1113/B/2004. AB határozat
Balatonfenyves Község Önkormányzata Képviselő-testületének a fürdőhelyi rendtartásról szóló 14/2000. (V. 22.) rendelete 3. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Balatonfenyves Község Önkormányzata Képviselő-testületének a fürdőhelyi rendtartásról szóló 14/2000. (V. 22.) rendelete 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, egyebekben az indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó Balatonfenyves Község Önkormányzata Képviselő-testületének a fürdőhelyi rendtartásról szóló 14/2000. (V. 22.) rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 3. § a) és b) pontjai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítványozó egy 1995-ben megvásárolt, az önkormányzat tulajdonában álló strandon található felépítményben érvényes vállalkozói engedély birtokában működtetett úszó- és vízieszköz-kölcsönzőt. Az Ör. támadott szabályainak megalkotásával a vízi sporteszközök kölcsönzési szabályai megváltoztak, a támadott rendelkezések szerint a szörf, csónak, vízibicikli kölcsönzése csak engedéllyel rendelkező, parthoz kapcsolódó víziállásról lehetséges. A kölcsönzésre kijelölt helyeket az Ör. függeléke tartalmazza. Balatonfenyves Önkormányzat Képviselő-testülete az 58/2003. (IV. 24.) Kt. számú határozatával úgy döntött, hogy vízibicikli kölcsönzésre licittárgyalást tart, amelyen az indítványozó nem vett részt. Mivel az indítványozó a kölcsönzésre vonatkozó megváltozott szabályok ellenére is az önkormányzati tulajdonban levő strandon tárolta a kölcsönzésre szánt vízibicikliket, ezért Balatonfenyves önkormányzata fürdőhely-üzemeltető tulajdonosként birtokvédelmi eljárást indított, amelyben jogerősen kötelezték az indítványozót a fürdőhelyen és a fürdőhelyhez tartozó vízfelületen található vízibiciklik eltávolítására.
Az indítványozó szerint a vitatott szabályok elsősorban azért alkotmánysértők, mert a képviselő-testület diszkriminatív céllal, jogalkotási úton vonta meg az addig fennálló kölcsönzési jogát.
Álláspontja szerint az Ör. 3. §-ának a) pontja ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével és a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. § b) pontjával, mert a vízgazdálkodás és vízhasználat szabályait a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Vgtv.) rendezi, amely csak a fürdésre
alkalmas területek kijelölésére ad hatáskört a települési önkormányzatoknak, egyéb kérdésekben nem. Konkrét jogszabályi hivatkozás nélkül azzal érvelt az indítványozó, hogy az egyéni vállalkozás és magánkereskedelem szabályait a törvényhozó rendezte, ezekre vonatkozó további feltételeket és korlátozásokat önkormányzati rendelet nem állapíthat meg.
Az indítványozó az Ör. 3. § b) pontjába foglalt rendelkezés alkotmányosságát azon az alapon vitatta, hogy az korlátozza a versenyt, tisztességtelenül befolyásolja a szolgáltatás igénybevételének lehetőséget, ezáltal ellentétes a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvénnyel (a továbbiakban: Tpt.).
Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte Balatonfenyves Község Önkormányzata Képviselő-testületének véleményét.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
(... )
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. Az Ör. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"3. § Úszóeszközöket, vízi sporteszközöket csak az arra kijelölt helyen és módon szabad kölcsönözni az alábbiak szerint:
a) Szörf, csónak, vízibicikli kölcsönzése csak engedéllyel rendelkező, parthoz kapcsolódó víziállásról lehetséges.
b) Az erre kijelölt helyeket jelen rendelet függeléke tartalmazza."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a képviselő-testület megsértette-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését azzal, hogy rendeleti úton szabályozta a tulajdonában álló fürdőhelyeken az egyes vízisport-eszközök kölcsönzési feltételeit, megszüntetve ezáltal az indítványozó vízi sporteszköz-kölcsönzési jogát.
Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az egymással összehasonlítható helyzetben lévők között alkalmazott olyan különbségtétellel szemben nyújt védelmet, amelynek nincs alkotmányosan elfogadható indoka. Ebből következően nem minden különbségtétel alkotmányellenes, hanem arra tekintettel fogalmazza meg a diszkrimináció tilalmát, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48-49.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az egyenlő méltóságú személyként való kezelés alkotmányi követelménye és az egyedi (magánjogi és közjogi) aktusokon alapuló kölcsönzési jog rendelettel történő megszüntetése között nincs érdemi összefüggés.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, eddigi gyakorlatában az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállam fogalmának részét képező jogalkotói hatalommal való visszaélés alkotmányi tilalmával hozta összefüggésbe az olyan eseteket, amelyekben a jogalkotó normaalkotási hatáskörét nem a rendeltetésének megfelelő célra használta fel, valamely jogintézmény nem rendeltetésszerű alkalmazását tekintette a tilalom megsértésének [31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240.; 29/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 316.; 5/2007. (II. 27.) AB határozat, ABH 2007, 120, 126.].
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság emlékeztet arra is, amennyiben az önkormányzat tulajdonosi jogait gyakorló képviselő-testület a bérlővel mellérendeltségi pozícióban álló, magánjogi jogalanyként vesz részt a jogügyletben, és nincs olyan alkotmányi kötelezettség, amely alapján a szerződés egyes feltételeit rendeletbe kellene foglalni, akkor a polgári jog és a felek privátautonómiája által szabályozott jogügyletek tartalmi vagy formai elemeinek közhatalmi (jogalkotási) úton történő meghatározása során a közhatalommal (törvény- vagy rendeletalkotási hatáskörrel) rendelkező tulajdonos nem járhat el visszaélésszerűen, a közhatalmi (jogszabályi) aktussal történő jogviszonymódosítással nem hozhatja olyan, hátrányosabb helyzetbe a másik szerződő felet, amelynek eredményeként a közhatalommal rendelkező szervvel szerződéses jogviszonyban álló fél korlátozottabb jogvédelmi lehetőségekkel élhet, mint ha számára az egyébként rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket igénybe vehetné [lásd 67/2006. (XI. 29.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.1.), ABH 2006, 971, 978.].
Mivel az indítványozó kizárólag az Alkotmány hátrányos megkülönböztetését tiltó rendelkezésére hivatkozott a kölcsönzési jog megvonása kapcsán, ezért az Alkotmánybíróság nem vizsgálhatta, hogy az Ör. sérelmezett rendelkezéseinek megalkotásával a képviselő-testület visszaélt-e jogalkotói hatalmával. A fentiekre tekintettel az Ör. 3. §-ának az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközését állító indítványt - az érdemi összefüggés hiánya miatt - elutasította.
2. Az indítványozó szerint az Ör. 3. §-ának a) pontja azért ellentétes az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével, mert a képviselő-testület olyan tárgykörben szabályozott, amire nem volt törvényi felhatalmazása.
A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott egyik alkotmányos korlát szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
A Vgtv. 4. § (1) bekezdésének e) pontja a települési önkormányzatoknak a természetes vizek fürdésre alkalmas partszakaszainak és azzal összefüggő vízfelületének kijelölésére ad felhatalmazást, a természetes fürdővizek minőségi követelményeiről, valamint a természetes fürdőhelyek kijelöléséről és üzemeltetéséről szóló 78/2008. (IV. 3.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 2. §-ának a) pontja és 5. §-a alapján természetes fürdővizek esetén az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat kistérségi intézete jelöli ki a fürdőhelyet. A fürdőhely kijelölésének feltétele, hogy a fürdőhely üzemeltetője (aki a Korm.r. 2. § c) pontja szerint lehet a fürdőhely tulajdonosa vagy akire a tulajdonos az e rendeletben meghatározott kötelezettségek teljesítését írásbeli megállapodásban átruházta), a Korm.r. 7. számú melléklete szerinti üzemeltetési szabályzatot készítsen. Az üzemeltetési szabályzatnak a fürdőhely szakszerű és biztonságos üzemeltetésével kapcsolatos részletes műszaki, technológiai, biztonságtechnikai, környezetvédelmi és egészségügyi előírásokat kell tartalmaznia. Sem Vgtv., sem a Korm. r. nem rendelkezik az Ör. 3. §-ának a) pontjába foglalt rendelkezésről, a sportolási célú vízieszközök kölcsönzési helyéről.
Következetes az Alkotmánybíróság gyakorlata abban, hogy helyi közügy esetén a képviselő-testület közvetlenül az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében biztosított jogkörében - külön törvényi felhatalmazás hiányában is -jogosult az országos szintű szabályozással nem ellentétes, ahhoz képest kiegészítő jellegű helyi jogalkotásra.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fürdőhelyet igénybe vevők testi épségének megóvása, a sportcélú vízieszközök biztonságos használata érdekében az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe foglalt [és a Jat. 10. § b) pontjában megismételt] normaalkotási felhatalmazás alapján - a Képviselő-testület rendeletben szabályozhatja, hogy az önkormányzati tulajdonban levő fürdőhely mely részein lehet sportcélú vízieszközöket kölcsönözni. Az Abh. (1) bekezdésben kifejtettek szerint ennek alkotmányi korlátja az, ha a kölcsönzési feltételek rendeleti úton történő meghatározásával a képviselő-testület olyan közhatalmi eszközöket venne igénybe, amelyeket az azonos tevékenységet végző magánfél fürdőhely-tulajdonosok (üzemeltetők) számára nem állna rendelkezésre.
Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra is, hogy a vizek hasznosítását, védelmét és kártételeinek elhárítását szolgáló tevékenységekre és létesítményekre vonatkozó szabályokról szóló 379/2007. (XII. 23.) Korm. rendelet szerinti nem vízgazdálkodási célú víziállásokra a rendelet 92. §-a szerint a települési önkormányzat a településrendezési tervben meghatározhat a víziállásokra vonatkozóan egyéb, a helyi sajátosságok által indokolt korlátozásokat is.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 3. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
3. Az indítványozó szerint az Ör. 3. § b) pontjába foglalt, a vízieszköz-kölcsönzés helyének meghatározására utaló rendelkezés a Tpt.-vel ellentétes módon korlátozza a versenyt, és tisztességtelenül befolyásolja ezen szolgáltatás igénybevételének lehetőséget.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdése szerint a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság már többször kifejtette, hogy az indítványnak tartalmaznia kell a támadott jogszabályi rendelkezést, továbbá az Alkotmánynak azon rendelkezését, amelyet az indítványozó véleménye szerint a vitatott norma sért. [654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.; 472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783.]. Mivel az indítványozó nem jelölte meg, mely alkotmányi rendelkezést sérti a Tpt. közelebbről meg nem határozott szabályával való ellentét, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 3. § b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasította.
Budapest, 2008. szeptember 22.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró