129/2008. (X. 30.) AB határozat
a 183/2008. (V. 6.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya, és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogások alapján - dr. Bragyova András, dr. Holló András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 183/2008. (V. 6.) OVB számú határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB) országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítés céljából benyújtott mintapéldánya az alábbi kérdést tartalmazza: "Kezdeményezzük, hogy a 2006-ban alakult Országgyűlés kimondja a feloszlását."
Az OVB 183/2008. (V. 6.) OVB határozatában megállapította, hogy az aláírásgyűjtő ív a törvényben meghatározott formai, valamint a megtárgyalásra javasolt kérdésre vonatkozó tartalmi követelményeknek eleget tesz, ezért az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát hitelesítette. Az OVB határozatának indokolása szerint a határozat az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 2. §-án alapul.
A határozat a Magyar Közlöny 2008. évi 71. számában, 2008. május 8-án jelent meg. Az OVB határozata ellen a törvényes határidőn belül három kifogás érkezett. Az Alkotmánybíróság az ügyeket - tartalmi azonosságukra tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003,2065.) 28. §-ának (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (3) bekezdésében foglaltaknak megfelelően soron kívül bírálta el.
2. Az indítványozók kifogásai az alábbiakban foglalhatók össze:
- a népi kezdeményezés benyújtója kizárólag állampolgár lehet, alapítvány az Nsztv. rendelkezései alapján erre nem jogosult;
- a népi kezdeményezés közjogi nyomás alá helyezné a szabad mandátummal rendelkező országgyűlési képviselőket, és ezáltal ellentétes az Alkotmány 2. § (3) bekezdésében és 20. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel;
- a kezdeményezés nem tartozik az Országgyűlés feladataihoz kapcsolódó hatáskörei közé, mivel az Országgyűlés feloszlásának kimondását az Alkotmány 28. § (2) bekezdése ezt "az Országgyűlés megszűnésének egyik lehetséges eseteként" szabályozza.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala során a következő jogszabályokat vette alapul:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"28. § (2) Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
"28/D. § Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni."
2. Az Nsztv. rendelkezései:
"2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz."
"4. § (1) Az Országos Választási Bizottság gondoskodik a népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezés, illetőleg a népi kezdeményezés aláírásainak ellenőrzéséről."
"17. § A népi kezdeményezésnek pontosan és egyértelműen tartalmaznia kell a megtárgyalásra javasolt kérdést."
"18. § Az Országos Választási Bizottság akkor tagadja meg az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
c) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
3. A Ve.-nek az országos népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"117. § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(... )
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
"131. § Az országos népi kezdeményezés során a 117-121. § és a 130. § (1) és (3) bekezdésének rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni."
III.
A kifogások nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § h) pontjában foglaltaknak megfelelően a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatai ellen benyújtott kifogások elbírálása során kialakította következetes gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság a kifogás alapján lefolytatott jogorvoslati eljárásban azt vizsgálja, hogy a beérkezett kifogás megfelel-e a Ve. 77. § (2) bekezdésének a)-c) pontjaiban, illetve 130. § (1) bekezdésében foglalt feltételeknek, és az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. Eljárása során az Alkotmánybíróság e feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999,251,256.]
2. Egyik kifogás szerint a kezdeményezés nem jogosulttól származik, mivel a népi kezdeményezés joga csak a természetes személyeket illeti meg. Az Alkotmány 28/D. § szerint országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az Alkotmány tehát a népi kezdeményezés benyújtását a természetes személyek számára biztosítja. A kezdeményezés benyújtása az OVB által már hitelesített aláírásgyűjtő íven szereplő 50 000 állampolgári aláírás összegyűjtése után történhet meg. Ettől különböző kérdés az, hogy az országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének mintapéldányát az állampolgárok mellett mások, társadalmi szervezetek, alapítványok, azaz jogi személyek is benyújthatják hitelesítésre az OVB-hez. A Ve. 149. § i) pontjába foglalt értelmező rendelkezésből megállapíthatóan ugyanis az aláírásgyűjtő ívet nem csak természetes személyek nyújthatnak be hitelesítésre. Eszerint ugyanis a Ve. alkalmazásában "kezdeményezést benyújtók: népszavazás állampolgári kezdeményezése, valamint népi kezdeményezés esetén azok a szervezetek, illetve magánszemélyek, amelyek, illetve akik a kezdeményezést benyújtották". [Lásd 102/2007. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2007, 855, 864.]
3. Másik kifogás szerint a népi kezdeményezés "közjogi nyomás" alá helyezné a szabad mandátummal rendelkező országgyűlési képviselőket, és ezáltal ellentétbe kerülne az Alkotmány több rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megállapította, hogy az Országgyűlést a népi kezdeményezés nem köti olymódon, mint a legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére elrendelt ügydöntő és eredményes népszavazás alapján hozott döntés [Alkotmány 28/C. § (3) bekezdés]. Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlés Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - az Alkotmányban rögzített - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Népi kezdeményezés esetén ezzel szemben az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére, megtárgyalására és döntéshozatalra van kötelezettsége, de ennek a döntésnek a tartalmát a népi kezdeményezés nem köti meg, nem egy kötelező döntés meghozatalára szól. Éppen ezért a népi kezdeményezésnek mindaddig, amíg az alkotmányosság keretében marad - ellentétben a népszavazással - az Alkotmányban megfogalmazott tárgyköri korlátja nincs, és a kérdésnek nem kell konkrétjogalkotási kötelezettséget megfogalmaznia. Mindezek alapján az országos népi kezdeményezés esetén - mivel az a döntés tartalmát nem határozza meg - nem lehet a szabad mandátumú képviselőkre gyakorolt, alkotmányossági szempontból értelmezhető "közjogi nyomás"-ról beszélni.
A kifogást tevő által hivatkozott alkotmányi rendelkezések [2. § (3) bekezdés: "Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni."; 20. § (2) bekezdés: "Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik."] és a népi kezdeményezés, illetve az azt hitelesítő OVB határozat között az alkotmánybírósági eljárás szempontjából értékelhető összefüggés nincs.
4. További kifogás szerint a kezdeményezés nem az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésre vonatkozik, mivel a feloszlás kimondásának lehetőségét az Alkotmány nem az országgyűlés hatáskörei között [19. § (3) bekezdés], hanem a megszűnés egyik módjaként szabályozza [28. § (2) bekezdés]. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. A (3) bekezdése azokat a döntési jogköröket sorolja fel, amelyeket az Országgyűlés a (2) bekezdés által meghatározott feladatának teljesítése során gyakorolhat, illetve gyakorolni köteles. Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése nem az Országgyűlés hatásköreinek taxatív felsorolását jelenti, azokról az Alkotmány számos más helyen is rendelkezik. Így az Alkotmány 28. § (2) bekezdése szerint: "Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is." Az alkotmányi rendelkezés puszta nyelvtani értelmezése alapján is megállapítható, hogy a feloszlás kimondása az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, ezért az - az Alkotmány 28/D. §-a alapján - országos népi kezdeményezés tárgya lehet. [Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében felsorolt - tiltó - tárgykörök csak az országos népszavazásra vonatkoznak, országos népi kezdeményezés akadályát nem jelentik.]
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB jogszerű döntést hozott, amikor az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdést hitelesítette. Ezért a kifogásokat elutasította, és a 183/2008. (V. 6.) OVB határozatot helyben hagyta.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott dr. Kovács Péter alkotmánybíró helyett
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 527/H/2008.
Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozatnak sem a rendelkező részével, sem indokolásával.
1. A közvetlen demokrácia a közhatalom gyakorlásának történetileg kialakult egyik alapformája. Modernkori megjelenése és alkotmányos szabályozása a népszuverenitás (népfelség) elvén alapszik. A népszuverenitás a polgári demokráciákban az alkotmányos berendezkedést igazoló, legitimáló elv. Az egyes európai országok alkotmányai, ha különböző formában is, de szinte kivétel nélkül első rendelkezéseik között rögzítik a modern alkotmányosság ezen klasszikus követelményét. Így például a német alkotmány szerint minden államhatalom forrása a nép, a finn alkotmány szerint az államhatalom birtokosa a nép, a belga alkotmány pedig azt mondja, hogy minden hatalom a nemzettől ered. Ezektől eltérő, duális szabályozási mintát követ a francia alkotmány, amikor úgy rendelkezik, hogy "[a] nemzeti szuverenitás a népet illeti, amely azt képviselői révén, valamint népszavazás útján gyakorolja". A magyar Alkotmány - amely a francia duális szabályozási megoldáshoz és a közép-kelet európai országok gyakorlatához (orosz, horvát, bolgár stb.) hasonlít ezen intézmény szabályozása szempontjából - 2. § (2) bekezdése a következőképpen fogalmaz: "A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
2. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során már többször foglalkozott a közvetlen demokrácia fogalmával, e jogintézmény tartalmával, valamint a népi kezdeményezés és a képviseleti demokrácia egymáshoz való viszonyával. [Lásd 28/1990. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1990, 123, 125.; 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, 39.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 347.; 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380, 390.; 25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 264.]
Az Alkotmánybíróság határozataiban a népi kezdeményezést, mint a közvetlen demokrácia egyik megnyilvánulási formáját, eddig (és a többségi határozat értelmében most is) gyakorlatilag korlátlanul alkalmazható jogi eszköznek tekintette - azzal az érvvel, hogy nem kötelezi az Országgyűlést a kezdeményezésnek megfelelő tartalmú döntésre. Vagyis az Alkotmánybíróság mai gyakorlata szerint népi kezdeményezés minden olyan kérdésben kezdeményezhető, amelyben akár egyetlen országgyűlési képviselő önálló indítványt nyújthat be az Országgyűlésben.
3. Az elmúlt időszak tapasztalatai alapján azonban megfontolandónak tartom az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatán való változtatást. Ezt a következőkkel támasztom alá.
3.1. Az Alkotmány rendelkezései szerint országos népi kezdeményezés tárgya éppúgy, mint az országos népszavazásé, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet [28/B. § (1) bekezdés]. Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése felsorolja (bár nem kimerítően) azokat a tárgyköröket, amelyekben országos népszavazás nem tartható. Ez a korlátozás az Alkotmánybíróság szerint a népi kezdeményezésre nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság eddigi értelmezése szerint tehát a népi kezdeményezésnek (az Országgyűlés hatáskörébe tartozáson kívül) nincs tárgyi korlátja. Ez a felfogás szerintem téves, mivel az Alkotmány 28. §-ának vonatkozó rendelkezéseiből nem következik, hogy minden, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben benyújtható országos népi kezdeményezés. Annak a kérdésnek a megválaszolásához, hogy mi lehet az országos népi kezdeményezés tárgya a népi kezdeményezés alkotmányjogi fogalmából kell kiindulni - ahogyan az európai közjogi gondolkodásban és hagyományban kialakult. A népi kezdeményezés fogalma a magyar és az európai (valamint az észak- és dél-amerikai) közjog- és politikatudományban az állampolgárok törvénykezdeményezési jogát jelenti. Ez a felfogás onnan ered, hogy az alkotmányjogi és politikai gondolkodás (John Locke óta) hagyományosan azonosította a törvényhozást és a szuverenitást, és azt hangoztatta, hogy a hatalom jogos tulajdonosa a nép, és így a nép eldöntheti, hogy a hatalmat ki és milyen intézményes keretek között gyakorolja. A nép (közvetlen) részvétele a törvényhozásban az ő szemükben a népszuverenitás közvetlen gyakorlását jelentette. Többek között innen a törvény kimagasló jelentősége a jogalkotásban.
Ésszerű tehát erre az értelmezésre alapítani az Alkotmányban foglalt "népi kezdeményezés" terminus jelentését. Mindezek alapján tehát a "népi kezdeményezés" ésszerű alkotmányértelmezés szerint egyedül népi törvénykezdeményezést jelenthet.
Ha ezt az értelmezést elfogadjuk, népi kezdeményezés esetében az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés az Országgyűlés törvényhozó hatáskörébe tartozó, tehát törvényhozási tárgyat érintő kérdés lehet. Azaz népi kezdeményezés tárgya lehet minden, amiről az Alkotmány 25. § (1) bekezdése szerinti törvénykezdeményezés szólhat. Megjegyzem, hogy az eddig az Alkotmánybíróság elé került népi kezdeményezések többnyire tényleg mind ebbe a körbe tartoztak.
3.2. Ésszerű alkotmányértelmezés lehetne az is, ha az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében foglalt, az országos népszavazásból kizárt tárgyakat tartalmazó rendelkezés, valamint ennek, az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakított további korlátai az országos népi kezdeményezésre is alkalmazandók lennének. Ennek indoka a két közvetlen demokratikus intézmény szoros kapcsolata, amely főleg hasonló alkotmányos és politikai szerepükben mutatkozik meg. Ezt az összetartozást erősíti az Alkotmány is azáltal, hogy egy helyütt szabályozza a két intézményt (28/B.-28/E. §). Meg kell jegyeznem, hogy ezzel szemben a két jogintézmény különbözőségét hangsúlyozandó, nem meggyőző ellenérv, hogy az Országgyűlést az országos népszavazással ellentétben az országos népi kezdeményezés nem kötelezi. A népi kezdeményezés ugyanis mégiscsak kötelezi (ha az Alkotmány 28/E. §-a által előírt ötvenezer aláírás két hónapon belül összegyűlt) a parlamentet a kérdés megtárgyalására (napirendre vételére) és a kérdésben való döntésre. Valamely kérdés megvitatása időpontjának kiválasztása, a kérdés napirendre tűzése a parlamenti politikai taktika egyik természetes eszköze, amelynek komoly politikatudományi irodalma van ("agenda-setting"). Megjegyzendő, hogy indokolt ezt az eszközt a képviseleti demokrácia elsődlegességének védelmében ésszerűen korlátozni.
3.3. További érv álláspontom alátámasztására a reductio ad absurdum. Tegyük fel, helyes a többségi álláspont, és nincs korlátja bármely, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdésben a népi kezdeményezésnek.
Ebből az következik, hogy az Országgyűlés ötvenezer támogató aláírás összegyűjtése esetén köteles lenne napirendjére tűzni a Mormon könyve megtárgyalását éppúgy, mint a Hungarizmus programját, vagy egy, az UFO-król szóló jelentést, netán a Pythagorász tételt, vagy a sumér-magyar rokonság kérdését.
A népi kezdeményezés mindig fontos kérdés - mivel a "néptől" (helyesebben szólva annak egy részétől) származik -, az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, hiszen az Országgyűlés bármely fontos kérdést megvitathat. Ehhez hasonlít a most hitelesített, az Országgyűlés önmagáról szóló hatáskörébe tartozó kérdés - amint ezt a dr. Holló András különvéleménye meggyőzően kifejti. Ezért ennek részletes kifejtésébe, jelen különvéleményem keretei között, nem bocsátkozom.
A népi kezdeményezés fogalmának fentebb javasolt ésszerű szűkítésével ezek az abszurd, de a jelenlegi értelmezésből következő következmények elkerülhetők lennének.
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet az Országos Választási Bizottság 183/2008. (V. 6.) OVB számú határozatának helybenhagyásával. A kifogásolt határozatot az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítani.
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése szerint a népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az Alkotmány 28/D. § értelmében országos népi kezdeményezést legalább ötvenezer választópolgár nyújthat be. A népi kezdeményezés az Országgyűlés számára tárgyalási és döntési kötelezettséget jelent. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezése szerint az országos népi kezdeményezést az Országgyűlés köteles napirendre tűzni és megtárgyalni. Ugyanakkor az Országgyűlés az Alkotmányban előírt tárgyalási kötelezettséget
az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvényben kiegészítette - határidőhöz kötött - döntési kötelezettséggel (20. §). A Házbizottságnak az Országgyűlés 2000. július 19-i ülésén elfogadott H/283331. sz. javaslata a Házszabálytól való eltérésről, utalt az Országgyűlés döntési monopóliumára: "Az Országgyűlés a vitát követően dönt arról, hogy a népi kezdeményezéssel egyetért vagy sem."
A jelen ügyben a népi kezdeményezés tárgya: az Országgyűlés alkalmazza az Alkotmány 28. § (2) bekezdését. Evidencia, hogy az Országgyűlés feloszlásának kimondása az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés.
Tisztázni kell a népi kezdeményezés tárgyaként az Alkotmányban előírt feltétel - "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés" [Alk. 28/B. § (1) bekezdés] - az Országgyűlés számára az Alkotmányban biztosított valamennyi hatáskört magában foglalja-e.
Álláspontom szerint a válasz nemleges.
A népszavazás és a népi kezdeményezés viszonyában az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés alatt nem ugyanazt kell érteni; ugyanis az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése az ún. tiltott tárgyak meghatározásával direkt módon korlátozza a népszavazás szempontjából szóba jöhető országgyűlési hatásköröket. Ezek a népszavazás-kezdeményezési korlátok a népi kezdeményezésre - az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés c) pontjának kivételével - nem irányadóak. A hivatkozott rendelkezés értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés feloszlásáról. Álláspontom szerint az Alkotmány 28. § (2) bekezdésének alkalmazása sem lehet tárgya az országos népi kezdeményezésnek.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése értelmében a népszuverenitás-elvű hatalomgyakorlás közvetett és közvetlen jogi formákban realizálódik: a nép ".. .a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja." Más szóval: az Országgyűlés által, illetőleg a népszavazás, valamint a népi kezdeményezés útján. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése határozza meg, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében deklarált népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva - általános hatáskörként - biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése, visszautalva a (2) bekezdésre - "E jogkörében" kitétellel - taxatíve felsorolja azokat a jogköröket, amelyekben, mint konkrét jogosítványokban testesül meg a népszuverenitás "gyakorlása". Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése nem tartalmazza az Országgyűlés feloszlása tárgyában való döntést. Álláspontom szerint ez azt jelenti, hogy ez utóbbi hatáskör nem tartozik a népszuverenitásból eredő jogkörök közé, függetlenül attól, hogy a népszavazás tiltott tárgyai között ez a hatáskör is szerepel. [Az Országgyűlés feloszlásának a tiltott tárgya közé történő beiktatását a 2/1993. (I. 22.)
AB határozat alapozta meg, amely kimondta, hogy az ilyen tárgyú eredményes népszavazás a parlamenti megbízatás megszűnésének új, az Alkotmány által nem ismert módját eredményezné és ezáltal az Alkotmány "burkolt módosítását jelentené". - ABH 1993, 37.]
Az Országgyűlés feloszlása éppen a szuverenitás - képviselet útján való - gyakorlásának befejezését eredményezi. A népszuverenitás képviselet útján történő gyakorlásáról a "nép" az országgyűlési választásokon döntött, felhatalmazta a megválasztott Országgyűlést, hogy megbízatásának az Alkotmányban meghatározott időtartama alatt gyakorolja a népszuverenitásból eredő jogait. Az Alkotmánybíróságnak a fent hivatkozott határozatában kifejtett érvei, vitatva feloszlása népszavazás útján való kikényszerítésének alkotmányosságát - a képviselői mandátum alkotmányi szabályaira tekintettel - a népi kezdeményezés ilyen tartalmával szemben is irányadóak: "A képviselő a Parlamentben szabad meggyőződés és lelkiismeret alapján foglal állást, adja le szavazatát. Tevékenységéért és szavazatáért a választók a megbízatás ideje alatt felelősségre nem vonhatják, azaz mandátuma a Parlament teljes idejére szól, a választók által meg nem rövidíthető. A képviselő és a választó kapcsolata politikai természetű, azaz a felelősség csak a választások során jelenhet meg abban a formában, hogy a választó bizalmát elvesztő képviselőt nem választják meg újból, illetőleg a mögötte álló pártot nem támogatják szavazataikkal." [ABH 1993, 38.]
Az Országgyűlés mandátumának lejárta előtt, a feloszlás kérdésében való döntés a képviseleti hatalom olyan intim hatásköre, önnön sorsa feletti ítélkezés, amelyet kizárólag belső eljárásban - belső, képviselői kezdeményezéssel - csak maga gyakorolhat.
Következésképpen az Alkotmány 29/B. § (1) bekezdésében megfogalmazott kifejezés - "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés" - alatt a népi kezdeményezés tárgya tekintetében nem valamennyi, hanem kizárólag az Országgyűlés népszuverenitásból eredő - az Alkotmány 19. § (3) bekezdésében rögzített - hatáskörök értendők. Az Alkotmány 28. § (2) bekezdésében megfogalmazott országgyűlési hatáskör tehát nem.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a 183/2008. (V. 6.) OVB számú határozatot meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárásra kellett volna utasítania.
Előrebocsátom: a többségi határozat - a maga választotta logikai rendben - a formai indokokat helyesen veszi sorra és azok alapul vételével megalapozottan jut el az OVB határozatát helybenhagyó döntésig.
2. Megítélésem szerint azonban a jelen ügyben az Alkotmánybíróságnak fokozottabb figyelmet kellett volna fordítania arra az elvárásra, hogy feladatát alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el. [52/2001. (X. 27.) AB határozat, ABH 512, 520.] Másképpen szólva: az elbírált ügyben túl kellett volna lépnie azon a szűkre szabott kereten, amelyet az országos népszavazási ügyekben a pusztán jogorvoslati eljárásként felfogott feladatköre von meg. Ezt a hatáskörét tehát itt valóban alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban kellett volna gyakorolnia. Ennek hátterében pedig az a körülmény áll, hogy a tervezett országos népi kezdeményezés a jogállam egyik igen fontos intézményét, a parlamentáris (ha tetszik: képviseleti) demokrácia és a közvetlen demokrácia viszonyát érinti. Úgy is fogalmazhatnék, megengedhető-e, hogy a képviseleti demokráciára épülő alkotmányos berendezkedést egy alapvetően komplementer jellegű intézmény (a népi kezdeményezés) - alkalmazásának eredményeként - átrajzolhassa?
Félreértés ne essék: magam is fontos jogállami (és alkotmányos) intézménynek tartom a népi kezdeményezést, amelynek megvan a maga megfelelő helye és rendeltetése. Nem tartom azonban olyan jogállami (és alkotmányos) intézménynek, amely magát a jogállami (képviseleti struktúra bázisán kiépülő és az Alkotmányban akként is szabályozott) állami berendezkedést (50 000 aláírás összegyűjtésével) át is rendezhetné.
Mindezekre figyelemmel többoldalú, tüzetes alkotmányossági vizsgálat lefolytatását tartottam volna szükségesnek. Magam ezt elvégezve legalább három olyan körülményre utalok, amelyek egyenként is, de összességükben mindenképpen a többségi határozattal ellentétes tartalmú döntést alapozhatták volna meg.
a) Az első momentum, amelyet megvizsgáltam, az oka-fogyottságnak a kérdése.
Az OVB az országos népi kezdeményezés aláírásgyűjtő ívét 2008. május 6-án hitelesítette. 2008. szeptember 15-én két országgyűlési képviselő indítványára az Országgyűlés napirendjére tűzte és megtárgyalta feloszlásának a kérdését, amelyről 171 igen és 204 nem szavazattal elutasító tartalmú döntést hozott. Tartalmilag tehát azt mondta ki, hogy nem kívánja (ön)magát feloszlatni. Mi tarthatná még "életben" mindezek után a parlament feloszlását célul kitűző országos népi kezdeményezést? Álláspontom szerint semmi, tekintettel arra, hogy a kérdés május 6-i hitelesítését követően a szeptember 15-i parlamenti megtárgyalással és döntéssel olyan változás következett be, amely a kérdés országos népi kezdeményezésre bocsáthatóságát érdemben befolyásolta. (Zárójelben jegyzem meg: magam is azon az állásponton vagyok, hogy árnyalja a megítélést az, hogy "kívülről" vagy "belülről" érkezik-e a feloszlásra vonatkozó kezdeményezés. Ugyanakkor alapvető fontosságúnak mégis azt tekintem, hogy a döntésre jogosult Országgyűlés nem látta okát annak, hogy a feloszlása mellett döntsön. Ez a döntés pedig alapul veendő a feloszlásra irányuló, négy hónappal korábbi országos népi kezdeményezés okszerűsége vagy okafogyottsága megítélésekor is.)
b) Továbbá: a jelen ügy elbírálásánál az Alkotmánybíróságnak szisztematikusan át kellett volna tekintenie mindazokat a fontosabb korábbi határozatait is, amelyek a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás viszonyával, kapcsolatával foglalkoztak.
Magam - innen kiindulva is - szükségképpen más eredményre jutok, mint a többségi határozat.
Fontos (alap)tételeket rögzít az Alkotmánybíróság 25/1999. (VII. 7.) AB határozata:
"Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az 1997. évi LIX. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás nem érintette az Alkotmánynak a közjogi berendezkedés alapjait meghatározó rendelkezéseit. Nem változott az Alkotmány 2. §-a, változatlanok maradtak az állami berendezkedés és a hatalommegosztás alkotmányos keretei, az Alkotmány változatlanul rögzíti a parlamentáris kormányformát.
Az Alkotmánybíróság 1993-ban adott és azóta fenntartott értelmezése a népszavazás kiegészítő jellegéről az Alkotmányban rögzített parlamentáris kormányforma lényegéből következik. A parlamentáris kormányformának a képviselet útján való hatalomgyakorlás a meghatározó formája. A közvetlen hatalomgyakorlás ebben az alkotmányos berendezkedésben szükségszerűen kiegészítő, másodlagos forma. Az Alkotmány módosítása után is meghatározó jellegű az a korábbi alkotmánybírósági határozatokban kifejezésre juttatott álláspont, mely szerint az Alkotmány a képviseleti és a közvetlen hatalomgyakorlás között nem osztja meg a hatásköröket úgy, hogy meghatározott kérdések csak az egyikre vagy csak a másikra tartoznának. Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat megállapította, hogy az alkotmánymódosítás beiktatott az Alkotmányba kétféle hatáskörmegosztási szabályt, "ezek egyike tartalmi: az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése meghatározza, hogy milyen tárgykörökről nem lehet népszavazást tartani. A másik hatásköri szabály eljárási, amely az említett tiltott körön kívül, a kötelező népszavazás elrendelését 200 000 választópolgár kezdeményezéséhez köti az Alkotmány 28/C. § (2) bekezdésben" (ABH 1997, 331., 340-341.).
(... )
Az Alkotmány 28/C. §-ának (5) bekezdése a népszavazásra nem bocsátható kérdéseket határozza meg. Ezekben a kérdésekben sem kötelező, sem fakultatív, sem ügydöntő, sem véleménynyilvánító népszavazásnak nincs helye. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Alkotmányból - a taxatív módon felsorolt tiltott kérdéskörökön kívül - a népszavazásnak más korlátai is levezethetők. A kifejtettek alapján alkotmánymódosítási kérdésekben sem kizárt a népszavazás elrendelése, de az a népszavazásnak csak olyan formája lehet, amely nem ad módot arra, hogy a népszavazás átvegye az Országgyűlés alkot-mányozó hatáskörét, és nem zárja ki azt, hogy az Országgyűlés döntsön az Alkotmány megváltoztatásáról. Az ügydöntő (megerősítő) népszavazás elrendelésére csak az Országgyűlés alkotmányozási (alkotmánymódosítási) eljárását követően kerülhet sor." (ABH 1999, 251, 260-261, 263.)
Az 50/2001. (XI. 29.) AB határozat ugyancsak egyértelmű megállapításokat tartalmaz:
"Bár az Alkotmány nem állít fel rangsorbeli különbséget a 2. § (2) bekezdésében meghatározott népszuverenitás gyakorlásának közvetett vagy közvetlen módja között, a közvetlen hatalomgyakorlás - és ezen belül a népszavazás - kivételesnek tekinthető. [Részletesen: 2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, 36, 37.] A hatalomgyakorlás két formája közötti súlyponteltolódás a parlamentáris berendezkedés szükségképpeni velejárója. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában elvi éllel szögezte le, hogy a népszavazás kiegészítő jellege "az Alkotmányban rögzített parlamentális kormányforma lényegéből következik. A parlamentális kormányformának a képviselet útján való hatalomgyakorlás a meghatározó formája. A közvetlen hatalomgyakorlás ebben az alkotmányos berendezkedésben szükségszerűen kiegészítő, másodlagos forma." [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 261.] Mindebből fakadóan nem kényszeríthető ki népszavazás eredményeként, hogy az Országgyűlés, mint alkotmányozó hatalom járjon el." [50/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 359, 364-365.]
Mi következik a fenti tételekből a konkrét ügyre nézve?
Induljunk ki az Alkotmány rendelkezéseiből!
Az Alkotmány 28/B. § (1) bekezdése értelmében országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet.
Az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének e) pontja értelmében nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés feloszlásáról.
Az Alkotmány 28/D. §-a szerint: "Országos népi kezdeményezést legalább 50 000 választópolgár nyújthat be. Az országos népi kezdeményezés arra irányulhat, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére. Az országos népi kezdeményezésben megfogalmazott kérdést az Országgyűlés köteles megtárgyalni."
A két közvetlen hatalomgyakorlási forma közül az Alkotmány az országos népszavazás intézményének tulajdonít nagyobb jelentőséget, amelyet a rá vonatkozó - más államok Alkotmányától eltérő - szokatlanul részletes szabályozásával is kifejezésre juttat. Részletezi így azokat a tárgyköröket is, amelyekről nem tartható országos népszavazás, közöttük ilyenként említi az Országgyűlés feloszlását is. Ilyen - tárgykörét érintő - megszorítás az országos népi kezdeményezésre vonatkozóan nincs, az Alkotmány szó szerinti szövege pusztán arról szól, hogy "az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdést az Országgyűlés tűzze a napirendjére".
Az országos népi kezdeményezés szűkszavú alkotmányi szabályozása is jelzi, hogy az alaptörvény ezt az intézményt nem tekinti az országos népszavazással azonos súlyú intézménynek. [Más rendelkezései is érzékeltetik e két közvetlen hatalomgyakorlási forma közötti sorrendet: a) Országos népszavazás kezdeményezésére 200 000, illetőleg 100 000 választópolgár kezdeményezésére van szükség; országos népi kezdeményezéshez elegendő az 50 000 állampolgár kezdeményezése; b) Országos népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig, országos népi kezdeményezés esetén két hónapig lehet aláírást gyűjteni (28/E. §).]
Az iméntiek nyomán felvethető: szándékában állhatott-e az alkotmányozó hatalomnak olyan jogot adni az országos népi kezdeményezésnek, amelyet az országos népszavazásnak nem biztosított? Tárgyunkhoz közelítve: a képviseleti (parlamentáris) demokrácia talaján álló, s minden részében annak az alapintézményeit szabályozó Alkotmány lehetővé akarta-e tenni az országos népi kezdeményezés számára azt a hatáskört, amelyet az általa elsősorban és részletesen szabályozott országos népszavazás intézményétől expressis verbis megtagadott? Azaz: az Országgyűlés feloszlásának kezdeményezési jogát! További adalékul mindehhez: a 25/1999. (VII. 7.) AB határozat szerint a népszavazásra nem bocsátható kérdésekben sem kötelező, sem fakultatív, sem ügydöntő, sem véleménynyilvánító népszavazásnak nincs helye. (ABH 1999, 263.) Helye lenne viszont országos népi kezdeményezésnek? Aligha vezethető le ez a közvetlen hatalomgyakorlás koncepciójából. Azt a kérdést is feltehetnénk ugyanis: mi a különbség akkor a véleménynyilvánító országos népszavazás és az ugyanazon tárgyban javasolt népi kezdeményezés között?
Itt is elválik az én álláspontom a többségi határozatban megfogalmazottól. Az utóbbi azon a formális alapon nyugszik, hogy az országos népi kezdeményezés esetén "az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére, megvitatására és határidőn belüli döntésre van kötelezettsége, (...) a döntés tartalmát a népi kezdeményezés nem határozza meg". [42/2002. (X. 11.) AB határozat, ABH 2002, 316, 318.] Ezt a formai szempontú megalapozást és indokolást mindazokban a tárgykörökben irányadónak tekintem magam is, amelyek nem tiltottak az országos népszavazás számára sem. [Legutóbb például ezért magam is egyetértettem e formai szempontok alapján a 43/2008. (IV. 17.) AB határozattal.] Ott azonban, ahol az országos népi kezdeményezés által tárgyalásra javasolt tárgykör beletartozik az országos népszavazás számára előírt tilalmi listába, ott ez a formális szempont - nézetem szerint - nem alkalmazható. Ellenkező esetben ugyanis azt juttatnánk kifejezésre, hogy ami tilos a közvetlen hatalomgyakorlás kiemelt intézménye - az országos népszavazás - számára, az szabad és megengedett az országos népszavazás intézményéhez képest elnagyolt szabályozású népi kezdeményezés számára.
Az OVB által hitelesített országos népi kezdeményezés tárgyát rögzítő előírásgyűjtő ív mintapéldányán a következő olvasható: "Kezdeményezzük, hogy a 2006-ban alakult Országgyűlés kimondja a feloszlását." Kérdésként is megfogalmazhatták volna mindezt az indítványozók, hiszen az Alkotmány 28/D. §-a is "kérdés"-ről szól. Ha így tettek volna, a kérdés például így szólhatott volna: "Egyetért-e azzal, hogy a 2006-ban alakult Országgyűlés kimondja a feloszlását?"
[Emlékeztetőül: az Alkotmánybíróság számos esetben - helyesen - szó szerinti "kérdés"-t vizsgált meg országos népi kezdeményezés tárgyaként. Így például: 43/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABK 2008. április, 474.; 10/2006. (II. 28.) AB határozat, ABH 2006, 216.; 6/2006. (II. 15.) AB határozat, ABH 2006, 175.; 42/2002. (X. 11.) AB határozat, ABH 2002, 316.]
Ez a kérdés pedig így biztosan nem lehetett volna országos népszavazás tárgya [minthogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése e) pontjába ütközött volna.] Lehetett volna viszont országos népi kezdeményezés által indítványozható kérdés? Másképpen szólva: vajon az alkotmányozó hatalom olyan intézményként szabályozta-e az országos népi kezdeményezést, hogy az akár az Alkotmányban tételezett
- országos népszavazásra vonatkozó - tilalmi listákról is tárgyalást és (nem utolsósorban) döntéshozatalt is kezdeményezhetett volna? Álláspontom szerint nem, s ez a felfogásbeli különbség is oka annak, hogy nem értettem egyet az OVB határozatának jóváhagyásával. A konkrét ügyben ez odavezet, hogy akár 50 000 választópolgár aláírása kollektív "(ön)visszahívást" eredményezhet, azaz egy másodsorban kezelt és ilyenként is szabályozott közvetlen hatalomgyakorlási forma a képviseleti demokrácia intézményrendszerében átrendezést hajthatna végre. "Kisebbségi kormányzás" esetében ugyanis alkalmas eszköze lehet mindenkor annak, hogy "erejével" bizonyítsa: a követlen hatalomgyakorlás felette áll a képviseleti hatalomgyakorlásnak. Úgy gondolom, mindez sem az Alkotmányból, sem pedig az Alkotmánybíróság eddigi határozataiból nem következik. Nem állt volna messze tőlem ezért annak kimondása sem, hogy ilyen esetekben rendeltetésellenesen kerülne sor az országos népi kezdeményezés intézményének az igénybevételére.
c) A többségi határozattal szembeni véleményemnek van egy harmadik lába is. Éspedig: eredményes népszavazás esetén az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntést meghozni. Népi kezdeményezés esetén - ezzel szemben - az Országgyűlésnek a kérdés napirendre tűzésére, megvitatására és határidőn belüli döntésre van kötelezettsége, de a döntés tartamát a népi kezdeményezés nem határozhatja meg. (Felhívom a figyelmet: a jelen ügyben egyértelműen meghatározza, csak ezt tartalmazza!) Röviden szólva: az országos népszavazásnak az a lényege, hogy a választók döntik el az ügyet, a népszavazás az Országgyűlés döntésének a tartalmát egyértelműen és világosan meghatározza. A népi kezdeményezésnek ettől eltérően más az alkotmányos funkciója. Az a rendeltetése, hogy valamit, valamely "kérdést" az Országgyűlés tűzzön a napirendjére, tárgyalja meg, majd hozzon abban valamilyen döntést. Nem tartalmazhatja viszont azt, hogy az Országgyűlés milyen döntést hozzon. (Erre ugyanis az országos népszavazás intézménye vehető igénybe.) E két forma összekeverése, vegyítése, a két forma közötti átjárás nem megengedhető.
A most elbírált ügyben a népi kezdeményezés egyetlen döntést szorgalmaz, tartalma egyértelműen, félreérthetetlenül az, hogy a 2006-ban alakult Országgyűlés mondja ki a feloszlását. ("Kezdeményezzük, hogy a 2006-ban alakult Országgyűlés kimondja a feloszlását.") Ez a "kérdés" - álláspontom szerint - ellentétes az országos népi kezdeményezés fentiekben részletezett alkotmányos rendeltetésével. A népi kezdeményezés alkotmányos rendeltetéséből ugyanis - újólag hangsúlyozom - az következik, hogy az nem határozhatja meg (de még csak nem is sugallhatja) a hozandó Országgyűlési döntés tartalmát.
Feltehetően a kezdeményező (is) tudja: az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének e) pontja szerint nem lehet országos népszavazást tartani az Országgyűlés feloszlásáról. Alkotmányellenes azonban az is, ha az ügyben tartalmát tekintve nem tartható országos népszavazás, akkor azt népi kezdeményezésnek nevezve nyújtják be. Még oly módon is alkotmányellenes ez, ha úgy fogalmazzák meg, hogy tárgyalja meg az Országgyűlés a feloszlásának az ügyét, mivel ez a forma is a feloszlás kimondását sugallja (mi más értelme is lehetne a kezdeményezésnek?). Ugyanakkor ez tartalmát, lényegét tekintve országos népszavazási tárgy, amit viszont tilt az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének e) pontja.
A többségi határozat is és az idézett 42/2002. (X. 11.) AB határozat is egyaránt hangsúlyozza: "a döntés tartalmát a népi kezdeményezés nem határozza meg". Pontosabban: nem határozhatja meg. Ezen a ponton fordulhat ugyanis át az népszavazási kezdeményezéssé, ami a tárgyalt ügyben (az Országgyűlés feloszlásának kezdeményezése) alkotmányellenes.
3. A fentiek alapján az Alkotmánybíróságnak az OVB határozatát meg kellett volna semmisítenie és az OVB-t új eljárás lefolytatására kellett volna utasítania.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró