62017CJ0328[1]

A Bíróság ítélete (harmadik tanács), 2018. november 28. Amt Azienda Trasporti e Mobilità SpA és társai kontra Atpl Liguria - Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale SpA és Regione Liguria. Előzetes döntéshozatal - Közbeszerzési szerződések - Jogorvoslati eljárások - 89/665/EGK irányelv - Az 1. cikk (3) bekezdése - 92/13/EGK irányelv - Az 1. cikk (3) bekezdése - Ajánlatnak a közbeszerzési eljárás keretében történő benyújtásától függő jogorvoslati jog. C-328/17. sz. ügy.

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (harmadik tanács)

2018. november 28. ( *1 )

"Előzetes döntéshozatal - Közbeszerzési szerződések - Jogorvoslati eljárások - 89/665/EGK irányelv - Az 1. cikk (3) bekezdése - 92/13/EGK irányelv - Az 1. cikk (3) bekezdése - Ajánlatnak a közbeszerzési eljárás keretében történő benyújtásától függő jogorvoslati jog"

A C-328/17. sz. ügyben,

az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Liguria tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) a Bírósághoz 2017. május 31-én érkezett, 2017. február 8-i határozatával terjesztett elő

az Amt Azienda Trasporti e Mobilità SpA,

az Atc Esercizio SpA,

az Atp Esercizio Srl,

a Riviera Trasporti SpA,

a Tpl Linea Srl

és

az Atpl Liguria - Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale SpA,

a Regione Liguria

között folyamatban lévő eljárásban,

A BÍRÓSÁG (harmadik tanács),

tagjai: M. Vilaras, a negyedik tanács elnöke, a harmadik tanács elnökeként eljárva, J. Malenovský, L. Bay Larsen, M. Safjan és D. Šváby (előadó) bírák,

főtanácsnok: M. Campos Sánchez-Bordona,

hivatalvezető: R. Schiano tanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2018. április 26-i tárgyalásra,

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

- az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: C. Colelli avvocato dello Stato,

- a cseh kormány képviseletében M. Smolek, J. Vláčil és T. Müller, meghatalmazotti minőségben,

- a spanyol kormány képviseletében M. J. García-Valdecasas Dorrego, meghatalmazotti minőségben,

- az Európai Bizottság képviseletében G. Gattinara és P. Ondrůšek, meghatalmazotti minőségben,

a főtanácsnok indítványának a 2018. július 5-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2007. december 11-i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2007. L 335., 31. o.) módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21-i 89/665/EGK tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.; a továbbiakban: 89/665 irányelv) 1. cikke (1)-(3) bekezdésének és 2. cikke (1) bekezdése b) pontjának értelmezésére vonatkozik.

2 E kérelmet az Amt Azienda Trasporti e Mobilità SpA, az Atc Esercizio SpA, az Atp Esercizio Srl, a Riviera Trasporti SpA és a Tpl Linea Srl (a továbbiakban: Amt és társai), valamint az Agenzia regionale per il trasporto pubblico locale SpA (a helyi tömegközlekedésért felelős tartományi hivatal, Olaszország; a továbbiakban: Hivatal) között az utóbbi által hozott, arra vonatkozó határozat tárgyában terjesztették elő, hogy kiírta a Regione Liguria (Liguria tartomány, Olaszország; a továbbiakban: tartomány) területére vonatkozó helyi tömegközlekedési szolgáltatás odaítélésére irányuló nem alakszerű közbeszerzési eljárást.

Jogi háttér

Az uniós jog

A 89/665/EGK irányelv

3 A 89/665 irányelvnek "A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása" című 1. cikke a következőt írja elő:

"(1) Ez az irányelv az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben [(HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.)] említett szerződésekre alkalmazandó, az azon irányelv 10-18. cikkével összhangban kizárt szerződések kivételével.

[...]

A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a [2004/18] irányelv hatálya alá tartozó szerződések tekintetében az ajánlatkérő által hozott döntésekkel [helyesen: határozatokkal] szemben az ezen irányelv 2-2f. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelően hatékonyan, és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető azon az alapon, hogy ezek a döntések [helyesen: határozatok] megsértették a közbeszerzésre vonatkozó [uniós] jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat.

(2) A tagállamok biztosítják, hogy ne legyen megkülönböztetés a szerződés-odaítélési eljárás vonatkozásában az érdeksérelmet bejelentő vállalkozások között az ezen irányelv által az [unós] jogot végrehajtó nemzeti jogszabályok és az egyéb nemzeti jogszabályok között tett különbségtétel eredményeként.

(3) A tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott, vagy ennek kockázata fennáll.

[...]"

4 Ezen irányelvnek "a jogorvoslati eljárásokra vonatkozó előírásokat" szabályozó 2. cikke (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik: "A tagállamok biztosítják, hogy az 1. cikkben meghatározott jogorvoslati eljárások érdekében hozott intézkedések hatáskört adjanak: [...] [...]"

b) a jogellenesen meghozott döntések semmissé nyilvánítása vagy semmissé nyilváníttatása, beleértve a megkülönböztető műszaki, gazdasági vagy pénzügyi előírások törlését az ajánlati felhívásból, az ajánlattételhez szükséges dokumentációból, illetve minden egyéb, a kérdéses szerződés-odaítélési eljárással kapcsolatos dokumentumból;

A 92/13 irányelv

5 A 2007/66 irányelvvel módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25-i 92/13/EGK tanácsi irányelv (HL 1992. L 76., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 315. o.; a továbbiakban: 92/13 irányelv) "A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása" című 1. cikke (3) bekezdésében az alábbiak szerint rendelkezik:

"A tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott, vagy ennek kockázata fennáll."

A 2004/17 irányelv

6 A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/17/EK módosított európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.) "alapfogalmakkal" foglakozó 1. cikke (3) bekezdésének b) pontjában az alábbiak szerint rendelkezik:

"»szolgáltatási koncesszió«: a szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződéssel azonos típusú szerződés, kivéve azt a jellemzőjét, hogy a szolgáltatás ellenszolgáltatása vagy kizárólag a szolgáltatás hasznosításának joga, vagy e jog pénzbeli ellenszolgáltatással együtt."

7 Ezen irányelv "Közlekedési szolgáltatások" című 5. cikkének (1) bekezdése többek között előírta:

"Ezt az irányelvet alkalmazni kell a lakosság számára vasúton, automatizált rendszerekkel, villamossal, trolibusszal, autóbusszal vagy drótkötélpályán történő közlekedés terén szolgáltatást nyújtó hálózatok rendelkezésre bocsátásával vagy üzemeltetésével kapcsolatos tevékenységekre."

8 Az említett irányelv "Építési és szolgáltatási koncessziók" című 18. cikkének szövege a következő volt:

"Ez az irányelv nem alkalmazható olyan, építési és szolgáltatási koncessziókra, amelyeket a 3-7. cikkben említett egy vagy több tevékenységet folytató ajánlatkérők ítélnek oda, amennyiben az ilyen koncesszió megadása e tevékenységek végzésére irányul."

Az 1370/2007 rendelet

9 A vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23-i 1370/2007/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2007. L 315., 1. o.) "Közszolgáltatási szerződések odaítélése" című 5. cikkének szövege a következő:

"(1) A közszolgáltatási szerződéseket az e rendeletben megállapított szabályokkal összhangban kell odaítélni. Az autóbusszal vagy villamossal végzett személyszállítási közszolgáltatás tekintetében azonban a [2004/17] vagy a [2004/18] irányelvben meghatározott szolgáltatási vagy közszolgáltatási szerződéseket az ezen irányelvekben meghatározott eljárásokkal összhangban kell odaítélni, amennyiben az ilyen szerződések nem az ezen irányelvekben meghatározott szolgáltatási koncessziós szerződés formájában készültek. Amennyiben a szerződéseket a [2004/17] vagy a [2004/18] irányelvvel összhangban kell odaítélni, e cikk (2)-(6) bekezdésének rendelkezései nem alkalmazandók.

[...]

(7) A tagállamok megteszik a megfelelő intézkedéseket annak biztosítására, hogy a (2)-(6) bekezdéssel összhangban hozott határozatok azon személy kérelmére hatékonyan és gyorsan felülvizsgálhatók legyenek, akinek érdekében áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és aki állítólagos jogsértést szenvedett, vagy fennáll ennek a veszélye azon oknál fogva, hogy az ilyen határozatok megsértették [az uniós] jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat.

[...]"

Az olasz jog

10 A codice di procedura civile (polgári perrendtartás) 100. cikkének az alapeljárás tényállására alkalmazandó változata úgy rendelkezik, hogy "[a]z indíthat keresetet vagy nyújthat be ellenkérelmet, akinek ahhoz érdeke fűződik".

11 A 2010. július 2-i decreto legislativo n. 104 - Codice del processo amministrativo (a közigazgatási eljárásról szóló 104. sz. törvényerejű rendelet) (a 2010. július 7-i GURI 156. számának rendes melléklete) 1. melléklete 39. cikkének (1) bekezdése szerint "[a] jelen törvénykönyv által nem szabályozott kérdésekben a polgári eljárási törvénykönyv rendelkezéseit értelemszerűen és az általános elvekkel összhangban alkalmazni kell".

12 A 2011. szeptember 14-i 148. sz. törvénnyel módosított és törvénnyé alakított 2011. augusztus 13-i 138. n. decreto-legge, a GURI 188. száma (a továbbiakban: 138. sz. rendelettörvény) 3 bis cikke kimondja, hogy főszabály szerint a helyi közszolgáltatásokat megyei szinten kell üzemeltetni.

13 A 2013. november 7-i Legge regionale n. 33 (Riforma del sistema del trasporto pubblico regionale e locale) ([a tartományi és helyi tömegközlekedési rendszer reformjáról szóló] 33. sz. tartományi törvény; a továbbiakban: 33/2013. sz. tartományi törvény) 9. cikkének (1) bekezdése és 14. cikkének (1) bekezdése alapján a tartomány területén a tömegközlekedési szolgáltatás odaítélésére egyetlen, a tartomány teljes területére vonatkozó tétel meghatározásával és a vasúti szolgáltatásra történő esetleges kiterjesztéssel kerül sor.

14 A 2016. augusztus 12-én hatályba lépő, 2016. augusztus 9-i legge regionale n. 19 Modifiche alla [legge regionale n. 33] (a 33. sz. tartományi törvényt módosító 19. sz. tartományi törvény; a továbbiakban: 19/2016 tartományi törvény) módosította a 33/2013 tartományi törvény 9. és 14. cikkét. E törvény úgy rendelkezik, hogy a jövőben a szárazföldi és tengeri közlekedési szolgáltatásokat nem a tartomány teljes területére vonatkozó egyetlen tételben, hanem négy egységes területi egységre vonatkozó négy tételben kell odaítélni.

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés

15 Az Amt és társai keresetet nyújtottak be a Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Liguria tartományi közigazgatási bírósága, Olaszország) által azon különböző jogi aktusok megsemmisítése iránt, amelyekkel a Hivatal kiírta a tartomány területére vonatkozó tömegközlekedési szolgáltatás odaítélésére irányuló nem alakszerű közbeszerzési eljárást.

16 E társaságok, amelyek addig megyei és megye alatti szinten a helyi tömegközlekedési szolgáltatásokat nyújtották, alapjaiban vitatják a közbeszerzési eljárás kiírásának és lefolytatásának feltételeit. Keresetük különösen a gazdasági szereplők kiválasztásáról szóló hirdetményt érinti. A Hivatal e hirdetményben kimondta, hogy a regionális közlekedési közszolgáltatás odaítélésére ezentúl a tartomány teljes területére vonatkozó egyetlen tételben kerül sor.

17 Mivel úgy ítélték meg, hogy külön-külön egyénileg nem képesek tartományi szinten biztosítani a tömegközlekedési szolgáltatásokat, az Amt és társai nem nyújtottak be ajánlatot. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bírósághoz fordultak a Hivatal azon határozatának vitatása érdekében, hogy ajánlatkérői minőségében a szóban forgó közbeszerzési szerződést a tartomány teljes területe vonatkozásában egyetlen tételben ítéli oda. Úgy vélik ugyanis, hogy e határozat sérti a 138/2011 rendelettörvény 3 bis cikkét, amelynek alapján főszabály szerint a helyi közszolgáltatásokat megyei szinten kell nyújtani, valamint az olasz Alkotmány különböző cikkeit, továbbá az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket.

18 Keresetük alátámasztására az Amt és társai arra hivatkoznak, hogy azon gazdasági szereplő, aki alapjaiban vitatja olyan közbeszerzési eljárás feltételeit, amelyben nem vett részt, jogorvoslati joggal rendelkezik a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése és 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja alapján, ha a közbeszerzési szabályok bizonyosan vagy nagy valószínűséggel lehetetlenné teszik számára, hogy elnyerje a közbeszerzési szerződés odaítélését.

19 A kérdést előterjesztő bíróság szerint a megyei szinten meghatározott területi keretben az Amt és társai kedvező esélyekkel rendelkeztek volna a szóban forgó szerződés elnyerésére, amikor a tartományi tömegközlekedési szolgáltatást biztosították, mivel az alapügyben szóban forgó közbeszerzési eljárás kiírását megelőzően az utóbbi szolgáltatást megyei szinten szervezték. Ezzel szemben annak előírásával, hogy ezen eljárás a tartomány teljes területére vonatkozó egyetlen tételt foglal magában, az ajánlati felhívás szinte nullára csökkentette annak valószínűségét, hogy az alapeljárás bármely felperese nyertes ajánlattevő legyen.

20 Ezt követően a kérdést előterjesztő bíróság, mivel úgy vélte, hogy jogorvoslati jogot kell részükre biztosítani, 2016. január 21-i 95. sz. végzésével a Corte costituzionaléhoz (alkotmánybíróság, Olaszország) fordult a 33/2013 tartományi törvény 9. cikke (1) bekezdése és 14. cikke (1) bekezdése alkotmányosságának megállapítása iránt.

21 Azt megelőzően azonban, hogy a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) határozott volna, a Tartomány elfogadta a 19/2016. sz. tartományi törvényt. E törvény módosította azon rendelkezéseket, amelyek alkotmányosságát vitatták, és úgy rendelkezik, hogy a szárazföldi és tengeri közlekedési szolgáltatásokat nem a tartomány teljes területére vonatkozó egyetlen tételben, hanem négy egységes területi egységre vonatkozó négy tételben kell odaítélni. Egyébiránt az odaítélendő tételeket oly módon kell meghatározni, hogy a közbeszerzési eljárásban való lehető legnagyobb részvételt biztosítsák. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a 19/2016. sz. törvény elfogadásával a tartományi jogalkotó az Amt és társai által felhozott kifogásokra adott választ.

22 A 33/2013. sz. tartományi törvény 9. és 14. cikkének módosítása ellenére a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) a tempus regit actum elvével összhangban megvizsgálta azok alkotmányosságát.

23 2016. november 22-i 245. sz. ítéletében az alkotmányosságra vonatkozó kérdéseket elfogadhatatlannak nyilvánította többek között annak kimondásával, hogy "[a]z állandó közigazgatási ítélkezési gyakorlat szerint a közbeszerzési eljárásban részt nem vevő vállalkozás nem jogosult megtámadni az említett eljárást és a harmadik személy vállalkozás javára történt odaítélést, mert nincsen kellően megkülönböztetett anyagi jogi helyzetben, és a jogi helyzete pusztán ténybeli érdeken alapszik [...]".

24 E szabálytól azonban el lehet térni abban az esetben, ha a felperes vállalkozás többek között a pályázati kiírás őt közvetlenül kizáró rendelkezéseit támadja meg, vagy olyan rendelkezéseket támad meg, amelyek nyilvánvalóan érthetetlen vagy teljesen aránytalan kötelezettségeket írnak elő, vagy amelyek magát az ajánlat megtételét lehetetlenné teszik.

25 A Corte costituzionale (alkotmánybíróság) 245. sz. ítéletében megállapította, hogy "[a] jelen bíróság előtt vizsgálat tárgyát képező eset nem tartozik a kivételes esetek közé, ahogyan az az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolásából kitűnik, amennyiben abban az szerepel, hogy a megtámadott rendelkezések befolyással vannak a felperesek részére történő odaítélés valószínűségére, amely »szinte teljesen a nullára csökkent«, míg a megyei szintű és több tételre bontott közbeszerzési eljárásban a felperesek »nagy valószínűséggel elnyernék a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó szerződést, bár kizárólag az e szolgáltatás korábbi nyújtása miatt fennálló előnyük miatt«. Az ilyen indokolásból nem következik az eljárásban való részvétel valós és tényleges akadályozottsága, hanem csak esetleges kár feltételezett lehetősége, amire csak azon fél hivatkozhat, aki részt vett az eljárásban, és kizárólag annak lefolytatását követően, amennyiben nem számára ítélték oda a szerződést."

26 A kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy az eljáráshoz fűződő érdek eljárásjogi feltételének a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) által a fenti ítéletben elfogadott értelmezése szerint elfogadhatatlan az olyan vállalkozás által benyújtott jogorvoslat, amely nem vett részt a közbeszerzési eljárásban, ha nagyon valószínű, de nem teljesen bizonyos, hogy azon mód következtében, ahogyan az ajánlattevő kiírta és megszervezte a közbeszerzési eljárást, többek között, ha azt tételekre bontotta, vagy az arra alkalmazandó szabályozás következtében az említett vállalkozás nem nyerheti el a szóban forgó szerződést. Ebből azt a következtetést vonja le, hogy a bírói jogvédelemhez való hozzáférés lehetősége ily módon szinte rendszerszerűen a közbeszerzési eljárásban való részvétel függvénye, mely utóbbi önmagában jelentős terhekkel jár, még abban az esetben is, ha a vállalkozás magának a közbeszerzési eljárásnak a jogszerűségét kívánja vitatni a verseny túlzott mértékű korlátozása miatt.

27 A Hivatal azon döntésétől függetlenül, hogy a 19/2016. sz. törvény elfogadását követően nem folytatja le a közbeszerzési eljárást, a kérdést előterjesztő bíróság arra kíván választ kapni a Bíróságtól, hogy a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdését és 2. cikke (1) bekezdésének b) pontját úgy kell-e értelmezni, hogy azok az alapügy körülményei között jogorvoslati jogot biztosítanak azon gazdasági szereplő részére, aki azzal az indokkal nem nyújtott be ajánlatot, hogy bizonyos vagy nagyon valószínű, hogy nem nyerheti el a szóban forgó szerződést.

28 A Bíróság által adott válasz döntő jelentőségű az eredeti kereset elfogadhatóságának meghatározása, és ennek következtében az alapeljárás költségeinek viselésére való kötelezés szempontjából.

29 E megfontolásokra tekintettel a Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (Liguria tartomány közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:

"Ellentétes-e a [89/665] irányelv 1. cikkének (1), (2) és (3) bekezdésével, valamint 2. cikke (1) bekezdésének b) pontjával az a nemzeti szabályozás, amely kizárólag azon gazdasági szereplők részére ismeri el a közbeszerzési eljárás aktusai megtámadásának lehetőségét, akik az eljárásban való részvétel iránt kérelmet nyújtottak be, még akkor is, ha a kereset az eljárás alapjainak felülvizsgálatára irányul, mivel a közbeszerzési szabályok alapján nagy valószínűséggel nem nyerhető el a közbeszerzési szerződés odaítélése?"

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről

Az elfogadhatóságról

30 Írásbeli észrevételeiben az olasz és a spanyol kormány, valamint az Európai Bizottság azt állította, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan, mivel az előterjesztett kérdés hipotetikus jellegű, mivel az alapjogvita okafogyottá vált, amikor az ajánlatkérő szerv jelezte, hogy a közbeszerzési eljárást nem folytatja. Az olasz kormány azzal az indokkal is hivatkozott az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlanságára, hogy kétséges azon szerződés jellege, amelyet a Hivatal a végül le nem folytatott közbeszerzési eljárás folytán kívánt a másik szerződő féllel megkötni.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés hipotetikus jellegéről

31 Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti, az [EUMSZ 267. cikk] szerinti, bírói feladatmegosztás keretében az előtte folyamatban lévő ügy tényállását és a felek által előadott érveket egyedüliként közvetlenül ismerő és a meghozandó bírósági döntésért felelős nemzeti bíróság alkalmasabb az egyes ügyek sajátosságaira tekintettel és az ügy tárgyának teljes ismeretében annak megítélésére, hogy az ítéletének meghozatalához szükség van-e előzetes döntéshozatalra, és hogy az általa a Bíróság elé terjesztendő kérdések relevánsak-e (lásd különösen ebben az értelemben: 2000. június 22-iMarca Mode ítélet, C-425/98, EU:C:2000:339, 21. pont; 2008. április 1-jei Gouvernement de la Communauté française és gouvernement wallon ítélet, C-212/06, EU:C:2008:178, 28. pont).

32 Következésképpen, amennyiben a feltett kérdések az uniós jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság - főszabály szerint - köteles határozatot hozni (2007. április 17-iAGM-COS.MET ítélet, C-470/03, EU:C:2007:213, 44. pont).

33 Ebből következik, hogy a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések ügyre tartozásának vélelmét csak kivételesen lehet megdönteni, többek között ha nyilvánvaló, hogy az e kérdésekkel érintett uniós jogi rendelkezések kért értelmezése semmilyen kapcsolatban sem áll az alapügy tényállásával vagy tárgyával (lásd különösen: 1995. december 15-iBosman ítélet, C-415/93, EU:C:1995:463, 61. pont; 1999. szeptember 7-iBeck és Bergdorf ítélet, C-355/97, EU:C:1999:391, 22. pont; 2008. április 1-jei Gouvernement de la Communauté française és gouvernement wallon ítélet, C-212/06, EU:C:2008:178, 29. pont).

34 A valamely nemzeti bíróság által előterjesztett kérelem ugyanis csak akkor utasítható el, ha a körülményekből kitűnik, hogy az EUMSZ 267. cikk szerinti eljárást eredeti céljától eltérő célra vették igénybe, és az valójában arra irányul, hogy a Bíróság fiktív jogvita kapcsán döntsön, vagy ha nyilvánvaló, hogy az uniós jog az ügy körülményeire sem közvetlenül, sem közvetetten nem alkalmazható (lásd ebben az értelemben: 1990. október 18-iDzodzi ítélet, C-297/88 és C-197/89, EU:C:1990:360, 40. pont; 1997. július 17-iLeur-Bloem ítélet, C-28/95, EU:C:1997:369, 26. pont).

35 A jelen ügyben tagadhatatlan, hogy a kérdést előterjesztő bíróság előtt előterjesztett kereset elfogadhatósága azon kérdés függvénye, miszerint az alapeljárás felperesei az uniós jog alapján jogosultak voltak-e jogorvoslatot benyújtani a Hivatal által kiírt közbeszerzési eljárással szemben. Kétségtelen, hogy a Hivatal azon határozata folytán, hogy a 19/2016. sz. törvény elfogadását követően nem folytatja a közbeszerzési eljárást, a kereset fő tárgya megszűnt.

36 A Bíróság 2010. október 14-iReinke végzésének (C-336/08, nem tették közzé, EU:C:2010:604) alapját képező ügy körülményeitől eltérően azonban az alapügy érdemben nem oldódott meg.

37 Végül, jóllehet azon kérdés vizsgálata, hogy az alapeljárás körülményei között azon gazdasági szereplők, akik tudatosan döntöttek úgy, hogy nem vesznek részt a közbeszerzési eljárásban, rendelkeznek-e jogorvoslati joggal a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése vagy a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése értelmében, kizárólag arra irányul, hogy a kérdést előterjesztő bíróság részére lehetővé tegye az alapeljárásban a költségek megosztásáról való határozathozatalt, tagadhatatlanul az uniós jog értelmezésével kapcsolatos olyan kérdésről van szó, amelyet a Bíróságnak e jog alkalmazása egységességének megőrzése érdekében meg kell oldania.

38 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet e tekintetben elfogadhatónak kell nyilvánítani.

Alapügy tárgyát képező szerződés jellege megállapításának hiányáról

39 Kétségtelen, hogy ahogyan azt az olasz kormány írásbeli észrevételeiben állítja, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nem teszi lehetővé annak bizonyossággal történő meghatározását, hogy a Hivatal által kiírt közbeszerzési eljárás közlekedési szolgáltatási koncesszió vagy szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélésére irányult. Az első esetben az alapeljárás felpereseinek eljáráshoz fűződő érdekét az 1370/2007/EK rendelet 5. cikkének (7) bekezdésére tekintettel kell megítélni, míg a második esetben azt a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése alapján kell értékelni.

40 Mindazonáltal, anélkül hogy meg kellene kísérelni meghatározni az említett szerződés jellegét, ami a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozik, elegendő megállapítani, ahogyan azt a főtanácsnok az indítványa 63. pontjában tette, hogy a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése és az 1370/2007 rendelet 5. cikkének (7) bekezdése a 89/665 irányelv azon megfelelő jogorvoslati rendszerével analóg jogorvoslati rendszereket hoz létre, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság kérdése vonatkozik.

41 E körülmények között, mivel a bírói jogvédelemhez való jog a másodlagos jogba tartozó, előző pontban említett három jogszabály révén egyenértékű védelmet élvez, a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adott válasza nem függhet az alapügyben szóban forgó szerződés minősítésétől.

42 Következésképpen az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet e tekintetben is elfogadhatónak kell nyilvánítani.

Az ügy érdeméről

43 Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy mind a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdésével, mind pedig a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdésével ellentétes-e az olyan nemzeti jogszabály, mint amely az alapügy tárgyát képezi, és amely nem teszi lehetővé a gazdasági szereplők számára, hogy jogorvoslati kérelmet terjesszenek elő az ajánlatkérő olyan közbeszerzési eljárással kapcsolatos határozataival szemben, amelyben azzal az indokkal nem vettek részt, hogy az említett eljárásra alkalmazandó szabályozás az érintett szerződésnek a részükre való odaítélését rendkívül valószínűtlenné tette.

44 A 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése alapján a tagállamok biztosítják, hogy az említett irányelvben előírt jogorvoslati eljárás igénybevételére "legalább" azon személyeknek legyen lehetőségük, akiknek érdekében áll vagy állt egy adott közbeszerzési szerződés elnyerése, és a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jog vagy az e jogot átültető nemzeti szabályok állítólagos megsértését szenvedték el, vagy fennáll ennek a kockázata (lásd ebben az értelemben: 2004. február 12-iGrossmann Air Service ítélet, C-230/02, EU:C:2004:93, 25. pont; 2016. április 5-iPFE-ítélet, C-689/13, EU:C:2016:199, 23. pont).

45 A tagállamok tehát nem kötelesek az említett jogorvoslati eljárásokat minden olyan személy számára hozzáférhetővé tenni, aki közbeszerzési szerződés odaítélését kívánja elnyerni, hanem jogosultak megkövetelni, hogy az érintett személynek az általa állított jogsértés sérelmet okozzon, vagy ennek veszélye fennálljon (lásd ebben az értelemben: 2003. június 19-iHackermüller ítélet, C-249/01, EU:C:2003:359, 18. pont; 2004. február 12-iGrossmann Air Service ítélet, C-230/02, EU:C:2004:93, 26. pont).

46 A valamely közbeszerzési eljárásban való részvétel főszabály szerint érvényesen minősülhet a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdése értelmében vett olyan feltételnek, amelynek a teljesítése szükséges annak megállapításához, hogy az érintett személynek igazoltan érdeke fűződik a szóban forgó közbeszerzési szerződés elnyeréséhez, vagy fennáll annak veszélye, hogy az említett szerződés odaítéléséről szóló határozat állítólagosan jogellenes jellege miatt kár érheti. Ajánlat benyújtásának hiányában az ilyen személy nehezen tudja bizonyítani, hogy érdeke fűződik e határozat megtámadásához, vagy hogy ezen odaítélés következtében kár érte, vagy ennek veszélye fennáll (2004. február 12-iGrossmann Air Service ítélet, C-230/02, EU:C:2004:93, 27. pont).

47 Abban az esetben azonban, ha valamely vállalkozás azért nem nyújtott be ajánlatot, mert a közbeszerzési eljárással kapcsolatos dokumentumokban vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban olyan állítólagosan hátrányosan megkülönböztető előírások szerepeltek, amelyek konkrétan megakadályozták abban, hogy képes legyen valamennyi kért szolgáltatás nyújtására, túlzott lenne annak megkövetelése, hogy azt megelőzően, hogy ezen előírásokkal szemben igénybe vehetné a 89/665 irányelvben szereplő jogorvoslati eljárásokat, nyújtson be ajánlatot a szóban forgó közbeszerzési eljárás keretében, noha az említett előírások miatt nincs esélye e szerződés odaítélésének elnyerésére (lásd ebben az értelemben: 2004. február 12-iGrossmann Air Service ítélet, C-230/02, EU:C:2004:93, 28. és 29. pont).

48 A 2004. február 12-iGrossmann Air Service ítéletben (C-230/02, EU:C:2004:93) foglalt azon megállapítás, amely szerint a Grossmann Air Service-nek egyáltalán nem volt esélye a szerződés elnyerésére, az említett ítélet 17. pontjában említett azon körülményhez kapcsolódótt, hogy nem rendelkezett nagy méretű repülőgépekkel, és ezért feltételezhetően nem volt képes az ajánlatkérő által kért valamennyi szolgáltatás nyújtására.

49 A 2004. február 12-iGrossmann Air Service ítéletből (C-230/02, EU:C:2004:93) levonható tanulságok a jelen ügyben megfelelően alkalmazhatók.

50 Mind a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) ítélkezési gyakorlatából, mind a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) 245/2016. sz. ítéletéből az következik ugyanis, hogy kivételesen elismerhető olyan gazdasági szereplő eljáráshoz fűződő érdeke, amely nem nyújtott be ajánlatot, "amennyiben a felperes vállalkozás kifogásai magára az ajánlati felhívás hiányára vagy az eljárás kiírására, a hirdetmény őt közvetlenül kizáró rendelkezéseire, vagy végül azon rendelkezésekre vonatkoznak, amelyek nyilvánvalóan érthetetlen vagy teljes mértékben aránytalan kötelezettségeket írnak elő, illetve amelyek magát az ajánlattételt teszik lehetetlenné".

51 Következésképpen meg kell állapítani, hogy mind a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdéséből, mind a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdéséből eredő követelmények teljesülnek, amennyiben az olyan gazdasági szereplő, amely nem nyújtott be ajánlatot, többek között jogorvoslati joggal rendelkezik, amennyiben úgy véli, hogy a közbeszerzési eljárással kapcsolatos dokumentumokban szereplő előírások magát az ajánlattételt teszik lehetetlenné.

52 Emlékeztetni kell azonban arra, hogy az ilyen jogorvoslat a 89/665 irányelvben és a 92/13 irányelvben említett gyorsaság és hatékonyság céljának sérelme nélkül csak a szerződés odaítéléséről szóló határozat ajánlatkérő általi elfogadását követően nyújtható be (lásd ebben az értelemben: 2004. február 12-iGrossmann Air Service ítélet, C-230/02, EU:C:2004:93, 37. pont).

53 Ezenkívül, amennyiben csak kivételesen ismerhető el olyan gazdasági szereplő jogorvoslati joga, amely nem nyújtott be ajánlatot, nem tekinthető túlzottnak annak megkövetelése, hogy e gazdasági szereplő bizonyítsa, hogy az ajánlati felhívás rendelkezései magát az ajánlat benyújtását teszik lehetetlenné.

54 Mindazonáltal, noha a bizonyítási követelmény e szintje önmagában nem ellentétes az uniós közbeszerzési joggal, nem zárható ki, hogy - az alapeljárás sajátos körülményeire tekintettel - annak alkalmazása sértheti az alapeljárás felpereseinek a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdéséből és a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdéséből eredő jogorvoslati jogát.

55 E tekintetben a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság feladata, hogy az előtte folyamatban lévő ügy összefüggéseire jellemző valamennyi releváns körülmény figyelembevételével részletesen értékelje, hogy az eljáráshoz fűződő érdekre vonatkozó, a Consiglio di Stato (államtanács) és a Corte costituzionale (alkotmánybíróság) által értelmezett olasz jogszabályok konkrét alkalmazása érintheti-e az alapeljárás felpereseinek hatékony bírói jogvédelemhez való jogát.

56 Mindazonáltal a Bíróság a rendelkezésére álló iratokban szereplő információk alapján hasznos útmutatást adhat a kérdést előterjesztő bíróságnak az általa elvégzendő értékelés elvégzéséhez.

57 E tekintetben először is figyelembe kell venni azt a tényt, hogy az Amt és társai biztosították a tartományi tömegközlekedési szolgáltatásokat azt megelőzően, hogy az ajánlatkérő kiírta a közbeszerzési eljárást, majd ezt követően úgy döntött, hogy azt nem folytatja le. Ezt követően, mivel a 33/2013. sz. tartományi törvény kimondja, hogy a tartományi tömegközlekedési szolgáltatás odaítélésére ezentúl a tartomány teljes területére vonatkozó egyetlen tételben kerül sor, míg a 138/2011. sz. rendelettörvény 3 bis cikke úgy rendelkezik, hogy főszabály szerint a helyi közszolgáltatásokat megyei szinten kell nyújtani, a kérdést előterjesztő bíróság feladata megvizsgálni, hogy a tartományi jogalkotó kifejtette-e azon indokokat, amelyek miatt kedvezőbbnek ítélte a jövőben a közlekedési közszolgáltatásoknak tartományi, nem pedig megyei szinten történő megszervezését. Végül, figyelembe véve az ajánlatkérőt a szükségleteinek megítélése kapcsán megillető szabadságot, nem lehet eleve kizárni, hogy jogszerű a Tartomány arra vonatkozó döntése, hogy a közlekedései szolgáltatásokat tartományi szinten szervezi meg, amennyiben például az olyan gazdasági megfontolásoknak felel meg, mint a méretgazdaságosság megvalósítására vonatkozó szándék.

58 A fenti megfontolásokra tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy mind a 89/665 irányelv 1. cikkének (3) bekezdését, mind a 92/13 irányelv 1. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, mint amely az alapügy tárgyát képezi, és amely nem teszi lehetővé a gazdasági szereplők számára, hogy jogorvoslati kérelmet terjesszenek elő az ajánlatkérő olyan közbeszerzési eljárással kapcsolatos határozataival szemben, amelyben azzal az indokkal nem vettek részt, hogy az említett eljárásra alkalmazandó szabályozás az érintett szerződésnek a részükre való odaítélését rendkívül valószínűtlenné tette.

Mindazonáltal a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság feladata, hogy az előtte folyamatban lévő ügy összefüggéseire jellemző valamennyi releváns körülmény figyelembevételével részletesen értékelje, hogy e jogszabályok konkrét alkalmazása érintheti-e az érintett gazdasági szereplők hatékony bírói jogvédelemhez való jogát.

A költségekről

59 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez utóbbi bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Mind a 2007. december 11-i 2007/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21-i 89/665/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének (3) bekezdését, mind a 2007/66 irányelvvel módosított, a vízügyi, energiaipari, szállítási és távközlési ágazatokban működő vállalkozások beszerzési eljárásairól szóló közösségi szabályok alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1992. február 25-i 92/13/EGK tanácsi irányelv 1. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, mint amely az alapügy tárgyát képezi, és amely nem teszi lehetővé a gazdasági szereplők számára, hogy jogorvoslati kérelmet terjesszenek elő az ajánlatkérő olyan közbeszerzési eljárással kapcsolatos határozataival szemben, amelyben azzal az indokkal nem vettek részt, hogy az említett eljárásra alkalmazandó szabályozás az érintett szerződésnek a részükre való odaítélését rendkívül valószínűtlenné tette.

Mindazonáltal a hatáskörrel rendelkező nemzeti bíróság feladata, hogy az előtte folyamatban lévő ügy összefüggéseire jellemző valamennyi releváns körülmény figyelembevételével részletesen értékelje, hogy e jogszabályok konkrét alkalmazása érintheti-e az érintett gazdasági szereplők hatékony bírói jogvédelemhez való jogát.

Aláírások

( *1 ) Az eljárás nyelve: olasz.