5/2007. (II. 27.) AB határozat
a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény 85. § (10) bekezdése, és a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény 7. § (1) bekezdése, valamint a 7. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével -meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény 85. § (10) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény 7. § (1) bekezdése, valamint a 7. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a villamos energiáról szóló 2001. évi CX. törvény (a továbbiakban: VET.) 7. § (1) bekezdése, a 7. § (3) bekezdés e) pontja, valamint a földgázellátásról szóló 2003. évi XLII. törvény (a továbbiakban: GET.) 85. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
Az indítványozó alapvetően azt kifogásolta, hogy a VET. 7. § (3) bekezdésében [megállapította: GET. 84. § (1) bekezdése] a megbízatás megszűnésének új eseteként rögzített rendelkezés a Magyar Energia Hivatal (a továbbiakban: Hivatal) vezetőinek (elnök és elnökhelyettes) soron kívüli - a hatéves kinevezési időtartam letelte előtti - elmozdítását teszi lehetővé. E szerint az érintett vezetők megbízatása törvényben meghatározott egyéb ok esetén is megszűnik. Ilyen konkrét okot jelöl meg a GET. 85. § (10) bekezdése, amely előírja, hogy a rendelkezés hatálybalépését követő kilencvenedik napon a Hivatal vezetőinek megbízatása megszűnik. Kifogásolta továbbá az indítványozó a VET. 7. § (1) bekezdésében [megállapította: GET. 84. § (1) bekezdés] előírt pályáztatási rendszert is.
Az indítványozó a fentiekkel kapcsolatban hivatkozott arra, hogy a munkavégzésre vonatkozó jogszabályok nem ismerik a "törvényben meghatározott egyéb okot", mint a munkavégzésre irányuló jogviszony megszűnésének módját. Az új jogcím bevezetése az indítványozó szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, s az annak részét képező, illetve abból levezethető egyéb követelményeket és jogosultságokat; úgymint: a jogbiztonságot, a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát és a szerzett jogok védelmét.
II.
Az alkotmánybírósági eljárás során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "
2.1. A VET. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"7. § (1) A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét - a miniszter javaslatára - a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A kinevezés időtartama hat év. Az elnök és az elnökhelyettes megbízatásának megszűnése esetén a miniszter nyilvános pályázatot ír ki a megüresedő tisztségre. A pályázatokat a miniszter a pályázatok benyújtására rendelkezésre nyitva álló határidő lejártát követően harminc napon belül szakmailag értékeli. A miniszter az értékelés eredményéről a jelöltek sorrendjéről és javaslatának indokolásáról írásban tájékoztatja a miniszterelnököt.
(3) A Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik,
e)törvényben meghatározott egyéb ok esetén. "
2.2. A GET. indítvánnyal támadott rendelkezése: "85. § (10) E rendelkezés hatálybalépését követő tizenöt
napon belül a miniszter nyilvános pályázatot ír ki a Hivatal elnöki és elnökhelyettesi tisztségének betöltésére. E rendelkezés hatálybalépését követő kilencvenedik napon a Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik. "
2.3. A VET. 7. §-ának a módosítás előtt (2003. augusztus l-jét megelőzően) hatályos rendelkezései:
"7. § (1) A Hivatal elnökét és elnökhelyettesét - a miniszter javaslatára - a miniszterelnök nevezi ki, és menti fel. A kinevezés időtartama hat év. Az elnök és az elnökhelyettes tekintetében a munkáltatói jogokat - a kinevezés és a felmentés kivételével - a miniszter gyakorolja. Az elnököt a közigazgatási államtitkár havi illetményével azonos díjazás, illetőleg azonos juttatások, az elnökhelyettest a helyettes államtitkár havi illetményével azonos díjazás, illetőleg azonos juttatások illetik meg.
(2) A Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása megszűnik, ha
a) a kinevezés időtartama lejár,
b) tisztségéről lemond,
c) tisztségéből felmentik,
d) meghal.
(3) Felmentéssel szűnik meg a Hivatal elnökének és elnökhelyettesének megbízatása, ha
a) jogerős bírói ítélet megállapítása szerint bűncselekményt követett el, vagy más módon a tisztségre méltatlanná vált,
b) tisztségének ellátására tartósan alkalmatlanná vált,
c) tisztségével való összeférhetetlenségét három hónapon belül nem szüntette meg,
d) tevékenységével a Hivatal működését veszélyezteti.
(4) A Hivatal elnöke
a) vezeti a Hivatalt,
b) megállapítja a Hivatal szervezeti és működési szabályzatát,
c) gyakorolja a Hivatal köztisztviselői felett a munkáltatói jogokat,
d) irányítja a Hivatal gazdálkodását,
e) képviseli a Hivatalt,
f) ellátja mindazokat a feladatokat, amelyeket jogszabály vagy a Hivatal szervezeti és működési szabályzata a hatáskörébe utal,
g) tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésén a Hivatal feladatkörét érintő előterjesztések tárgyalásakor. "
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az indítvány érdemi vizsgálatát megelőzően az Alkotmánybíróság áttekintette a jogszabályi formába foglalt egyedi döntéseket érintő eddigi gyakorlatát.
Az Alkotmánybíróság - hatáskörének hiánya miatt -nem vizsgál olyan egyedi döntéséket, amelyek akár formai, akár tartalmi értelemben nem minősíthetők sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének, [lásd 52/1993. (X. 7.) AB végzés, ABH 1993, 407, 408-409.; 439/B/1999. AB végzés, ABH 2000, 1167, 1170-1171.; 939/B/2001. AB végzés, ABH 2002, 1775, 1776.] Az ilyen esetekben az Alkotmánybíróság az indítványokat visszautasította.
A 7/2004. (III. 24.) AB határozat a normatív tartalom nélküli jogszabályok speciális esetkörére is utalt: "[... ] a magyar törvényalkotási gyakorlatban előfordul az, hogy teljességgel normatív tartalom nélküli törvényt fogadnak el. Általában valamely esemény vagy személy jelentőségének állítanak ilyen módon emléket. Például »2001. évi LXIII. törvény a magyar hősök emlékének megörökítéséről és a Magyar Hősök Emlékünnepéről«; »2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról«; »1996. évi LVI. törvény Nagy Imre mártírhalált halt magyar miniszterelnök és mártírtársai emlékének törvénybe iktatásárók. " (ABH 2004, 98, 114.) Esetleges alkotmányossági vizsgálat esetén ebben a körben is - feltehetően - az indítvány visszautasításának volna helye.
Érdemben vizsgált azonban az Alkotmánybíróság néhány olyan indítványt, amelyek azt kifogásolták, hogy a jogalkotó egyedi eseteket döntött el jogszabályi formában, s ezzel alapjogi sérelmet okozott. A 45/1997. (IX. 19.) AB határozat megállapította, hogy" [a] szabályozásnak ez a módja, azaz az ingatlantulajdont korlátozó egyedi döntés törvényi formában való megjelentetése kizárja a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat benyújtásának lehetőségét, és ezáltal sérti a tulajdonvédelemre is garanciát nyújtó jogorvoslat érvényesülési lehetőségét [... ]". (ABH 1997, 311, 318.) Hasonló ok alapján állapította meg akifogásolt egyedi döntés alkotmányellenességét a 6/1994. (II. 18.) AB határozat. (ABH 1995, 65, 66-67.) Ezekben az ügyekben az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítését mondta ki az Alkotmánybíróság.
Az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságára tekintettel ugyanakkor az Alkotmánybíróság nem állapította meg az egyedi döntés alkotmányellenességét a 7/2004. (III. 24.) AB határozatban. Kormányhivatal (Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, a továbbiakban: PSZÁF) vezetőjének egyedi módon (nem normatív rendelkezés alkalmazásával) történő elmozdítása nem eredményezi a jogbiztonság sérelmét, ha a megbízatást azért kellett megszüntetni, mert a szervezet-átalakítás következtében maga a tisztség (a PSZÁF elnöki funkciója) szűnt meg. Az Alkotmánybíróság rámutatott:" [a] jogbiztonság követelményeinek az államigazgatási szervek átszervezésére vonatkozó szabályok alkotmányosságának megítélésére való közvetlen kivetítése az Alkotmányból le nem vezethető korlátok közé szorítaná az Országgyűlés és a Kormány szervezetalakítási szabadságát. " (ABH 2004, 98, 111-112.)
2. A jelen eljárásban országos hatáskörű szerv határozott időtartamú vezetői megbízatásának idő előtti megszűnéséről szóló szabályozás (és ehhez kapcsolódóan az új vezetők kinevezésének szabályai) a vizsgálat tárgya. [A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (4) bekezdése értelmében a Hivatal kormányhivatalnak minősül. ] Az indítványban foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a kifogásolt rendelkezések ellentétesek-e a jogbiztonság követelményével, így különösen: sértenek-e szerzett jogot, illetve azt is, hogy figyelmen kívül hagyják-e a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát.
2.1. Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8.) AB határozatban kifejtette:" [a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket. " (ABH 1991, 454, 456.)
Az Alkotmánybíróság korábban már több határozatában elvi jelentősséggel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált "jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása". [Pl. 62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364, 367.] A szerzett jogok védelme a jogállamban érvényesül, de nem abszolút érvényű, kivételt nem tűrő szabály. A kivételek elbírálása azonban csak esetenként lehetséges. Azt, hogy a kivételes beavatkozás feltételei fennállnak-e, végső fórumként az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 154.] Az Alkotmánybíróság több határozatában utalt továbbá arra, hogy" [a] jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni". [515/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 976, 977.; 1011/B/1999. AB határozat, ABH 2001, 1365, 1370.; 495/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1382, 1390.] A szerzett jogok tiszteletben tartására irányuló követelménnyel összefüggésben kimondta, hogy:" [a]z alkotmányos védelmet élvező 'szerzett jogok' a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi 'ígérvények' és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a 'szerzett jogok' alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást. " [731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805.]
A visszamenőleges hatályú jogi szabályozás tilalmával kapcsolatban az Alkotmánybíróság leszögezte: "[következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogaikotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. " [57/1994. AB határozat, ABH 1994, 316, 324. ]
A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a VET. -nek az indítványban kifogásolt módosítása során [7. § (1) bekezdés, illetve (3) bekezdés e) pont], illetve a GET. 85. § (10) bekezdés megalkotásával a jogalkotó törvényben szabályozott - kormányhivatal vezetőjének és helyettesének megbízatását magában foglaló -jogviszony tartalmát egészítette ki. A VET. -nek a 7. § (3) bekezdés e) pont szerinti kiegészítése ("törvényben meghatározott egyéb esetben") nem tartalmaz konkrét rendelkezést, ugyanis általános - közelebbről meg nem nevezett - jogszabályi rendelkezésre utaló szabállyal egészíti ki a megbízatás-megszűnési okokat. A GET. formálisan beiktatott egy ilyen megszűnési okot, amely - normatív tartalom nélkül - egyedi módon szüntetette meg az említett vezetők megbízatását. Ezzel szemben a VET. 7. § (1) bekezdése a vezetői állások pályázattal történő betöltéséről - normatív tartalommal - rendelkezik.
2.2. Az előzőekből következően az alkotmányossági vizsgálat a továbbiakban arra terjedt ki, hogy a GET. 85. § (10) bekezdésében foglalt egyedi jogviszony-megszüntetés sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
A törvény által közelebbről nem tipizált, de mindenképpen foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt a módosítást megelőzően is meg lehetett szüntetni több jogcímen, így például felmentéssel. A jellegében leginkább közszolgálati jogviszonyhoz hasonlítható alkalmazási viszony munkáltatói oldalán az állam jelenik meg, a konkrét jogviszonyt a munkáltatói jogkör gyakorlójaként eljáró miniszterelnök kinevezése hozza létre, illetve felmentési aktusa szünteti meg.
A GET. -et a jogalkotó 2003. június 16-án fogadta el, kihirdetése 2003. június 25-én történt meg, míg a hatálybalépés időpontja 2003. augusztus 1-je volt. A vizsgált rendelkezés közvetlen visszamenőleges hatályba léptetést nem tartalmaz ugyan, de egy már korábban létrejött jogviszonyt szüntet meg a törvény hatálybalépését követő kilencvenedik nappal.
A PSZÁF esetében az állam szervezetalakítási szabadságába tartozó intézkedés közvetlenül indokolta (szükségképpenivé tette) az egyedi jogviszonyokba történő jogalkotói beavatkozást (a PSZÁF elnöki, elnökhelyettesi pozíciói megszűntek, s helyettük egyfajta elnökség, a Felügyeleti Tanács jött létre) .
A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Hivatal egyidejű átszervezésére nem került sor, csupán hatásköre változott meg. A GET. indokolása szerint a Hivatal "[... ] szerepköre úgy módosul, hogy az illeszkedjen a magyar közigazgatás szervezetrendszerébe, ugyanakkor megfeleljen a közösségi elvárásoknak is. A hivatal olyan egységes hatósággá válik, amely ellátja mind a hagyományos földgázellátással kapcsolatos hatósági jogköröket, mind a versenyszempontokat figyelembe vevő új típusú 'piacigazgató' jellegű szerepköröket. A hivatal feladatai ennek megfelelően a következő fő csoportokba sorolhatók: engedélyezés, a szabályozás verseny-szempontokat figyelembe vevő felügyelete, fogyasztóvédelem, árelőkészítés, -szabályozás és -felülvizsgálat. "
Ennek figyelembevételével az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a határozott időtartamra szóló megbízatás idő előtti megszüntetésének (a személyi változásnak) szervezeti indokoltsága nem volt; az elnöki és az elnökhelyettesi státuszok változatlanul megmaradtak. Ehhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság leszögezi: valamely államigazgatási szerv módosított feladatkörének megfelelő vezetés kialakítása, és az ennek érdekében végrehajtott személyi változtatás önmagában nem indokolhatja a norma kötő erejének alkalmi figyelmen kívül hagyását.
Az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában kifejtette: "[... ] a jogalkotói hatalommal való visszaélés körében kialakult eddigi gyakorlatát nem ítélte olyan széles körűnek, amely elegendő alapul szolgálna e fogalom alkotmányos követelménybe foglalt egzakt meghatározására. Mindazonáltal az eddigi döntések is alapul szolgálnak annak az általános érvényű következtetésnek a levonására, hogy mivel a joggal való visszaélés tilalmának forrása az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése, alkotmányellenes az olyan rendelkezés is, amely amiatt ütközik az említett tilalomba, mert a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel. " (ABH 1998, 240, 245-246.)
Az Alkotmánybíróság a fenti megállapításra hivatkozással a most vizsgált rendelkezéssel összefüggésben a következőkre mutat rá: a jogalkotás diszfunkcionális, ha a jogalkotó normatív szabályozási tárgykörben (s kétségkívül ilyennek minősül a Hivatal elnöke és elnökhelyettese megbízatási jogviszonyának tartalma) egyedi döntést hoz. A normatív aktus szükségképpeni eleme ugyanis az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik. Ha a jogalkotó a hatályos jogszabály alkalmazását, vagy a jogszabály normatív módon történő módosítását kerüli meg az egyedi döntés jogszabályi formába öntésével, a megoldás visszaélésszerűvé válik. A konkrét jogviszonyokat ezzel a módszerrel megszüntető jogszabályi rendelkezés [itt: a GET. 85. § (10) bekezdése] tartalmában jogalkalmazói (munkáltatói egyoldalú jognyilatkozatot helyettesítő) aktus, amely ellen viszont (tekintettel a jogszabályi formára) az érintettek jogorvoslattal nem élhetnek.
Az állami vezetők határozott tartamú megbízatási jogviszonya idejének lerövidítésére csak a törvényben meghatározott objektív vagy szubjektív okok (lemondás, halál, illetőleg összeférhetetlenség megállapítása, továbbá valamely nevesített felmentési jogcím alkalmazása, valamint a megbízatásra közvetlenül kiható egyéb ok, így például szervezet-átalakítás) alapján kerülhet sor. A jelen eljárásban vizsgált, konkrét megbízatásokat egyedi jelleggel megszüntető rendelkezés viszont ezen követelmények egyikének sem felel meg.
Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően megállapította, hogy a GET. 85. § (10) bekezdése szerinti egyedi esetre szabott, jogszabályi formába öltöztetett döntés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvének szerves részét képező jogbiztonságot. Egyidejűleg az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a VET. 7. § (1) bekezdése és a 7. § (3) bekezdés e) pontjában foglalt szabályozás önmagában nem ellentétes a jogbiztonság követelményével.
3. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezést a határozat közzétételének napjával megsemmisítette, a VET. 7. § (1) bekezdése, valamint a 7. § (3) bekezdés e) pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt pedig elutasította.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 120/B/2004.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
1. Egyetértek azzal, hogy a többségi határozat elutasítja a VET. 7. § (3) bekezdése e) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt.
2. Egyetértek ugyanakkor a GET. 85. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapításával és megsemmisítésével.
3. Álláspontom szerint azonban az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie még a VET. 7. § (1) bekezdéséből a "A kinevezés időtartama hat év" mondatot.
4. Az Alkotmánybíróságnak - hivatalból eljárva - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kellett volna megállapítania amiatt, mivel egy nem Alkotmányban szabályozott kormányhivatal vezetőjének megbízatási ideje túlnyúlik a Kormány megbízatási idején, ezáltal megnehezülhet a működőképes kormányzás Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) és e) pontjában írt kormányfeladatok maradéktalan teljesítése.
I.
1. Előrebocsátom: az Alkotmánybíróság csak az Alkotmányban szabályozott, azaz az" alkotmányos intézményeket" kezeli kiemelten. [24/2000. (VII. 6.) AB határozat]
A Magyar Energia Hivatal "önálló feladattal és hatáskörrel rendelkező, országos hatáskörű közigazgatási szerv, amelynek irányítását a Kormány, felügyeletét a miniszter látja el. A Hivatal jogi személy, amely önállóan gazdálkodó központi költségvetési szervként működik. " [VET. 6. § (1) bekezdés] A Magyar Energia Hivatal tehát közhatalmi jogosítványokkal rendelkező olyan központi közigazgatási szerv, amely a hierarchikus rendbe tagolódva, "irányított" szervként része a végrehajtó hatalomnak. Feladatai és hatásköre folytán nem "alkotmányos intézmény" (azaz nem jelenik meg az Alkotmányban) .
Alkotmányban írt fontos jogosítványokkal rendelkező szervek ellenben az Országgyűlés, a Kormány, illetőleg a miniszter.
Az Országgyűlés, a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerveként (... ) meghatározza a Kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit [Alkotmány 19. § (1) és (2) bekezdései], törvényeket alkot, meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét, megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását [Alkotmány 19. § (3) bekezdés b), c), d) pontjai].
A Kormány biztosítja a törvények végrehajtását, irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket, biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósításukról. [Alkotmány 35. § (1) bekezdés b), c), e) pontok]
Kiemelten utalok az Alkotmány 40. § (3) bekezdésére, amely szerint: "A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni. " (Az Alkotmány valójában nem is felügyeleti, hanem irányítási jogkört adott a Kormánynak, hiszen a "külön szervek létesítésének" joga már nem felügyeleti, hanem irányítási jogkör. )
A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. [Alkotmány 37. § (2) bekezdése]
Fontos elvi kérdés az, minek biztosítsunk elsőbbséget: egy kétségkívül fontos (de Alkotmányba fel nem emelt) feladatkörökkel és hatáskörökkel rendelkező szerv vezetője érinthetetlenségének (s benne a vezető 6 éven át fennálló elmozdíthatatlanságának), vagy az imént említett, Alkotmányban szabályozott és védett szervek (Országgyűlés, Kormány, miniszterek) Alkotmányban is tételesen felsorolt feladat- és hatáskörei zavartalan gyakorlásának. Álláspontom szerint az Alkotmány alapján az utóbbit kell előtérbe helyezni annak hangsúlyozásával, hogy a felsorolt szervek az Alkotmányban kapott feladataik ellátásához egy nekik alárendelt, irányításuk és felügyeletük alatt álló szerv irányában akár az átszervezés jogával (s benne a nem "alkotmányosan védett" vezető 6 évre szóló munkaviszonya megszüntetése jogával) is rendelkeznek. (Értelemszerűen azonban itt az Országgyűlésről van szó, amely törvénnyel bármikor újrarendezheti a Kormány és az "érintett" miniszter irányítási és felügyeleti jogait is. ) E jogkörében - álláspontom szerint - az Országgyűlés maga vállalta politikai felelősséggel jár el, amelynek célszerűségét, ésszerűségét az Alkotmánybíróság nem is vizsgálhatja.
2. Jelen ügyben a központi közigazgatási szerv élén álló vezető elmozdításának hátterében kétségkívül nem közvetlenül szervezeti átalakítás (átszervezés) áll, "csupán" a szervezet feladat- és hatásköre változott meg. A GET. indoklása szerint a Hivatal "(... ) szerepköre úgy módosul, hogy az illeszkedjen a magyar közigazgatás szervezetrendszerébe, ugyanakkor megfeleljen a közösségi elvárásoknak is. A Hivatal olyan egységes hatósággá válik, amely ellátja mind a hagyományos földgázellátással kapcsolatos jogköröket, mind a versenyszempontokat figyelembevevő új típusú »piacigazgató« jellegű szerepköröket. A Hivatal feladatai ennek megfelelően a következő fő csoportokba sorolhatók: engedélyezés, a szabályozás versenyszempontokat figyelembevevő felügyelete, fogyasztóvédelem, árellenőrzés, -szabályozás és felülvizsgálat. " Vitatom ezért a többségi határozatnak azt az állítását, hogy a határozott időtartamra szóló vezetői megbízatás idő előtti megszüntetésének (a személyi változásnak) nem lett volna szervezeti indokoltsága. Úgy vélem, hogy a vezetőváltást nemcsak több szervezet összevonása vagy átszervezés indokolhatja, hanem az is, ha szervezeti összevonás (átszervezés) ugyan nem történik, de a szervezet feladatköre működésileg úgy megváltozik, hogy az eleve megváltoztatja a vezetővel szembeni elvárásokat is. A feladat- és hatáskörök megváltoztatása egyébként óhatatlanul magával hozza ugyanis a szervezet (át) alakítását is. Erre utal a GET. idézett indokolásában megtalálható fentebb idézett kitétel is: "a hivatal (... ) egységes hatóssággá válik (sic), amely ellátja mind a hagyományos földgázellátással kapcsolatos hatósági jogköröket, mind a versenyszempontokat figyelembevevő új típusú »piacigazgató« jellegű szerepköröket. "
3. A többségi határozat érintőlegesen jegyzi meg, hogy a Hivatal - a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 1. § (4) bekezdése értelmében - kormányhivatalnak minősül. Álláspontom szerint a jelen ügy elbírálása szempontjából ennek a körülménynek döntő szerepe van, amely azt indokolta volna, hogy a határozat részletesebben foglalkozzon e besorolás jelentőségével. Az idézett törvény 71. § (1) bekezdése ugyanis expres-sis verbis megállapítja, hogy "[a] kormányhivatal törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv", amelynek "a felügyeletét a miniszterelnök által kijelölt miniszter látja el" [71. § (2) bekezdés]. A miniszter képviseli a kormányhivatalt a Kormány és az Országgyűlés előtt [71. § (2) bekezdés c) pont]. Költségvetése a felügyeletét ellátó miniszter által vezetett minisztérium költségvetési fejezetén belül önálló címet képez [71. § (4) bekezdés]. Szervezetét ugyan a saját szervezeti és működési szabályzata határozza meg, azt azonban a miniszterelnök hagyja jóvá [72. § (1) bekezdés]. A kormányhivatal vezetője - ha törvény eltérően nem rendelkezik - államtitkári illetményre és juttatásra jogosult [72. § (5) bekezdés]. Mindezekből (is) az következik, hogy a Hivatal vezetője - kormányhivatal vezetőjeként - beintegrálódott a Kormány szervezeti és működési rendjébe, megbízatásának, kinevezésének és felmentésének is ehhez a jogállásához kell igazodnia. Konkrétabban: a kormányhivatal vezetőjeként az adott Kormányhoz kapcsolódik a munkája, nincs is ezért alkotmányos indoka annak, hogy megbízatása túl nyúljon az adott Kormány megbízatásának az idején. Ennek megfelelően - álláspontom szerint -mód van (mód lehet) arra, hogy törvény a kormányhivatal vezetőjének megbízatási idejét hozzáigazítsa a Kormány megbízatási idejéhez.
4. A többségi határozat szerint a GET. 85. § (10) bekezdése sérti a jogállamiságból levezethető - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt -jogbiztonság elvét. A határozatban felhozott, többségi álláspont megalapozását szolgáló érvek azonban számomra nem meggyőzőek. Kiemelem, hogy az Alkotmánybíróság eddig következetesen azt az álláspontot képviselte, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme önmagában és egyedül nem elegendő az alkotmányellenesség megállapításához. Ezúttal ettől a következetesen képviselt álláspontjától eltért, s megvédett egy, a Kormány közvetlen irányítása és a miniszter felügyelete alá tartozó, az Alkotmány szintjére fel nem emelt szervet. Ezzel ugyanakkor - nézetem szerint - Alkotmányban szabályozott jogkörű irányító és felügyeletet ellátó szervek (Országgyűlés, Kormány, minisztérium) feladatellátását korlátozta, ami által pedig feladni látszik azt az eddig következetesen vállalt elvet is, amely szerint szűken értelmezi hatáskörét államszervezeti kérdések megítélésekor.
Álláspontom e tekintetben változatlanul ugyanaz, amelyet a 7/2004. (III. 24. ) AB határozathoz fűzött különvéleményemben is megfogalmaztam. Arra támaszkodva újólag felvetem: vajon sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdéseben foglalt demokratikus jogállamiság elvét az, ha az Országgyűlés által cikluson átívelő időre megválasztott tisztségviselő megbízatását a megbízatási idő lejárta előtt (pl. átszervezés eredményeként) egy más összetételű Országgyűlés megszünteti? Megítélésem szerint az ilyen védelem nem az Országgyűlés általi megválasztottsághoz, hanem csak az ilyen tisztség Alkotmányba emeltségéhez tapadhat. Ez a széles körű (2/3-os szavazattöbbségű) legi-timáltság az, amely "alkotmányosan" védetté tesz egy közmegbízatást. Ha megelégednénk ehhez a puszta Országgyűlés általi megválasztottsággal, úgy gyakorlatilag lehetővé tennénk a mindenkori Országgyűlés számára a "kénye-kedve" szerinti számú pozíciók választási ciklusokon túli kialakítását. Ez a gyakorlat pedig éppen hogy előidézője lehet a majdani kormányozhatóság veszélyeztetésének, minthogy Alkotmányban rögzített feladatkörű szervek (Országgyűlés, Kormány, miniszterek) irányító és felügyeleti munkáját béníthatnák meg az előző kormányzattól "ajándékba kapott", tetszőleges számú, maguknak védettséget követelő vezetői megbízatások.
II.
1. Kiemelten hangsúlyozom azonban: nem az Alkotmánybíróságnak, hanem a törvényhozó hatalomnak a dolga az, hogy az Alkotmányban nem szabályozott szervek, szervezetek vezetői megbízatásának kérdését (kormányzati ciklusokhoz igazítását) a "helyére tegye", s a szükségesnek ítélt törvénymódosításokat elvégezze. Ehhez azonban kívánatos lenne egyértelműen felvállalni azt az elvet, hogy a működőképes kormányzat (kormányozhatóság) megteremtése elengedhetetlenül szükségessé teszi a kormányhivatalok vezetőinek megbízatási idejét a kormányzati ciklusokhoz igazítani. Ehelyett ma a meghatározóan fontos, "stratégiai" jelentőségű országos hatáskörű kormányhivatalok esetében is bizonyítani kell a szervezeti változást, módosítást ahhoz, hogy azok vezetőinek váltására sor kerülhessen. Nyilvánvaló, hogy ez az álszemérem nem fedi el azt a háttérben megbúvó (s álláspontom szerint jogos) mindenkori kormányzati törekvést, hogy a Kormány számára kiemelten fontos szervezetek (stratégiai ágazatok) élén olyan vezetők álljanak, akik élvezik az adott Kormány bizalmát, megfordítva: biztosítékai a kiegyensúlyozott kormányzásnak. Másképpen fogalmazva: a Kormány a maga által megbízott (saját) kormányhivatala vezetőjén keresztül teljesítheti maradéktalanul az Alkotmányból folyó kötelezettségeit:
"35. § (1) A Kormány
(... )
c) irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket;
e) biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósulásukról. "
A kormányzati cikluson átnyúló vezetői megbízatás (választás, kinevezés) azoknál az "alkotmányos" intézményeknél indokolt, amelyek a hatalommegosztás elvéből következő ellensúlyt képeznek (képezhetnek) a végrehajtó hatalommal szemben. A Magyar Energia Hivatal (hasonlóan a többi kormányhivatalhoz) nem tartozik ebbe a körbe, ellenkezőleg, a végrehajtó hatalom szervezeti rendszerének a része, a kormány "hivatala", amelyet Kormány irányít, miniszter felügyel. Következésképpen az tekinthető távlatosan alkotmányos megoldásnak, ha a Hivatal vezetőinek megbízásáról, a megbízás visszavonásáról a Kormány (előre kiszámítható módon) döntene és e vezetők megbízatása egybeesne a Kormány mandátumával. így van ez ma, például a minisztériumi államtitkárok, szakállamtitkárok esetében. A velük való párhuzamba állítást egyébként maga a 2006. évi LVII. törvény végezte el: "A kormányhivatal vezetője - ha törvény eltérően nem rendelkezik - államtitkári illetményre és juttatásokra jogosult. " [72. § (5) bekezdés] Továbbá: "A kormányhivatal vezetőjének helyettese - ha törvény eltérően nem rendelkezik - szakállamtitkári illetményre jogosult. " [72. § (6) bekezdése]. Nem látom alkotmányosan igazolható okát annak, hogy a Hivatal gyakorlatilag államtitkári jogállású vezetője miért nem a Kormány megbízatásának idejére kap vezetői megbízást. E kormányhivatal élén álló személy jelenlegi - 6 évben meghatározott - vezetői megbízatása eleve magában rejti annak a lehetőségét, hogy kormányváltás esetén bármilyen okból is, de megszűnik a megbízatása. (Mert az új Kormány bizalmát nem élvezi. )
Fentebb utaltam arra, hogy a kormányhivatalok megbízatási idejének megszüntetése - munkáltatói aktusként "irányítási" aktus, s ilyenként nem vonható maradéktalanul az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének alkalmazási körébe. Azaz: a döntés -jellegét tekintve - sem nem bírósági, sem nem közigazgatási, sem nem más hatósági döntés, amellyel szemben jogorvoslatnak lenne helye. Mégin-kább így van ez akkor, ha a kormányhivatal vezetőjének a megbízatása egybeesik (egybeeshet) a Kormányéval, amikor is a Kormány - saját szervezetéről lévén szó - indokolás nélkül meg is szüntetheti (szüntethetné) a kormányhivatal vezetőjének a megbízatását. Álláspontom szerint ilyen irányban történő - a törvényalkotásban is megjelenő - elmozdulás alkotmányosan biztosítaná a Kormány szabadabb mozgásterét.
Másik oldalról is közelíthetünk azonban az exponált problémához: az Alkotmány 35. § (1) bekezdés e) pontja alapján a Kormány biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik azok megvalósításáról. A Kormány önállóan alakítja, valósítja meg a gazdaságpolitikáját. E gazdaságpolitikának pedig fontos része az energiapolitika. Ahhoz pedig, hogy a Kormány ezt a funkcióját betölthesse, rendelkeznie kell a gazdaságpolitikát megvalósító szervezetek kialakításának, irányításának az eszközeivel, amelynek része, hogy rendelkezzék a vezetők megbízatásának (a megbízás visszavonásának) jogával is. Gyakorlatilag ebből a feladatellátásából vezethető le az az
alkotmányos joga is, hogy önállóan kialakíthatja a minisztériumok szervezetét, s a miniszterelnök önállóságot élvez a miniszterek kiválasztása és felmentése terén. Ezekkel a jogokkal áll összhangban - alkotmányos megoldásként -az, hogy - feles törvényben - kormányhivatalok hozhatók létre, s a Kormány önállóan dönthet a kormányhivatalok vezetőinek a megbízatásáról és e megbízatás visszavonásáról. Ez a megoldás a hatalommegosztás elvével is összhangban áll, s ez kizárja azt, hogy egy (Alkotmány szintjére fel nem emelt) kormányhivatal a Kormány ellensúlya lehessen. A hatalommegosztás elvével éppen az ellentétes, ha a kormányhivatal(ok) vezetőinek megbízatása "túlnyúlik" a Kormány megbízatásának az időszakán. (A ma hatályos szabályozás ezt teszi lehetővé. )
Újólag, s zárótételként hangsúlyozom: a kormányhivatalok (és központi hivatalok) vezetői megbízatási idejének meghatározása a törvényhozó politikai felelősséggel terhelt kötelezettsége, s ez nem az Alkotmánybíróság penzuma. Az Országgyűlésnek kell felelősen döntenie abban a kérdésben, milyen csoportokat képez az Alkotmányba fel nem emelt központi közigazgatási szervekből, melyek vezetőit bízza meg a kormányzati ciklus idejére, s melyek lesznek közülük azok, amelyek esetében az örökös jövőbeni konfrontáció veszélye felmerül. Felelős döntésének ezért ki kell terjednie arra is, hogy mozgásteret hagyjon az újabb kormányok kormányzati célkitűzéseinek a megvalósításához is. Ez pedig már nem az Alkotmánybíróságra tartozó kérdés, sokkal inkább a mindenkori jogi és politikai kultúrának (s nem különben politikai önmegtartóztatásnak) a kérdése.
2. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság - alkotmányos helyzetéből és rendeltetéséből kiindulva - megteheti azt is, hogy az adott alkotmányjogi probléma rendezése céljából - hivatalból mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapítson meg. "Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata tehát elvileg lehetővé teszi mulasztásos alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek már alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. " [22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 196, 201. ] Úgy látom, hogy a most elbírált ügyben az Alkotmány 35. § (1) bekezdése c) és e) pontjából levezethető s azok végrehajtását garantáló tartalmú jogszabályi rendelkezések hiányoznak, illetőleg a meglévők éppenhogy akadályai az idézett alkotmányi rendelkezések végrehajtásának. Megállapíthatónak látom tehát: "... az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. " [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.] A jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és az alkotmányellenes helyzet ezáltal állt elő. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 2003, 328, 343.]
Mindezekre tekintettel a többségi határozathoz képest több törvényi rendelkezés megsemmisítését tartottam volna indokoltnak: a megsemmisítések indokát azonban nem a többségi határozatban írtakban látom, hanem abban, hogy az Alkotmányban nem szereplő, a Kormány irányítási (és munkáltatói jogkörébe tartozó) kormányhivatalok vezetőinek a Kormány megbízatási idején túlnyúló megbízatása veszélyeztetheti a működőképes, folyamatos és zavartalan kormányzati munkát feltételező alkotmányi rendelkezések [35. § (1) bekezdés c) és e) pontjai] végrehajtását.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró