3/2002. (I. 30.) AB határozat
a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, valamint a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 59. § (1) bekezdése c) pontja "helyi és kisebbségi önkormányzati képviselővé történt megválasztás" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény 62. § (1) bekezdése c) pontja "helyi és kisebbségi önkormányzati képviselővé történt megválasztás" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó alkotmányellenesnek vélte a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 59. § (1) bekezdése c) pontjának azon rendelkezését, amely szerint a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok állományába tartozó hivatásos állomány tagjának a szolgálati viszonya a törvény erejénél fogva megszűnik helyi és kisebbségi önkormányzati képviselővé történt megválasztás miatt. Álláspontja szerint a fenti törvénycikk hátrányos megkülönböztetést tartalmaz, s ezért az Alkotmány 70. §-ába ütközik, mivel a hivatásos állomány tagjait kizárja abból, hogy "egy településen belül saját, valamint a fegyveres erők, illetve a fegyveres testületek érdekeit képviseljék független önkormányzati képviselőként". Továbbá "kizárja a hivatásos állomány tagjait, hogy nemzetiségük, etnikumuk érdekeit kisebbségi önkormányzati képviselőként képviseljék". Az indítványozó hivatkozott arra is, hogy ezen tisztség betöltéséért sem a helyi, sem a kisebbségi önkormányzati képviselők nem kapnak fizetést, csak tiszteletdíjat, amelyet sok helyen nem vesznek igénybe.
A Hszt. személyi hatálya 2002. január 1-jével megváltozott, és egyben a fenti időponttól a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak szolgálati jogviszonyát külön törvény: a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak jogállásáról szóló 2001. évi XCV. törvény (a továbbiakban: Hjt.) szabályozza.
Az Alkotmánybíróság az eljárás során megkereste az érintett minisztereket az indítvánnyal kapcsolatos észrevételeik megtétele érdekében.
II.
Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"40/B. § (4) A fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak."
"68. § (3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.
(4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre."
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint az országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(2) A helyi önkormányzati képviselő- és polgármesterválasztásnál a választás joga, valamint a helyi népszavazásban és helyi népi kezdeményezésben a részvétel joga - külön törvény szerint - megilleti a Magyar Köztársaság területén bevándoroltként élő nem magyar állampolgárt is, ha a választás, illetőleg a népszavazás napján az ország területén tartózkodik.
(3) Nincs választójoga annak, aki a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt, illetőleg aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá aki jogerős szabadságvesztés büntetését, vagy aki büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.
(4) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."
A Hszt.-nek a - Hjt. 268. § (1) bekezdésével - 2002. január 1-jétől megváltozott személyi hatálya:
"1. § (1) E törvény hatálya a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok (e törvény alkalmazásában a továbbiakban együtt: fegyveres szervek) hivatásos állományú tagjainak szolgálati jogviszonyára (a továbbiakban: szolgálati viszony) és társadalombiztosítási ellátására terjed ki.
(2) E törvény rendelkezéseit a fegyveres szervek szerződéses állományú tagjaira, továbbá - a rájuk vonatkozó mértékben - a hivatásos állományból nyugállományba helyezett személyekre, valamint a törvényben meghatározott esetben és körben a fegyveres szervek hivatásos, szerződéses és nyugállományú tagjainak hozzátartozóira is alkalmazni kell."
Az Hszt. hatályos, indítvánnyal támadott rendelkezései szerint:
"59. § (1) A törvény erejénél fogva szűnik meg a hivatásos állomány tagjának a szolgálati viszonya
(...)
c) országgyűlési képviselővé, főpolgármesterré, főpolgármester-helyettessé, megyei közgyűlés elnökévé, alelnökévé, polgármesterré, alpolgármesterré, valamint a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok állományába tartozó esetén az előbbieken kívül még társadalmi megbízatású polgármesterré, alpolgármesterré, helyi és kisebbségi önkormányzati képviselővé történt megválasztás;
(...)
miatt."
A Hjt. 2002. január 1-jétől hatályos, az indítvány által érintett rendelkezései szerint:
"1. § (1) E törvény hatálya a Magyar Honvédség (a továbbiakban: Honvédség) hivatásos és szerződéses állományú katonáinak (a továbbiakban együtt: állomány) szolgálati jogviszonyára (a továbbiakban: szolgálati viszony) és társadalombiztosítási ellátására terjed ki.
(2) E törvény rendelkezéseit - a rájuk vonatkozó mértékben az állományból nyugállományba helyezett személyekre, valamint a törvényben meghatározott esetben és körben az állomány tagjainak hozzátartozóira és a nyugállományúak hozzátartozóira is alkalmazni kell."
"62. § (1) A törvény erejénél fogva szűnik meg az állomány tagjának szolgálati viszonya:
(...)
c) országgyűlési képviselővé, főpolgármesterré, főpolgármester-helyettessé, megyei közgyűlés elnökévé, alelnökévé, polgármesterré, alpolgármesterré, társadalmi megbízatású polgármesterré, alpolgármesterré, helyi és kisebbségi önkormányzati képviselővé történt megválasztás,
(...)
miatt."
"268. § (1) Ez a törvény - 232. § (2) bekezdésének kivételével - 2002. január 1-jén lép hatályba. (...) Ezzel egyidejűleg a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 1. §-a (1) bekezdése első mondatának "a fegyveres erők (Magyar Honvédség ...)" szövegrésze, (...) hatályát veszíti. Egyéb szabályai, valamint az ezeket módosító 1996. évi CVI., 1997. évi LXXV., 1997. évi CXVI., 1998. évi LXXXIX. és az 1999. évi LVI. törvény szabályai a Honvédség hivatásos és szerződéses állományára nem alkalmazhatók.
(2) Ahol a Hszt. fegyveres szerveket, fegyveres erőket, hivatásos, szerződéses vagy nyugállományt, illetve ezek hozzátartozóit, valamint rájuk vonatkozó szolgálati jogviszonyt, illetve szolgálati viszonyt említ, annak hatálya a Magyar Honvédségre, illetve hivatásos, szerződéses vagy nyugállományára, valamint ezek hozzátartozóira nem terjed ki."
III.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy a Hjt. 2002. január 1-jével a Hszt. személyi hatályát megváltoztatta, és egyben önálló törvényben szabályozta a Magyar Honvédség hivatásos és szerződéses állományú katonáinak szolgálati jogviszonyát.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy a Hjt. 62. §-a (1) bekezdésének c) pontjában az indítványozó által kifogásolt szabályozás - a Honvédség hivatásos és szerződéses állományára vonatkozóan - változatlan tartalommal szerepel.
Mivel az indítványozó indítványát a Hszt. korábbi személyi hatályára nézve nyújtotta be, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatát a Hjt. vonatkozó szakaszaira is kiterjesztette.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványt nem találta megalapozottnak.
Magyarországon a választójog mind aktív (szavazati jog), mind passzív (választhatóság) formája Alkotmányban biztosított alapvető jog. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése az általános választójog generális szabályai között, alapvető jogként rögzíti, hogy: a Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint az országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
"A magyar választójog - az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján nem ismeri az aktív választójoghoz képest korlátozást jelentő választhatósági korlátozásokat. Az ilyen irányú igényeket az összeférhetetlenség szabályaival oldja meg, ami azt jelenti, hogy meghatározott állami tisztségek esetén megtiltja, hogy valamely személy egyszerre legyen képviselő és más hatalmi ág jelentős tisztségviselője." (1324/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 583., 584.)
Ilyen speciális összeférhetetlenségi szabályt tartalmaz az Alkotmány 40/B. §-ának (4) bekezdése is, mely a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai tekintetében állapít meg összeférhetetlenségi szabályokat.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a választhatóság és az összeférhetetlenségi szabályok alkotmányossági vizsgálatával, s ennek során már kifejtette és értelmezte azok alkotmányos jelentőségét. Az 1158/B/1990. számú határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le, hogy: "az összeférhetetlenség intézményének egyik alapvető rendeltetése a hatalom megosztásának, az államhatalmi ágak elválasztásának biztosítása" (ABH 1991, 547., 549.).
Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választására vonatkozó bizonyos rendelkezések alkotmányosságának vizsgálata során kifejtette, hogy "az államhatalmi ágak elválasztásából eredő képviselői összeférhetetlenség lényege, hogyha törvényekben meghatározott, általában a végrehajtó hatalom gyakorlásában részt vevő tisztségviselők ne lehessenek egyben a törvényhozó hatalmat gyakorló országgyűlés tagjai..." [16/1994. (III. 25.) AB határozat, ABH 1994, 79., 82.].
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény javaslatának általános indoklása a helyi önkormányzás lényegét az önszervező helyi hatalomgyakorlás megvalósulásában látja, amelyben a lakosság közvetlenül, illetve választott képviselői útján a törvények keretei között önállóan intézheti a helyi ügyek széles körét, s ennek során a helyi önkormányzatok széles feladat- és hatáskörükben eljárva kifejezik a helyi közakaratot, megjelenítik a helyi érdekeket.
Ezzel összefüggésben az összeférhetetlenségi szabályok felállításáriak szükségességét az Alkotmánybíróság a 984/B/1994. számú határozatában az alábbiakban fogalmazta meg: "A (...) helyi önkormányzati képviselői, illetőleg a polgármesteri választáson a jelölt - akár politikai pártok színeiben indul, akár azoktól függetlenül - a választási küzdelemben politizál, kifejti a (...) helyi közösségi érdekek érvényesítésére vonatkozó nézeteit, egyúttal kötelezettséget is vállal az általa képviselni kívánt érdekek mellett." (ABH 1995, 749., 750.)
Az Alkotmánybíróság fenti határozatának indokolása a szélesebb értelemben vett politikai tevékenység kifejtését jeleníti meg, amely során az aktív közéleti állampolgár a pártok politikáitól függetlenül, a helyi közösségi érdekeket képviseli.
Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel azt vizsgálta, hogy a Hszt. és a Hjt. indítvánnyal támadott rendelkezései hátrányos megkülönböztetést tartalmaznak-e a vizsgált állampolgári csoportra, nevezetesen a fegyveres szervek azon hivatásos állományú tagjaira nézve, akiket helyi és kisebbségi önkormányzati képviselővé választottak.
Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a Hszt. és a Hjt. vizsgált rendelkezései valójában az Alkotmány 40/B. §-a (4) bekezdésében foglalt speciális összeférhetetlenségi rendelkezéseknek a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjaira - nevezetesen a Hszt. a rendvédelmi szervek, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok, míg a Hjt. a Honvédség hivatásos és szerződéses állományú tagjaira - vonatkozó konkretizálása.
Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a Hszt. és a Hjt. indítvánnyal támadott rendelkezése tartalmaz-e alkotmányellenes hátrányos megkülönböztetést.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában kifejtette álláspontját a diszkrimináció tilalma vonatkozásában. Így a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában (ABH 1992, 280., 283.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy alkotmányellenes megkülönböztetés csak akkor állapítható meg, ha összehasonlítható helyzetben lévő személyek között tesz a jogalkotó olyan különbséget, mely alapjogsérelmet okoz, illetőleg azzal az egyenlő méltóság alkotmányos követelményét sérti.
Az általános (generális) választójogról alapvető állampolgári jogként az Alkotmány 70. §-a rendelkezik, ezért ennek korlátozására is érvényes az Alkotmány 8. §-ának az a szabálya, mely szerint e jogok lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja. Mivel azonban a Hszt. és a Hjt. érintett rendelkezéseire - az összeférhetetlenségi szabályoknak Alkotmányban való rögzítésével - maga az Alkotmány 40/B. §-ának (4) bekezdése ad felhatalmazást, ezért a vizsgált rendelkezések nem ütköznek az Alkotmány diszkrimináció tilalmát kimondó 70/A. § (1) bekezdésébe.
Az Alkotmánybíróság a 984/B/1994. AB határozatában, a rendőrség hivatásos állományú tagjainak az országgyűlési vagy a helyi önkormányzati választásokon való megválasztása kapcsán felmerülő összeférhetetlenségi szabályok alkotmányossági vizsgálata során a diszkrimináció tilalmával összefüggésben kifejtette: "a diszkrimináció tilalma mellett azonban maga az Alkotmány egyes állampolgári csoportokra nézve korlátozza az egyesülési jogot, a közügyekben való részvétel jogát. Ennek megfelelően amikor a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai tekintetében vizsgáljuk a diszkrimináció tilalmának érvényesülését, akkor az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdéséből kell kiindulni." Megállapította továbbá, hogy "a fegyveres erők, a rendőrség és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai esetében az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző megkülönböztetés csak az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdésében foglaltakat meghaladó korlátozás tekintetében eredményezhet alkotmányellenességet" (ABH 1995, 749., 750.).
Miután sem a Hszt., sem a Hjt. indítvánnyal támadott rendelkezése nem tartalmaz az Alkotmány 40/B. § (4) bekezdését meghaladó korlátozást, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hszt. és a Hjt. kifogásolt rendelkezése nem sérti az Alkotmány 70/A § (1) bekezdésében megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmát.
Fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az ügy jelentőségére tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az aláírásban akadályozott
dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró helyett
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. VasadiÉva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1126/B/1996.