkotmányban rögzített - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Népi kezdeményezés esetén ezzel szemben az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére, megtárgyalására és döntéshozatalra van kötelezettsége, de ennek a döntésnek a tartalmát a népi kezdeményezés nem köti meg. Éppen ezért a népi kezdeményezésnek mindaddig, amíg az alkotmányosság keretében marad - ellentétben a népszavazással - az Alkotmányban megfogalmazott tárgyköri korlátja nincs, és a kérdésnek nem kell konkrét jogalkotási kötelezettséget megfogalmaznia. A népi kezdeményezésből csupán törvényhozási kérdésben való vita és döntés következik. Így a népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívén szereplő kérdéssel szemben is mindössze annyi az elvárás, hogy törvényhozási tárgykörre vonatkozzon. [42/2002. (X. 11.) AB határozat (ABH 2002, 316, 318.)]
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, az alkotmányi rendelkezés nem különböztet az Országgyűlés alkotmányozó és egyéb törvényhozási hatásköre között. Az alkotmányozásra vonatkozó, az Alkotmánybíróság által meghatározott eljárási és határozathozatali követelmények [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 220, 234.] természetszerűleg csak az országgyűlési eljárásban értelmezhetők, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt - tiltó - tárgykörök [ideértve a burkolt alkotmánymódosítás tilalmát is, lásd: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 37.] csak az országos népszavazásra vonatkoznak, országos népi kezdeményezés akadályát nem jelentik.
Minderre tekintettel a kifogást ebben az összefüggésben az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak.
3. A kifogástevő szerint a kezdeményezés nem jogosulttól származik, mivel a népi kezdeményezés joga csak a természetes személyeket illeti meg. Az Alkotmány 28/D. § szerint országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az Alkotmány tehát a népi kezdeményezés benyújtását a természetes személyek számára biztosítja. A kezdeményezés benyújtása az OVB által már hitelesített aláírásgyűjtő íven szereplő 50 000 állampolgári aláírás összegyűjtése után történhet meg. Ettől különböző kérdés az, hogy az országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát az állampolgárok mellett mások, társadalmi szervezetek, alapítványok, azaz jogi személyek is benyújthatják hitelesítésre az OVB-hez. A Ve. 149. § i) pontjába foglalt értelmező rendelkezésből megállapíthatóan ugyanis az aláírásgyűjtő ívet nem csak természetes személyek nyújthatnak be hitelesítésre. Eszerint ugyanis a Ve. alkalmazásában "kezdeményezést benyújtók: népszavazás állampolgári kezdeményezése, valamint népi kezdeményezés esetén azok a szervezetek, illetve magánszemélyek, amelyek, illetve akik a kezdeményezést benyújtották". [Lásd: 102/2007. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2007, 855, 864.] Az Alkotmánybíróság tehát a kifogást tehát ebben a vonatkozásban sem találta megalapozottnak.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB jogszerű döntést hozott, amikor az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdést hitelesítette. Ezért a kifogást elutasította, és a 311/2008. (X. 30.) OVB határozatot helybenhagyta.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1283/H/2008.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részével, így indokolásával sem. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie az OVB határozatát, és a testületet új eljárásra kellett volna utasítania.
Indokaim azonosak a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben foglaltakkal.
Az említett különvélemény 3.2. pontjában javasolt alkotmányértelmezés alapján, az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében foglalt, az országos népszavazásból kizárt tárgyak, valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakított további korlátai az országos népi kezdeményezésre is alkalmazandók, ezért a népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldánya nem lett volna hitelesíthető.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az Országos Választási Bizottság 311/2008. OVB számú határozatát meg kellett volna semmisítenie és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra kellett volna utasítania.
A tervezett országos népi kezdeményezés a jogállam egyik igen fontos intézményét, a parlamentáris (képviseleti) demokrácia és a közvetlen demokrácia viszonyát érinti. Az Alkotmánybíróságnak valójában abban a kérdésben kellett állást foglalnia, vajon megengedhető-e, hogy a képviseleti demokráciára épülő alkotmányos berendezkedést egy alapvetően komplementer jellegű intézmény (a népi kezdeményezés) - alkalmazásának eredményeként - átrajzolhassa?
Magam is fontos jogállami (és alkotmányos) intézménynek tartom a népi kezdeményezést, amelynek megvan a maga megfelelő helye és rendeltetése. Nem tartom azonban olyan jogállami (és alkotmányos) intézménynek, amely magát a jogállami (a képviseleti struktúra bázisán kiépülő és az Alkotmányban akként is szabályozott) állami berendezkedést (50 000 aláírás összegyűjtésével) át is rendezhetné.
Változatlanul fenntartom tehát a 129/2008. (X. 30.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben (MK 2008, 19126-19129.) leírt elvi-elméleti megállapításokat. Azok figyelembevételével az OVB határozatát meg kellett volna semmisíteni.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró