70/2002. (XII. 17.) AB határozat

a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán tárgyban alkotott 20/2002. (VIII. 1.) BM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán tárgyban alkotott 20/2002. (VIII. 1.) BM rendelet 2. számú melléklet I.6.3. pontjának "amely 20 mm átmérőjű körben jelenik meg a szavazólapon (fekete-fehér formában, lehetőség szerint színesben is)" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt a határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.

A 6.3. pont a következő szöveggel marad hatályban:

"6.3. A jelölő szervezet emblémájának a szavazólapon, tájékoztatóban és a médiában történő megjelenítéséhez a P1 jelű formanyomtatványhoz mellékelni kell a szervezet emblémáját."

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 32. §-ában foglaltak alapján, tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 24. § (2) bekezdésére, a határozatot az Alkotmánybíróság teljes ülése hozta.

I.

Az indítványozó szerint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán tárgyban alkotott 20/2002. (VIII. 1.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 2. számú melléklet I.6.3. pontjának "amely 20 mm átmérőjű körben jelenik meg a szavazólapon (fekete-fehér formában, lehetőség szerint színesben is)" szövegrésze sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését és 7. § (2) bekezdését, valamint ezzel összefüggésben a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1)-(2) bekezdését és 8. § (1) bekezdését, továbbá az Alkotmány 71. §-ában meghatározott, illetve az annak alapján megalkotott, a választási eljárásról szóló 1997. évi G. törvény (a továbbiakban: Ve.) 3. §-ában foglalt választási alapelveket.

Az indítványozó mindenekelőtt arra hivatkozik, hogy a Ve. 33. § (2) bekezdésének c) pontja értelmében a területi választási bizottság jogosult a választókerület szavazólapjainak adattartalmát jóváhagyni. A Ve. 7. számú melléklete tartalmazza a fővárosi/megyei közgyűlés listás választása szavazólapjának mintáját, amely a jelölő szervezet jelképére vonatkozóan mindösszesen azt írja elő, hogy annak lenyomatát fel kell tüntetni a szavazólapon.

A Ve. 153. § (1) bekezdése részletesen meghatározza a belügyminiszternek a törvény végrehajtásával kapcsolatos rendeletalkotási jogkörét, de - mutat rá az indítványozó - ebben nem szerepel az, hogy a belügyminiszter jogosult volna a szavazólap tartalmát érintő szabályozásra.

Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt szövegrész nemcsak a jogszabályi hierarchiából fakadó alkotmányi követelménybe ütközik (alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal), hanem sérti a választási alapelveket is. Ezt abban látja megvalósulni, hogy az R. előírása szerinti jelképek jelölő szervezetenként eltérő nagyságban jelennek meg a szavazólapokon, amely a jelölő szervezetek közötti esélyegyenlőséget lerontja.

II.

Az alkotmányossági vizsgálat során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők.

1. Az Alkotmány rendelkezései:

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják.

(2) A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai titkos szavazással választják.

(3) Az országgyűlési képviselőknek, illetőleg a helyi képviselőtestületek tagjainak és a polgármestereknek a választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

2. A Jat. rendelkezései:

"1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:

a) az Országgyűlés törvényt,

b)

c) a Kormány rendeletet,

d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,

e)

f) az önkormányzat rendeletet.

(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."

3. A Ve. rendelkezései:

"3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket:

a) a választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása,

b) önkéntes részvétel a jelölésben, a választási kampányban, a szavazásban,

c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között,

d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás,

e) jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbírálása,

f) a választás eredményének gyors és hiteles megállapítása."

"33. § (2) A területi választási bizottság

[...]

c) jóváhagyja a választókerület szavazólapjainak adattartalmát,"

"153. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg:

a) a névjegyzék és választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása, valamint a választókerületek és a szavazókörök kialakítása előkészítésének rendjét,

b) a választási eljárás határidőit és határnapjait,

c) a választási irodák feladatait és tagjainak képzését; az országos, területi, helyi választási irodák közötti hatáskörmegosztást,

d) a választásokkal összefüggő állami feladatok számítástechnikai, szavazatösszesítési rendjének megszervezését, technikai lebonyolítását,

e) az értesítő, az ajánlószelvény, az aláírásgyűjtő ív mintáját, a választási jegyzőkönyvek, adatlapok és egyéb nyomtatványok mintáit, példányszámát és továbbításának rendjét,

f) a választási eredmény országosan összesített adatainak körét,

g) a választási költségek normatíváit, tételeit, elszámolási és belső ellenőrzési rendjét."

"69. § (1) Érvényesen szavazni csak a hivatalos szavazólapon szereplő jelöltre, listára, népszavazási kérdésre (e fejezetben együtt: jelölt) lehet. A szavazólapok mintáit a 2-9. számú mellékletek állapítják meg."

"7. számú melléklet az 1997. évi C. törvényhez

A listára szavazni a jelölő szervezet neve felett lévő körben elhelyezett egymást metsző két vonallal lehet, például:

(A szavazólapon a jelölő szervezet bíróság által bejegyzett neve mellett a jelölő szervezet kérésére fel kell tüntetni annak rövidítését, jelképének, illetve jelvényének feketefehér színű lenyomatát is. Közös lista esetén a szavazólapon valamennyi jelölő szervezet nevét fel kell tüntetni.

Ha a listák száma indokolja, a listákat két sorban kell a szavazólapon feltüntetni.)"

4. Az R. rendelkezései:

"18. § (1) A választójogosultság nyilvántartásával összefüggő feladatokat a rendelet L számú melléklete, a jelölő szervezetek, a jelöltek és a listák nyilvántartásba vétele a rendelet 2 számú melléklete, a napközbeni jelentés a szavazáson megjelentek számáról és a rendkívüli eseményekről a rendelet 3. számú melléklete, az előzetes szavazatösszesítés a rendelet 4. számú melléklete, a szavazatösszesítés a rendelet 5. számú melléklete, kötelezően használandó nyomtatványok jegyzéke és mintái a rendelet 6. számú melléklete tartalmazza."

"2 számú melléklet a 20/2002. (VIII. L) BM rendelethez

A jelölő szervezetek, a jelöltek és a listák nyilvántartásba vétele

I. A jelölő szervezetek, a jelöltek és a listák bejelentéseinek fogadása és feldolgozása

(...)

6. A jelölő szervezetek bejelentése

6.1. A jelölő szervezetek bejelentéséhez és a bejelentés módosításához a P1 jelű formanyomtatvány áll rendelkezésre.

6.2. Amennyiben a jelölő szervezet betűszavas rövidítését, illetve rövid nevét nem adja meg, az illetékes választási irodák a tájékoztató rendszerekben a jelölő szervezet nyilvántartásba vételi számát használják.

6.3. A jelölő szervezet emblémájának a szavazólapon, tájékoztatókban és a médiában történő megjelenítéséhez a P1 jelű formanyomtatványhoz mellékelni kell a szervezet emblémáját, amely 20 mm átmérőjű körben jelenik meg a szavazólapon (fekete-fehér formában, lehetőség szerint színesben is).

6.4. Az emblémákat az illetékes választási iroda külön-külön ellátja a szervezet nevével, továbbítja az OEVI-hez, amely ellátja a számítógépes nyilvántartásban használt azonosító jelével, majd a TVI-n keresztül folyamatosan az OVI-hoz továbbítja, amely gondoskodik azok további kezeléséről."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság már több olyan ügyben eljárt, amelynek során formai okból minősített jogszabályt alkotmányellenesnek, mert az nem felelt meg a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjének.

A 31/1991. (VI. 5.) AB határozatban megállapította: "Formai, alaki okból alkotmányellenesek a támadott kormány-, illetőleg miniszteri rendeletek azért, mert sértik a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjét. Az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése szerint ugyanis a Kormány rendelete törvénnyel, a 37. § (3) bekezdése alapján pedig a Kormány tagjának rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével ellentétben álló nem lehet." (ABH 1991, 133., 135.)

Az alacsonyabb szintű és végrehajtási jellegű jogszabályokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következő megállapítást tette: "A végrehajtási jogszabályok - az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - alkotmányellenességet eredményez." [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431., 432-433.]

Az Alkotmány és a Jat. szabályozásának viszonyrendszerét a 2/2002. (I. 25.) AB határozat összegezte: "Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. § (2) bekezdését értelmezve több döntésében rámutatott, hogy [az] Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.). Így önmagában a Jat. szabályainak megsértése nem valósít meg alkotmányellenességet, csak akkor, ha egyben valamely alkotmányos elv vagy rendelkezés sérül [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.]. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (lásd pl. a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányi szabályokat) egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít." (ABK 2002. január 5, 12.)

2. A jelen eljárásban vizsgált esetben a belügyminiszter végrehajtási jellegű jogalkotói hatáskörében járt el, amikor megalkotta az R.-t, amelyben - több más rendelkezés mellett - szabályozta a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása kapcsán a jelölő szervezetek emblémájának méretét.

Az elfogadását tekintve kétharmados szavazattöbbséghez kötött Ve. 153. § (1) bekezdése tartalmazza azt a felhatalmazást, amely alapján a belügyminiszter 2002. július l-jét követően összesen három rendeletet adott ki.

A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjainak 2002. október 20. napjára kitűzött választása eljárási határidőinek és határnapjainak megállapításáról szóló 18/2002. (VII. 24.) BM rendelet a Ve. 153. §-a (1) bekezdésének b) pontjában, a 2002. október 20-i, valamint az időközi helyi és kisebbségi önkormányzati képviselők és polgármesterek választási költségeinek normatíváiról, tételeiről, elszámolási és belső ellenőrzési rendjéről szóló 19/2002. (VII. 26.) BM rendelet pedig a Ve. 153. §-a (1) bekezdésének g) pontjában kapott felhatalmazáson alapul.

Az R. kiadására a Ve. 153. §-a (1) bekezdésének a) és c)-f) pontjaiban foglalt felhatalmazás alapján került sor. A felhatalmazó rendelkezések közül az e) pont tartalmazza - többek között - az un. egyéb nyomtatványok mintái megállapításának kötelezettségét. Az R. 18. § (1) bekezdése ezen kötelezettség végrehajtásaként úgy rendelkezik, hogy a jelölő szervezetek, a jelöltek és a listák nyilvántartásba vételére a rendelet 2 számú mellékletében foglaltak az irányadók.

Az R. támadott szabálya a jelölő szervezetek nyilvántartásba vételére előírt nyomtatvány adattartalma körében arról is rendelkezik, hogy a jelölő szervezet jelképe (emblémája) milyen méretben jelenik meg a szavazólapon. Ezzel a belügyminiszter - túllépve a nyilvántartásról szóló formanyomtatvány szabályozási körén - meghatározta a szavazólap adattartalmának egyik elemét, illetőleg annak kötelező megjelenési nagyságát.

A Ve. 7. számú melléklete tartalmazza a fővárosi/megyei közgyűlés listás választása szavazólapjának mintáját, amely a jelölő szervezet jelképére vonatkozóan csupán azt írja elő, hogy a szervezet kérésére a jelképet fel kell tüntetni a szavazólapon. A Ve. 33. § (2) bekezdésének c) pontja értelmében a konkrét szavazólap adattartalmának jóváhagyására a területi választási bizottság jogosult. A törvényi szintű szabályozás szerint tehát a szavazólap mintáját maga a Ve. határozza meg, amelynek figyelembevétele mellett az illetékes választási bizottság a választókerületből beérkezett konkrét adatok alapján hagyja jóvá a szavazólap adattartalmát. Ennek értelmében az ország területén működő összesen 20 területi választási bizottság az adott terület (megye vagy főváros) sajátosságainak megfelelően és a Ve. 3. § c) pontjában megfogalmazott esélyegyenlőség követelményét kielégítő módon tud törvényi kötelezettségének eleget tenni. A Ve. jogorvoslati rendszeréből fakadóan az érintettek (jelen esetben: a jelölő szervezetek) a területi választási bizottság döntése (jelen esetben: a szavazólap adattartalmát jóváhagyó döntése) ellen kifogást terjeszthetnek elő, amelyet az Országos Választási Bizottság, végső soron a Legfelsőbb Bíróság bírál el. Mindez annyit jelent, hogy a területi választási bizottság esetleges nem megfelelő, avagy az érintett számára nyilvánvalóan kedvezőtlen jogértelmezése nyomán keletkező jogsérelem orvosolhatóvá válik.

A törvényalkotó a kifejtettek szerint a konkrét szavazólapok adattartalma kialakításához, az adattartalom megjelenítéséhez elegendőnek ítélte meg a Ve. idevonatkozó előírásait, amellyel összefüggésben további - rendeleti szintű - szabályozást szükségtelennek tartott, és erre vonatkozóan nem is adott felhatalmazást a belügyminiszter számára.

A belügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet sem tartalmaz olyan rendelkezést, amely feljogosítaná a belügyminisztert a vizsgált szabályozás megalkotására.

A fentiekben foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R. 2. számú melléklet I.6.3. pontjának "amely 20 mm átmérőjű körben jelenik meg a szavazólapon (fekete-fehér formában, lehetőség szerint színesben is)" szövegrésze sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében meghatározott jogszabályi hierarchia alkotmányos rendjét, valamint ezzel összefüggésben a Jat. 8. § (1) bekezdésében foglaltakat, ezért azt a határozat kihirdetésével egyidejűleg megsemmisítette.

Az indítványozó az R. megsemmisített szövegrészét az Alkotmány 71. §-ában rögzített választási alapelvekbe ütközőnek is tartja.

Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 307.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202., 209.] - a szövegrész formai okból történő megsemmisítése miatt annak tartalmi alkotmányellenességét állító indítványi elemeket nem vizsgálta.

A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az Abtv. 41. §-ában foglaltakon alapul.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

élőadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné

dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 759/B/2002.