62010CJ0430[1]

A Bíróság (negyedik tanács) 2011. november 17-i ítélete. Hristo Gaydarov kontra Director na Glavna direktsia "Ohranitelna politsia" pri Ministerstvo na vatreshnite raboti. Előzetes döntéshozatal iránti kérelem: Administrativen sad Sofia-grad - Bulgária. Uniós polgár szabad mozgása - 2004/38/EK irányelv - Egy másik országban hozott büntetőítélet miatt elrendelt, az államterület elhagyására vonatkozó tilalom - Kábítószer-kereskedelem - Közrendi okokkal igazolható intézkedés. C-430/10. sz. ügy.

C-430/10. sz. ügy

Hristo Gaydarov

kontra

Director na Glavna direktsia "Ohranitelna politsia" pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

(az Administrativen sad Sofia-grad [Bulgária] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

"Uniós polgár szabad mozgása - 2004/38/EK irányelv - Egy másik országban hozott büntetőítélet miatt elrendelt, az államterület elhagyására vonatkozó tilalom - Kábítószer-kereskedelem - Közrendi okokkal igazolható intézkedés"

Az ítélet összefoglalása

1. Európai uniós polgárság - A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog - 2004/38 irányelv - A kiutazás és beutazás joga - Hatály

(EUMSZ 21. cikk; 2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4. cikk, (1) bekezdés)

2. Európai uniós polgárság - A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog - 2004/38 irányelv - A beutazási és tartózkodási jog közrendi vagy közbiztonsági okokból való korlátozása

(EUMSZ 21. cikk; 2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 27. cikk)

1. Az uniós polgári jogállás valamely tagállam állampolgára számára még a származása szerinti tagállamával szemben is biztosítja az e jogálláshoz kapcsolódó jogokat, különösen pedig a tagállamok területén való szabad mozgásnak és tartózkodásnak az EUMSZ 21. cikkben biztosított jogát. A szabad mozgáshoz való jog magában foglalja mind az Európai Unió polgárainak a származás helyétől eltérő tagállamba való belépésének jogát, mind pedig az előbbi tagállam elhagyásának jogát. Az e Szerződésben biztosított alapvető szabadságokat ugyanis a lényegüktől fosztaná meg az, ha a származás szerinti tagállam érvényes indokolás nélkül megtilthatná a saját állampolgárainak, hogy egy másik tagállam területére történő belépés céljával elhagyhassák azt.

Mivel az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy valamennyi uniós polgár, érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel, jogosult valamely tagállam területét elhagyni egy másik tagállamba való utazás céljából, az olyan személy helyzete, akinek megtiltották annak az államnak az elhagyását, amelynek állampolgára, az említett irányelv hatálya alá tartozik.

(vö. 24-27. pont)

2. Az EUMSZ 21. cikkel, valamint az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38 irányelv 27. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi valamely tagállam állampolgára azon jogának korlátozását, hogy egy másik tagállam területére léphessen, különösen azért, mert korábban egy másik államban kábítószer-kereskedelem miatt büntetőítéletet hoztak vele szemben, azzal a feltétellel, hogy egyrészt ezen állampolgár személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére, másrészt a tervezett korlátozó intézkedés alkalmas arra, hogy biztosítsa az általa követett célkitűzés megvalósulását, és nem lépi túl az ennek eléréséhez szükséges mértéket, harmadrészt pedig ugyanezen intézkedés hatékony bírósági felülvizsgálat tárgya lehet, amelynek során lehetőség van az intézkedés jogszerűségének az uniós jog követelményeire tekintettel történő ténybeli és jogi vizsgálatára.

(vö. 42. pont és rendelkező rész)

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)

2011. november 17.(*)

"Uniós polgár szabad mozgása - 2004/38/EK irányelv - Egy másik országban hozott büntetőítélet miatt elrendelt, az államterület elhagyására vonatkozó tilalom - Kábítószer-kereskedelem - Közrendi okokkal igazolható intézkedés"

A C-430/10. sz. ügyben,

az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet az Administrativen sad Sofia-grad (Bulgária) a Bírósághoz 2010. szeptember 2-án érkezett, 2010. augusztus 11-i határozatával terjesztett elő az előtte

Hristo Gaydarov

és

a Direktor na Glavna direktsia "Ohranitelna politsia" pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

között folyamatban lévő eljárásban,

A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),

tagjai: J.-C. Bonichot tanácselnök (előadó), A. Prechal, K. Schiemann, C. Toader és E. Jarašiūnas bírák,

főtanácsnok: P. Mengozzi,

hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra,

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

- az Európai Bizottság képviseletében D. Maidani és V. Savov, meghatalmazotti minőségben,

tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elsősorban az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29-i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o., helyesbítés: HL L 274., 2009.10.20., 47. o.) 27. cikke (1) és (2) bekezdésének, másodsorban a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15-i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 105., 1. o.; a továbbiakban: 562/2006 rendelet), és harmadsorban a Benelux Gazdasági Unió államai, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Francia Köztársaság kormányai között a közös határaikon történő ellenőrzések fokozatos megszüntetéséről szóló, 1985. június 14-i Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló, 1990. június 19-én Schengenben (Luxemburg) aláírt egyezmény (HL 2000. L 239., 19. o.; magyar nyelvű különkiadás 19. fejezet, 2. kötet, 9. o., a továbbiakban: SMVE) értelmezésére irányul.

2 E kérelmet H. Gaydarov, bolgár állampolgár, és a direktor na Glavna direktsia "Ohranitelna politsia" pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (a bolgár belügyminisztérium "Közbiztonságért felelős rendőrségi" főigazgatóságának igazgatója, a továbbiakban: rendőrségi igazgató) közötti, a rendőrségi igazgató által H. Gaydarovval szemben elrendelt, a terület elhagyásának és útlevél vagy más hasonló okmány kiállításának tilalmára vonatkozó intézkedés tárgyában indult jogvitában terjesztették elő.

Jogi háttér

Az uniós jog

A 2004/38 irányelv

3 A 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a 2004/38 irányelvet kell alkalmazni mindazokra az uniós polgárokra, akik olyan tagállamba utaznak, vagy olyan tagállamban tartózkodnak, amelynek nem állampolgárai, valamint családtagjaikra.

4 Ezen irányelv 4. cikkének (1) és (3) bekezdése így rendelkezik:

"(1) A nemzeti határellenőrzéskor alkalmazandó, úti okmányokra vonatkozó rendelkezések sérelme nélkül, valamennyi uniós polgár érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel, és azok a családtagjaik, akik nem valamelyik tagállam állampolgárai és érvényes útlevéllel rendelkeznek, jogosultak egy tagállam területét elhagyni egy másik tagállamba való utazás céljából.

[...]

(3) A tagállamok jogszabályaikkal összhangban állampolgáraik részére az állampolgárságot feltüntető személyazonosító igazolványt vagy útlevelet állítanak ki és hosszabbítanak meg."

5 Az említett irányelv 27. cikkének (1)-(3) bekezdése így rendelkezik:

"(1) E fejezet rendelkezéseire is figyelemmel, a tagállamok korlátozhatják az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát, állampolgárságra tekintet nélkül, közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból. Ezek az okok nem szolgálhatnak gazdasági célokat [helyesen: Ezen okokra gazdasági célok érdekében nem lehet hivatkozni].

(2) A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak. Korábbi büntetőítéletek önmagukban nem képezhetik ezen intézkedések meghozatalának az alapját.

Az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom valamely alapvető érdekére. Az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó, vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak.

(3) Az arról való meggyőződés érdekében, hogy az érintett személy veszélyt jelent-e a közrendre vagy a közbiztonságra, a fogadó tagállam, amennyiben lényegesnek tartja, a bejelentkezési igazolás kiállításakor, vagy bejelentkezési rendszer hiányában az érintett személynek a területére való érkezése napjától, vagy területén való jelenlétének az 5. cikk (5) bekezdése szerinti bejelentésétől számított legfeljebb három hónapon belül, vagy a tartózkodási kártya kiállításakor megkeresheti a származási tagállamot, vagy szükség esetén más tagállamot, hogy szolgáltasson információt az érintett személy esetleges büntetőjogi múltjáról. Ezek a megkeresések nem válhatnak rendszeressé. A megkeresett tagállam válaszát két hónapon belül megadja."

Az 562/2006 rendelet

6 Az 562/2006 rendelet (5) preambulumbekezdése kimondja:

"A személyek határátlépésére vonatkozó közös szabályok meghatározása nem kérdőjelezi meg, és nem érinti az uniós polgárok és családtagjaik, valamint harmadik országok azon állampolgárai és családtagjaik szabad mozgáshoz való jogát, akik az egyrészről a Közösség és tagállamai, másrészről az említett országok között létrejött megállapodások értelmében az uniós polgárokéval azonos, szabad mozgáshoz való joggal rendelkeznek."

7 E rendelet (20) preambulumbekezdése értelmében:

"Ez a rendelet tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és figyelemmel van különösen az Európai Unió alapjogi chartája által elismert elvekre. E rendeletet a tagállamoknak a nemzetközi védelemre és a visszaküldés tilalmára (non-refoulement) vonatkozó kötelezettségeire tekintettel kell alkalmazni."

8 Ugyanezen rendelet 3. cikke így rendelkezik:

"Ezt a rendeletet a tagállamok belső vagy külső határait átlépő minden személyre alkalmazni kell, az alábbiak sérelme nélkül:

a) a szabad mozgás közösségi jogával rendelkező személyek jogai;

[...]"

9 Az említett rendelet 7. cikkének (6) bekezdése szerint:

"A szabad mozgás közösségi jogával rendelkező személyeket a 2004/38/EK irányelvnek megfelelően ellenőrzik."

Az SMVE

10 Az SMVE 71. cikke értelmében:

"(1) Bármilyen típusú kábítószer és pszichotróp anyag, köztük a kannabisz közvetlen vagy közvetett értékesítése, valamint az ilyen termékek és anyagok értékesítés vagy kivitel céljából történő birtoklása tekintetében a Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy az Egyesült Nemzetek hatályos egyezményeinek [...] megfelelően meghozzák a kábítószerek és pszichotróp anyagok tiltott kereskedelmének megakadályozása és büntetése céljából szükséges intézkedéseket.

(2) A Szerződő Felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy [...] közigazgatási és büntetőjogi intézkedésekkel megakadályozzák és büntetik a kábítószerek és pszichotróp anyagok, köztük a kannabisz tiltott kivitelét, valamint az ilyen termékek és anyagok értékesítését, beszerzését és átadását.

[...]

(5) A Szerződő Felek mindent megtesznek annak érdekében, hogy megakadályozzák és leküzdjék minden kábítószer és pszichotróp anyag, köztük a kannabisz iránti tiltott kereslet hátrányos következményeit. Az ennek érdekében szükséges intézkedések elfogadásáért az egyes Szerződő Felek felelősek."

A nemzeti szabályozás

A Bolgár Alkotmány

11 A Bolgár Alkotmány 35. cikkének (1) bekezdése szerint:

"Mindenkit megillet a lakóhely szabad megválasztásának, az ország területén történő szabad mozgásnak és az ország elhagyásának a joga. E jog csak törvénnyel, a nemzetbiztonság, a közegészség, valamint más állampolgárok jogainak és szabadságainak a védelme céljából korlátozható."

A bolgár személyi okmányokra vonatkozó törvény

12 A bolgár személyi okmányokra vonatkozó, 2006-ban módosított (DV 105. szám) törvény (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV 93. szám, 1998. augusztus 11.; a továbbiakban: ZBLD) 23. cikkének (2) és (3) bekezdése így rendelkezik:

"(2) Minden bolgár állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országot a Bolgár Köztársaságnak az Európai Unió tagállamaival közös határain keresztül, valamint a nemzetközi szerződésekben meghatározott esetekben személyazonosító igazolvánnyal elhagyja és oda visszatérjen.

(3) A (2) bekezdés szerinti jogot kizárólag csak olyan, a törvényekkel összhangban lévő korlátozásoknak lehet alávetni, amelyek a nemzetbiztonság, a közrend, az állampolgárok egészségének vagy más állampolgárok jogainak és szabadságainak a védelmét szolgálják."

13 A ZBLD 76. cikke szerint:

"Az ország elhagyása és útlevél vagy hasonló okmányok kiállítása megtagadható:

[...]

(5) azon személyektől, akik egy másik országbeli tartózkodásuk során ezen ország jogszabályait megsértették, a külügyminisztérium hivatalos levelének vagy az érintett ország hatáskörrel rendelkező szervei kitoloncolásról vagy kiutasításról szóló, az elkövetett jogsértést megjelölő iratainak kézhezvételétől számított két évre."

14 A ZBLD-t a bolgár hivatalos lap 82/2009. számában kihirdetett törvény módosította, amely 2010. január 1-jén lépett hatályba. E törvény hatályon kívül helyezte a 76. cikk (5) bekezdését, és a kérdést előterjesztő bíróság tájékoztatása szerint előírta, hogy az e rendelkezés alapján korábban hozott intézkedések e törvény hatálybalépését követő három hónap múlva hatályukat vesztik.

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

15 H. Gaydarov bolgár állampolgárt 2008. október 2-án Szerbiában kilenc hónap szabadságvesztés-büntetésre ítélték tiltott kábítószer-kereskedelem miatt.

16 2008. november 6-án a bolgár hatóságok diplomáciai úton megkapták az e büntetőítéletet tartalmazó jegyzéket.

17 Ezen információ alapján a ZBLD 76. cikkének (5) bekezdésével összhangban a rendőrségi igazgató 2008. november 13-án a terület elhagyásának és útlevél vagy más hasonló okmány kibocsátásának tilalmára vonatkozó intézkedést rendelt el H. Gaydarovval szemben.

18 E határozatot 2009. szeptember 16-án kézbesítették az érintettnek, abban az időpontban, amikor Szerbiában letöltötte szabadságvesztés-büntetését, és visszatért Bulgáriába.

19 H. Gaydarov a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadta e határozatot, ez utóbbi szerint arra hivatkozva, hogy egy másik országban már elítélték, és hogy a bolgár törvény nem alkalmazandó rá. A rendőrségi igazgató azt állította, hogy ő a ZBLD 76. cikke (5) bekezdése rendelkezéseinek megfelelően járt el.

20 A kérdést előterjesztő bíróság szerint a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóság e lehetőséget a szükséges esetben gyakorolja. E határozat bírósági felülvizsgálata az e cikkben említett levél vagy hivatalos iratok meglétének vizsgálatára korlátozódik. A legfelsőbb közigazgatási bíróság a közelmúltban megerősítette ezt az ítélkezési gyakorlatot egy Spanyolországban elítélt bolgár állampolgárral szemben hozott hasonló határozat ellen indított kereset kapcsán (5013. sz. ítélet, 2010. április 16.).

21 A kérdést előterjesztő bíróságnak kételyei vannak a ZBLD szóban forgó rendelkezésének azon uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően, amely az EUMSZ 20. és az EUMSZ 21. cikknek, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája 45. cikke (1) bekezdésének, továbbá a 2004/38 irányelvnek megfelelően kimondja az uniós polgároknak - amely jogállással H. Gaydarov rendelkezik - a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát. Megjegyezte azonban, hogy ezen irányelv 27. cikke szerint a tagállamok közrendi vagy közegészségügyi okokból korlátozhatják az uniós polgárok szabad mozgását. Egyébként a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló, a terület elhagyásának tilalmára vonatkozó intézkedés azon a kötelezettségen alapul, amelyet az SMVE 71. cikke ír elő a tagállamok számára arra vonatkozóan, hogy a tiltott kábítószer-kereskedelem és -használat elleni küzdelem céljából a külső határok ellenőrzéséhez szükséges intézkedéseket fogadjanak el. Végül e bíróság a 2004/38 irányelv 27. cikkében szereplő kritériumoknak valamely bolgár állampolgárra való alkalmazhatóságával kapcsolatos kérdést tesz fel, mivel Bulgáriában ezt az irányelvet csak a személyazonosító okmányok kiadása tekintetében ültették át, a bolgár állampolgároknak valamely másik tagállamba való szabad utazására vonatkozóan azonban nem.

22 E körülmények között az Administrativen sad Sofia-grad úgy határozott, hogy felfüggeszti az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

"1) Az alapeljárás körülményei között úgy kell-e értelmezni a[ 2004/38 irányelv] 27. cikkének (1) és (2) bekezdését, hogy az az alábbi körülmények egyidejű fennállása esetén alkalmazandó abban az esetben, ha valamely tagállam állampolgárának - amiatt, hogy egy harmadik államban kábítószerrel kapcsolatos bűncselekményt követett el - megtiltják, hogy saját államának területét elhagyja:

- az irányelv említett rendelkezéseit a tagállam saját állampolgárai tekintetében kifejezetten nem ültették át;

- a bolgár állampolgárok szabad mozgáshoz való jogának korlátozását igazoló jogszerű célokat a nemzeti jogalkotó a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének létrehozásáról szóló, 2006. március 15-i 562/2006 parlamenti és tanácsi rendelettel indokolja, és

- a közigazgatási intézkedéseket az [SMVE] 71. cikkével összefüggésben, valamint az 562/2006 rendelet (5) és (20) preambulumbekezdését tiszteletben tartva alkalmazzák?

2) Az alapeljárás körülményei között az következik-e az európai uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának gyakorlása vonatkozásában előírt korlátozásokból és feltételekből, valamint az ezek végrehajtására az uniós jognak megfelelően hozott intézkedésekből, ezek között a[z SMVE] 71. cikkének az 562/2006 rendelet (5) és (20) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (1), (2) és (5) bekezdéséből, hogy megengedhető az olyan nemzeti jogi szabályozás, amely úgy rendelkezik, hogy a tagállam állampolgárainak egyikével szemben kábítószerrel kapcsolatos bűncselekmény elkövetése miatt a »terület elhagyásának tilalmára« vonatkozó közigazgatási kényszerintézkedést rendel el, ha ezen állampolgárt valamely harmadik ország bírósága e cselekmény miatt elítélte?

3) Az alapeljárás körülményei között úgy kell-e értelmezni az európai uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogának gyakorlása vonatkozásában előírt korlátozásokat és feltételeket, valamint az ezek végrehajtására az uniós jognak megfelelően hozott intézkedéseket, ezek között a[z SMVE] 71. cikkének az 562/2006 rendelet (5) és (20) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett (1), (2) és (5) bekezdését, hogy valamely tagállam állampolgárának egy harmadik ország bírósága általi, e tagállam joga szerint kábítószerrel kapcsolatos súlyos szándékos bűncselekménynek minősülő cselekmény miatti elítélésével az általános és a különös megelőzés - ideértve mások egészségének az elővigyázatosság elve alapján történő fokozott védelmét - okán megállapítást nyert, hogy ezen állampolgár személyes magatartása egy törvényben pontosan meghatározott, a kiszabott büntetés letöltésének időtartamával összefüggésben nem álló, de a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesüléshez szükséges időtartam keretein belüli időszakban valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére?"

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

23 Kérdéseivel - amelyeket együttesen kell vizsgálni - a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az uniós joggal ellentétes-e egy olyan közigazgatási határozat, amelyben valamely tagállam megtiltja egyik állampolgárának a területe elhagyását azzal az indokkal, hogy az érintett személy ellen valamely harmadik ország bírósága kábítószer-kereskedelem miatt büntetőítéletet hozott.

24 Először is meg kell jegyezni, hogy H. Gaydarov mint bolgár állampolgár az EUMSZ 20. cikk alapján uniós polgár jogállással rendelkezik, tehát még a származása szerinti tagállamával szemben is hivatkozhat az e jogálláshoz kapcsolódó jogokra, különösen pedig a tagállamok területén való szabad mozgásnak és tartózkodásnak az EUMSZ 21. cikkben biztosított jogára (lásd ebben az értelemben különösen a C-33/07. sz. Jipa-ügyben 2008. július 10-én hozott ítélet [EBHT 2008., I-5157. o.] 17. pontját és a C-434/09. sz. McCarthy-ügyben 2010. május 5-én hozott ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] 48. pontját).

25 Másodsorban meg kell állapítani, hogy a szabad mozgáshoz való jog magában foglalja mind az Európai Unió polgárainak a származás helyétől eltérő tagállamba való belépésének jogát, mind pedig az előbbi tagállam elhagyásának jogát. Amint azt ugyanis a Bíróság már korábban kiemelte, a Szerződésben biztosított alapvető szabadságokat lényegüktől fosztaná meg az, ha a származás szerinti tagállam érvényes indokolás nélkül megtilthatná a saját állampolgárainak, hogy egy másik tagállam területére történő belépés céljával elhagyhassák azt (lásd a fent hivatkozott Jipa-ügyben hozott ítélet 18. pontját).

26 A 2004/38 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése egyébként kifejezetten előírja, hogy valamennyi uniós polgár, érvényes személyazonosító igazolvánnyal vagy útlevéllel, jogosult valamely tagállam területét elhagyni egy másik tagállamba való utazás céljából.

27 Ebből következik, hogy az olyan, a jelen ítélet 15-18. pontjában részletezett helyzet, mint amelyben H. Gaydarov található, az uniós polgároknak a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogába, és ennélfogva a 2004/38 irányelv hatálya alá tartozik.

28 E tekintetben az Európai Bizottsághoz hasonlóan meg kell jegyezni, hogy az 562/2006 rendeletnek - amint az az (5) preambulumbekezdéséből és 3. cikkének a) pontjából következik - nem célja és nem lehet az a hatása, hogy korlátozza az uniós polgárok EUM-Szerződésben foglalt szabad mozgáshoz való jogát. E rendelet 7. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezik továbbá, hogy az uniós jogban biztosított szabad mozgás jogával rendelkező személyeket a 2004/38 irányelvnek megfelelően ellenőrzik.

29 Harmadsorban emlékeztetni kell arra, hogy az uniós polgárok szabad mozgáshoz való joga nem feltétlen, hanem a Szerződésben, valamint a végrehajtására hozott rendelkezésekben előírt korlátozások és feltételek mellett ismerhető el (lásd különösen a fent hivatkozott Jipa-ügyben hozott ítélet 21. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

30 Az alapügyet illetően e korlátozások és feltételek elsősorban a 2004/38 irányelv 27. cikkének (1) bekezdéséből erednek. E rendelkezés azonban kizárólag azt teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok alapján korlátozzák az uniós polgárok vagy családtagjaik szabad mozgását.

31 A kérdést előterjesztő bíróság szerint az irányelvet átültető nemzeti törvény nem alkalmazandó a Bolgár Köztársaság állampolgáraira. E körülménynek azonban nem lehet az a hatása, hogy megakadályozza a nemzeti bíróságot abban, hogy biztosítsa az uniós jogi normák teljes érvényesülését, szükség esetén eltekintve valamely nemzeti jogszabály uniós joggal - és különösen a 2004/38 irányelv 27. cikkével - ellentétes rendelkezésének alkalmazásától (lásd ebben az értelemben különösen a C-173/09. sz. Elchinov-ügyben 2010. október 5-én hozott ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] 31. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot), azzal a pontosítással, hogy valamely magánszemély hivatkozhat e cikk feltétel nélküli és kellően pontos rendelkezéseire azzal a tagállammal szemben, amelynek az állampolgára (analógia útján lásd a 41/74. sz. van Duyn-ügyben 1974. december 4-én hozott ítélet [EBHT 1974., 1337. o.] 9-15. pontját).

32 Végül az állandó ítélkezési gyakorlatból következik, hogy bár a tagállamok lényegében - tagállamonként és időszakonként változó nemzeti igényeiknek megfelelően - szabadon határozhatják meg a közrend és a közbiztonság követelményeit, ugyanakkor uniós összefüggésben és különösen a személyek szabad mozgása alapelvétől való eltérés igazolásakor e követelményeket szigorúan kell értelmezni, oly módon, hogy azok tartalmát az egyes tagállamok ne határozhassák meg egyoldalúan az uniós intézmények ellenőrzése nélkül (lásd különösen a fent hivatkozott Jipa-ügyben hozott ítélet 23. pontját).

33 Így a Bíróság rámutatott arra, hogy a közrend fogalma minden esetben azt feltételezi, hogy - a társadalmi rend megzavarásán túl, amelyet valamennyi jogsértés megvalósít - a közrend olyan valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyeztetése álljon fenn, amely sérti a társadalom valamely alapvető érdekét (lásd különösen a fent hivatkozott Jipa-ügyben hozott ítélet 23. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

34 Ennek keretében a személyek szabad mozgásától való eltérésekből - amelyekre a tagállamok hivatkozhatnak - csakúgy, mint a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy a közrendi vagy közbiztonsági okból hozott intézkedéseknek ahhoz, hogy igazolhatóak legyenek, kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán kell alapulniuk, és hogy az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak (a fent hivatkozott Jipa-ügyben hozott ítélet 24. pontja). Ugyanezen rendelkezés szerint továbbá korábbi büntetőítéletek önmagukban nem indokolhatják a szabad mozgáshoz való jog gyakorlását korlátozó automatikus intézkedéseket.

35 E tekintetben, bár az SMVE 71. cikke kötelezi a Szerződő Államokat a kábítószer-kereskedelem elleni küzdelemre, ezen egyezménynek nem célja és nem is hatása a Szerződésben, valamint a 2004/38 irányelvben az uniós polgárok szabad mozgására vonatkozóan előírt szabályoktól való eltérés. Az SMVE 134. cikke egyébként kifejti, hogy annak rendelkezései csak annyiban alkalmazhatók, amennyiben összeegyeztethetők az uniós joggal. Ezt a szabályt átvette a Schengeni Jegyzőkönyv, amely preambulumának (3) bekezdésében megerősíti, hogy a schengeni vívmányok rendelkezései csak akkor és annyiban alkalmazhatók, ha és amennyiben összeegyeztethetők az uniós joggal (a C-503/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 31-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-1097. o.] 34. pontja).

36 A jelen esetben meg kell állapítani, hogy az alapjogvita alapját képező, a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetetthez hasonló helyzet nem tűnik úgy, mint amely megfelelne a 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdésében foglalt követelményeknek.

37 Konkrétan, a kérdést előterjesztő bíróság által a Bíróságnak megküldött ügyiratok alapján úgy tűnik, hogy az alapügy felperesével szemben hozott vitatott határozat kizárólag azon a büntetőítéleten alapul, amelyet Szerbiában hoztak vele szemben, továbbá nem tartalmaz az érintett személyes magatartására vonatkozóan semmilyen egyedi értékelést.

38 Ez utóbbi szempontból és a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett harmadik kérdés teljes körű megválaszolása érdekében rá kell mutatni, hogy - amint a fentiekben elmondottakból következik - önmagában az érintettel szemben hozott korábbi büntetőítéletet alapján nem állapítható meg automatikusan, hogy e személy valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére, pedig kizárólag ez igazolhatná az uniós jog által számára biztosított jogok korlátozását.

39 Mindenesetre a kérdést előterjesztő bíróság feladata, hogy megtegye az e tekintetben szükséges megállapításait azon ténybeli és jogi körülmények alapján, amelyek az alapeljárásban indokolták a rendőrségi igazgató által hozott intézkedést.

40 Ezen értékelés keretében a kérdést előterjesztő bíróságnak azt is meg kell állapítania, hogy a kiutazáshoz való jog szóban forgó korlátozása alkalmas-e arra, hogy biztosítsa az általa követett célkitűzés megvalósulását, és nem lépi-e túl az ennek eléréséhez szükséges mértéket. A 2004/38 irányelv 27. cikkének (2) bekezdéséből, valamint a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából ugyanis az következik, hogy a szabad mozgáshoz való jogot korlátozó intézkedés csak akkor igazolható, ha tiszteletben tartja az arányosság elvét (lásd ebben az értelemben különösen a fent hivatkozott Jipa-ügyben hozott ítélet 29. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

41 Végül - mivel a kérdést előterjesztő bíróság által készített, az adott időpontban alkalmazandó nemzeti jogra és különösen azon ítélkezési gyakorlatra vonatkozó összefoglaló alapján megállapítható, hogy a közigazgatási hatóság diszkrecionális jogkörébe tartozik az ilyen jellegű intézkedés meghozatala, anélkül hogy a bíróság felülvizsgálná az ily módon meghozott döntést - rá kell arra mutatni, hogy annak a személynek, akivel szemben ilyen intézkedést rendeltek el, hatékony bírósági jogorvoslattal kell rendelkeznie (lásd különösen a 222/84. sz. Johnston-ügyben 1986. május 15-én hozott ítélet [EBHT 1986., 1651. o.] 18. és 19. pontját, a 222/86. sz., Heylens és társai ügyben 1987. október 15-én hozott ítélet [EBHT 1987., 4097. o.] 14. pontját és a C-50/00. P. sz., Unión de Pequeños Agricultores kontra Tanács ügyben 2002. július 25-én hozott ítélet [EBHT 2002., I-6677. o.] 39. pontját). E jogorvoslatnak lehetővé kell tennie a szóban forgó határozat jogszerűségének az uniós jogra tekintettel történő ténybeli és jogi vizsgálatát (lásd ebben az értelemben a Bíróság C-69/10. sz. Samba Diouf-ügyben 2011. július 28-án hozott ítéletének [az EBHT-ban még nem tették közzé] 57. pontját). E bírósági jogorvoslat hatékonysága megköveteli, hogy az érintett - akár magának a határozatnak a szövege, akár ezen indokok kérésére történő közlése alapján - megismerhesse a rá vonatkozóan hozott határozat alapjául szolgáló indokokat, a hatáskörrel rendelkező bíróság azon hatáskörének sérelme nélkül, hogy a szóban forgó hatóságtól megkövetelje azok közlését (lásd ebben az értelemben különösen a fent hivatkozott Heylens-ügyben hozott ítélet 15. pontját, valamint a C-372/09. és C-373/09. sz., Penarroja Fa egyesített ügyekben 2011. március 17-én hozott ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] 63. pontját).

42 A feltett kérdésekre tehát azt a választ kell adni, hogy az EUMSZ 21. cikkel és a 2004/38 irányelv 27. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi valamely tagállam állampolgára azon jogának korlátozását, hogy egy másik tagállam területére léphessen, különösen azért, mert korábban egy másik államban kábítószer-kereskedelem miatt büntetőítéletet hoztak vele szemben, azzal a feltétellel, hogy egyrészt ezen állampolgár személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére, másrészt a tervezett korlátozó intézkedés alkalmas arra, hogy biztosítsa az általa követett célkitűzés megvalósulását, és nem lépi túl az ennek eléréséhez szükséges mértéket, harmadrészt pedig ugyanezen intézkedés hatékony bírósági felülvizsgálat tárgya lehet, amelynek során lehetőség van az intézkedés jogszerűségének az uniós jog követelményeire tekintettel történő ténybeli és jogi vizsgálatára.

A költségekről

43 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

Az EUMSZ 21. cikkel és az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29-i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 27. cikkével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi valamely tagállam állampolgára azon jogának korlátozását, hogy egy másik tagállam területére léphessen, különösen azért, mert korábban egy másik államban kábítószer-kereskedelem miatt büntetőítéletet hoztak vele szemben, azzal a feltétellel, hogy egyrészt ezen állampolgár személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt jelent a társadalom valamely alapvető érdekére, másrészt a tervezett korlátozó intézkedés alkalmas arra, hogy biztosítsa az általa követett célkitűzés megvalósulását, és nem lépi túl az ennek eléréséhez szükséges mértéket, harmadrészt pedig ugyanezen intézkedés hatékony bírósági felülvizsgálat tárgya lehet, amelynek során lehetőség van az intézkedés jogszerűségének az uniós jog követelményeire tekintettel történő ténybeli és jogi vizsgálatára.

Aláírások

* Az eljárás nyelve: bolgár.