63/1997. (XII. 12.) AB határozat

a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok és alkotmányjogi panaszok tárgyában - dr. Ádám Antal, dr. Lábady Tamás, dr. Németh János és dr. Sólyom László alkotmánybírók párhuzamos indokolásával, valamint dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés elmulasztotta a szabálysértési jognak az Alkotmány 50. § (2) bekezdése, illetőleg az Alkotmány 57. § (1) bekezdése követelményeinek megfelelő újraszabályozására vonatkozó jogalkotói feladatát. Ezért az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy a szükséges törvényalkotást legkésőbb 1998. december 31-ig végezze el.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 18. §-ában és 71/A. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenesek. Ezért az Alkotmánybíróság a hivatkozott rendelkezéseket 1998. december 31-i hatállyal megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 6. § (1) bekezdésének második mondata alkotmányellenes, ezért azt a határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 6. § (1) bekezdése konkrét ügyben való alkalmazásával kapcsolatos alkotmányjogi panaszokat visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) egyes rendelkezéseivel kapcsolatban több indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az indítványokat az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárás keretében bírálta el. A indítványozók a következőket adták elő:

1. Az Sztv. 71/A. § (1) bekezdése alapján az elkövető a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozat ellen kérelmet terjeszthet elő a bírósághoz, amelyben az átváltoztatásról szóló határozat törvényességének felülvizsgálatát kérheti. A kérelem tárgyában hozott bírósági határozat ellen fellebbezésnek nincs helye. E rendelkezések több indítványozó megítélése szerint azért alkotmányellenesek, mert a bírósági felülvizsgálatot csak a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozat esetében engedi meg, a szabálysértési ügyekben hozott határozatok egyébként bíróság előtt nem támadhatók meg.

Az indítványozók a szabálysértési határozatok bíróság előtti megtámadásának általánossá tételét az Alkotmány több rendelkezésére hivatkozva tartják szükségesnek. Egyaránt felhívják az Alkotmány 50. § (2) bekezdését ("A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét."), az 57. § (1) bekezdését ("A Magyar Köztársaságban ... mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat, ... a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."), az 57. § (5) bekezdését ("A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti."), s végül a 70/K. §-át is, amely szerint: "Az alapvető jog megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatos állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."

2. Az indítványozók véleménye szerint az Sztv. 18. §-a sérti a szabadsághoz való alkotmányos alapjogot, mivel e § alapján a pénzbírságot meg nem fizetés esetében - ha az a munkabérből (egyéb járandóságból) nem hajtható be - elzárásra kell átváltoztatni. Álláspontjuk szerint a pénzbírság elzárásra való átváltoztatása egyébként sem áll arányban az azt megalapozó cselekmény tárgyi súlyával. Az indítványozók utalnak a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 11. cikkére is, amely szerint senki sem börtönözhető be azért, mert valamely szerződéses kötelezettségének nem képes eleget tenni.

3. Az Sztv. 6. § (1) bekezdése értelmében az állami vállalatot, egyéb állami gazdálkodó szervet, szövetkezetet, társadalmi szervezetet, egyesületet vagy más szervezetet terhelő kötelesség megszegése esetén a szabálysértésért - amennyiben az elkövető személyét nem sikerül megállapítani - a szerv vezetőjét, illetve a munkáltatót kell felelősségre vonni.

Az indítványozók szerint e rendelkezés azért alkotmányellenes, mert az objektív felelősség elvén alapul, s így nem a tényleges elkövetőt, hanem azt a személyt vonják felelősségre, aki az elkövetőt nem tudta megnevezni. Felhívják a figyelmet, hogy ez ellentétes az Sztv. 1. §-ával, amely tevékenységet vagy mulasztást enged meg szabálysértéssé nyilvánítani. Az indítványozók szerint a kifogásolt rendelkezés ellentmond a bűnösségi elvnek is, hiszen az Sztv. 8. § (1) bekezdése alapján nem róható az elkövető terhére az olyan tény, amelyről az elkövetéskor kellő gondosság ellenére sem volt tudomása.

4. Az egyik indítványozó - az Sztv. 6. § (1) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával összefüggésben - kérte, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja meg a Vám- és Pénzügyőrség Pest Megyei Parancsnokságának 1991. augusztus 26-án kelt 10.041/1991. számú határozatát, s ennek során állapítsa meg, hogy az ügyben bírósági felülvizsgálatnak van helye, és őt - vétkesség hiányában - szabálysértési felelősség nem terheli.

Egy másik indítványozó - az Sztv. 71/A. § (1) bekezdése alkotmányellenességére hivatkozva - azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság a hivatkozott rendelkezés alkotmányellenességét a Szekszárdi Városi Bíróság előtt folyamatban lévő 5. K. 30.955/1995. számú perre kihatóan állapítsa meg (az első fokú bíróság ugyanis hatáskörének hiányát állapította meg a megtámadott jogerős szabálysértési határozat felülvizsgálata tárgyában).

II.

Az érdemben elbírált indítványok megalapozottak.

1. A hatályos magyar szabályozás egyetlen esetcsoporttól eltekintve nem teszi lehetővé a jogerős szabálysértési határozatok bíróság előtti megtámadását. Az Sztv. csak a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozat tekintetében nyitja meg a bírói utat. Az indítványozók álláspontja szerint ezt az alkotmányellenes helyzetet nem legitimálja az a körülmény, hogy hazánk az e tárgykörben vele szemben jogalkotói kötelezettséget feltételező nemzetközi egyezményhez fenntartással csatlakozott.

Magyarország az 1993. évi XXXI. törvénnyel hirdette ki az "Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről" szóló, ún. Római Egyezményt, s annak a 6. cikk 1. bekezdésében biztosított "bírósághoz fordulás jogával" kapcsolatban a következő fenntartást tette: "A közigazgatási hatóságok előtt szabálysértés miatt folyó eljárásokban Magyarország ez idő szerint nem tudja biztosítani a bírósághoz fordulás jogát, minthogy a hatályos magyar jogszabályok nem tesznek ilyen jogot lehetővé a közigazgatási hatóságok szabálysértési ügyekben hozott jogerős határozataival szemben." (1993. évi XXXI. tv. 4. §).

A fenntartás mielőbbi visszavonásának lehetővé tétele érdekében a Kormány már korábban határozatot hozott arról, hogy javaslatot kell tenni a szabálysértési jog reformjára [3255/1992. (VII. 4.) Korm. h.]. Bár a Kormány azóta is több határozatában foglalkozott a jogterület újraszabályozásának kérdéseivel [pl. 1040/1996. (V. 3.) Korm. h., 1078/1996. (VII. 19.) Korm. h.], arra mindezideig nem került sor. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szabálysértési jog reformja nélkül a magyar jogrendszer nem felel meg a jogállamiság követelményének.

A szabálysértés "kétarcú" jogintézmény: a szabálysértések egy része ún. közigazgatás-ellenes cselekmény (pl. engedélyköteles tevékenység engedély nélküli végzése), másik része pedig az emberi együttélés általános szabályait sértő magatartás, ún. kriminális cselekmény (pl. tulajdon elleni bűncselekmények értékhatárral elválasztott alakzatai). A szabálysértési büntetés a múltban elkövetett jogsértést represszív módon szankcionál. Az Sztv. - amely a szabálysértési anyagi jog, eljárási jog és a végrehajtás egységes kódexe - részletesen szabályozza a szabálysértési büntetés ellen igénybe vehető jogorvoslati eszközöket, a bírói utat azonban csak szűk körben nyitja meg. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint ez a helyzet alkotmányellenes, mivel nincs összhangban az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében, illetőleg az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt követelménnyel. A bírói út igénybevételének lehetőségét ugyanis mind a közigazgatás-ellenes, mind a kriminális jellegű szabálysértések miatt kiszabott büntetés tekintetében biztosítani szükséges.

Az Alkotmány általánossá tette a bíróságnak a közigazgatási határozatok törvényessége ellenőrzésére vonatkozó jogát. ("A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.") E rendelkezés tartalmát az Alkotmánybíróság a 32/1990. (XII. 22.) AB határozatban értelmezte (ABH 1990, 145-148.), amelynek alapján a törvényhozó megalkotta a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről szóló 1991. évi XXVI. törvényt. A szabálysértési hatóságok közigazgatási hatóságok, a szabálysértési határozatok közigazgatási határozatnak minősülnek. Amennyiben a szabálysértési hatóság döntésének tartalma, illetve a törvényi tényállás jellege szerint közigazgatás-ellenes magatartást rendel büntetni, a határozat törvényességének ellenőrzésére a közigazgatási bíráskodás szabályai szerint kell lehetőséget biztosítani.

A szabálysértési tényállások másik nagy csoportja a kriminális jellegű magatartásokat szankcionálja, ez tartalmában a büntetőjoggal rokon. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint e szabálysértések megvalósítása esetén is irányadó az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint: "A Magyar Köztársaságban ... mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat, ... a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el." Az ún. kriminális szabálysértések esetében tehát a bírósághoz fordulás joga, mint alkotmányos alapjog teremt alapot az elkövetők számára a bírósági úthoz. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem alkotmányellenes szabályozási mód az, ha az ún. kriminális szabálysértéseket a szabálysértési hatóság bírálja el, az elkövetőnek azonban lehetőséget kell biztosítani a teljes körű, érdemi bírósági felülvizsgálatra.

Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy a strasbourgi Emberi Jogi Bíróság eddig rendelkezésre álló gyakorlata is abba az irányba mutat, hogy az ún. kriminális szabálysértések tekintetében az Egyezmény 6. cikk 1. bekezdés első mondata szerinti tisztességes (ún. "fair") eljárás valamennyi követelményének megfelelő bírói utat szükséges biztosítani. A Bíróság több, immár klasszikusnak számító ítéletéből (pl. a Belilos ügyből - Eur. Court HR, Belilos v. Switzerland) - kirajzolódik, hogy az Egyezmény 6. cikkének rendelkezései a strasbourgi gyakorlat szerint olyan magatartások megítélésénél is alkalmazást nyernek, amelyek a nemzeti jog szerint akár fegyelmi, akár szabálysértési eljárás alapjául szolgálnak. A "minősítés" szempontjából ugyanis a strasbourgi szervek azt vizsgálják, hogy a cselekmény kriminális jellegű-e (ennek során figyelemmel vannak arra is, hogy az adott magatartást a többi tagállamban milyen felelősségi alakzaton belül helyezik el), mi a funkciója a kilátásba helyezett és ténylegesen alkalmazott szankciónak (a büntetőjoghoz hasonlatos-e és a megtorlást-elrettentést szolgálja-e), valamint az milyen mértékű. Az Egyezményhez fűzött magyar fenntartásra tekintettel a Bíróság Magyarországot konkrét ügyben elmarasztaló döntésére jelenleg nem lehet számítani, az Sztv. azonban az Alkotmány követelményeinek sem felel meg.

Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Sztv. szabályozásának hiányosságai, a bírói utat csak szűk körben megnyitó rendelkezései az Alkotmány 50. § (2) bekezdésében, illetőleg az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglaltak sérelmével járó alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogszabály-alkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha alkotmányos garanciák érvényre juttatásához szükséges jogszabályi biztosítékok hiányoznak [22/1990. (X. 6.) AB hat. (ABH 1990. 83, 86.), 31/1997. (V. 16.) AB hat. (ABK 1997. május 186, 188.)]. Az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, amikor a tárgyalt témakörben nem tett eleget az Sztv. és az Alkotmány összhangba hozatalára irányuló jogalkotói feladatának.

Az Alkotmánybíróság az Sztv. 71/A. §-át pro futuro - 1998. december 31. napjával - megsemmisíti. Az Alkotmánybíróság azért választotta e megoldást, mert egyrészt kellő időt kíván biztosítani a szükséges jogalkotói feladatok átgondolt elvégzésére, másrészt figyelemmel van a folyamatban lévő bírósági szervezeti reformra. A bírósági szervezet 1999. január 1-jével történő változása, továbbá az új büntetőeljárási törvény - a hatáskörök tervezett módosítása (átrendezése) folytán - várhatóan alkalmassá teszi a helyi bíróságokat a szabálysértési ügyek fogadására.

2. Az Sztv. 16. § (1) bekezdése szerint a szabálysértés miatt alkalmazható büntetés: a pénzbírság. A 18. § (1) bekezdése értelmében: "A pénzbírságot meg nem fizetés esetében - ha az a munkabérből (egyéb járandóságból) nem hajtható be - elzárásra kell átváltoztatni." Az átváltoztatás során száz forinttól ezer forintig terjedő összeg helyett egy-egy napi elzárást kell számítani [Sztv. 18. § (3) bek.]. Az indítványozók szerint a pénzbírság elzárásra való átváltoztatásának lehetősége az Alkotmány 54. § (2) bekezdésébe ütközik ("Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni ..."), de különösen sérti a szabadsághoz való alkotmányos alapjogot, mely szerint: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani." [Alkotmány 55. § (1) bek.].

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Sztv. kifogásolt rendelkezése alkotmányellenes, de az indítványban foglaltaktól eltérő okokból. Az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy összeegyeztethető-e az Alkotmány 55. § (1) bekezdésével, de különösen az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével az Sztv. 18. §-ának tartalma, amely a szabálysértési hatóságot - az átváltoztatás következtében - szabadságvesztést eredményező szankció alkalmazására jogosítja fel, s bírósági felülvizsgálatra csupán a határozat törvényessége tekintetében ad lehetőséget (Sztv. 71/A. § ).

A magyar jog az 1990. évi XXII. törvény hatálybalépése óta nem teszi lehetővé, hogy a szabálysértési hatóság elzárás büntetést alkalmazzon. Az Sztv. a szabadsághoz való jog korlátozását csak kivételes esetben - a jogerősen kiszabott pénzbírság behajthatatlansága esetén, a végrehajtási szakban - teszi lehetővé, s a 71/A. § (1) bekezdésében az eljáráshoz a bírói felülvizsgálat garanciáját is párosítja ("Az elkövető a pénzbírságot elzárásra átváltoztató határozat ellen kérelmet terjeszthet elő a bírósághoz, amelyben az átváltoztatásról szóló határozat törvényességének felülvizsgálatát kérheti."). Ebben az ügycsoportban tehát - a törvényességi felülvizsgálat korlátozott keretei között - a bírói jogorvoslat biztosított, s az Sztv. 71/A. § (5) bekezdése alapján az ügyészi közreműködés lehetősége szintén adott. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban e biztosítékok nem elégségesek ahhoz, hogy az Sztv. szabályozása megfeleljen az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének, amely szerint "... mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt vádat, ... a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."

A jelenlegi gyakorlat szerint a pénzbírságot igazgatási szerv szabja ki, és ugyancsak igazgatási szerv határoz annak szabadságelvonásra történő átváltoztatásáról. A jelenlegi rendszerben a szabálysértési bírság - az Sztv. 18. § (2) bekezdésében meghatározott kivételekkel, amikor is nincs helye a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásának - egyben feltételes szabadságelvonás. A bíróság csupán az átváltoztatásról szóló döntés törvényességét bírálhatja el. Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése értelmében "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra ..., senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani." A kriminális jellegű cselekményekről - törvényben meghatározott okok fennforgása esetén, a törvényben meghatározott eljárás alapján - a bíróság jogosult érdemben dönteni. Az elzárás tárgyában a bíróság feladata az érdemi - az ún. "jogkérdésre" és "ténykérdésre" egyaránt kiterjedő - döntés meghozatala és magának a szankciónak az alkalmazása.

Az Alkotmánybíróság nem fogadta el az egyik indítványozónak azt az érvelését, amely szerint a pénzbírság elzárásra történő átváltoztatásával járó szabadságelvonás az Alkotmány 54. § (2) bekezdésében foglalt tilalomba ütközik ("Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, ..."), mivel álláspontja szerint az elzárás nem tekinthető az Alkotmányban felsoroltakhoz hasonló súlyúnak. Nem megalapozott az indítványozónak a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 11. cikkének megsértésére való hivatkozása sem. Az 1976. évi 8. tvr.-rel kihirdetett Egyezségokmány 11. cikke szerint a részes államok azt vették tudomásul, hogy polgári jogi követelés teljesítése büntetőjogi eszközökkel nem szankcionálható (995/B/1990. AB hat., ABH 1993. 526.). A jelen esetben viszont nem szerződéses kötelezettség megszegéséről van szó, hiszen az Sztv. a pénzbírságot meg nem fizető elkövetőt fenyegeti elzárással.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, amikor nem tett eleget azon jogalkotói feladatának, hogy az Sztv. szabályozását - a szabadságelvonás szankció bírói ítélet útján való kiszabása tekintetében - összhangba hozza az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság az Sztv. 18. §-ában és 71/A. §-ában foglalt rendelkezéseket pro futuro - 1998. december 31. napjával - megsemmisíti. Az időpont meghatározásának indokai megegyeznek az Indokolás II/1. pontjában kifejtettekkel.

3. Szabálysértés elkövetőjének azt a személyt kell tekinteni, aki a szabálysértést közvetlenül megvalósítja, arra szándékosan felbújt, vagy ahhoz segítséget nyújt (Sztv. 2., 5., 13. §). Az Sztv. 6. § (1) bekezdésének második mondata szerint, ha a gazdálkodó szervezetet tevékenységével, valamint munkaviszonyból (egyéb jogviszonyból) származó kötelezettség megszegésével kapcsolatos szabálysértés tényleges elkövetőjének személye az adott szervezeti egység vezetőjének nyilatkozata alapján sem állapítható meg, akkor a szervezet vezetőjét, illetve a munkáltatót kell felelősségre vonni.

A szabálysértési eljárás rendje inkább közelít az államigazgatási eljárás általános szabályaihoz, de a büntetőeljárás egyes elemeiből is építkezik: így például a felelősségi szabályok terén. Szabálysértés elkövetője csak meghatározott életkort elért és megfelelő felismerési, akaratképző képességgel rendelkező természetes személy lehet, a büntetőjogi értelemben vett felróhatóság alapján. Szabálysértés miatt az elkövető akkor vonható felelősségre, ha cselekménye szándékos vagy gondatlan (Sztv. 5. §), a bizonyítási teher - a büntetőeljáráshoz hasonlóan - a hatóságokat terheli. A szabálysértési felelősségre vonás pedig a jogsértés természete, az elbírálás rendje és a szankció jellege tekintetében a büntető-igazságszolgáltatáshoz áll közel, azzal rokon.

A szabálysértési felelősség - legyenek bár az elkövetett jogsértések igazgatásellenesek vagy kriminális jellegűek - alapvetően "bűnfelelősség", azaz természetes személy múltban elkövetett jogsértésére válaszol, s a felróhatóság alapján meghatározott - represszív jellegű - joghátrányt helyez kilátásba.

Az 1983. évi 10. tvr. alkotmányellenesen bővítette ki az elkövetői kört, amikor lehetővé tette a szervezet (szervezeti egység) vezetőjének a felelősségre vonását. Ez a megoldás a közvetett tettesség sajátos formáját honosította meg a magyar szabálysértési jogban, amely semmiképpen sem áll összhangban az Sztv. által meghatározott "elkövető" fogalmával, s a felróhatóság követelményével. Az Sztv. kifogásolt rendelkezése egyfajta feljelentési kötelezettséget ír elő a szervezet vezetője számára, hiszen csak akkor szabadul a felelősségtől, ha megnevezi a (feltételezett) elkövetőt. E szabályozás indokolatlanul csökkenti a hatóság felderítési, bizonyítási kötelezettségét - méltánytalanul áthárítva e terhet a szervezet vezetőjére.

Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel megalapozottnak tartja az egyik indítványozó ama véleményét, amely szerint az Sztv. 6. § (1) bekezdésének második mondata és az Sztv. 1. §-a között nincsen összhang, illetőleg az 1. §-ban általános érvénnyel megkívánt felróhatóság követelménye alól nem teremthet jogszerű kivételt a 6. § (1) bekezdésének második mondata. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint a felróhatóság általános feltétele a szabálysértési felelősségnek.

A 35/1991. (VI. 20.) AB határozatban az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes törvényi rendezése önmagában nem jelent alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének sérelmével jár együtt, vagyis ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet (ABH 1991. 175-176.). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált ügyben az anyagi alkotmányellenesség megállapítható. Az Sztv. 6. § (1) bekezdésének második mondatában foglalt rendelkezés ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményével [9/1992. (I. 30.) AB hat. ABH 1992. 64.], és sérti az ártatlanság vélelme alkotmányos tételét is [Alkotmány 57. § (2) bek.].

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogállam egyik alapelve az ártatlanság vélelmének elve [Alkotmány 57. § (2) bek.]. Ez az alkotmányos elv - bár elsősorban büntetőjogi elv - az Alkotmánybíróság értelmezése szerint egyéb (különösen kriminális jellegű) eljárásokban - így a szabálysértési eljárásban - is alkalmazható [41/1991. (VII. 3.) AB hat. ABH 1991. 195. és 1284/1990. AB hat. ABH 1991. 562-563.]. Az ártatlanság vélelmének érvényesülése a szabálysértési eljárásban az elkövető számára kedvező eljárásjogi helyzetet teremt, ami az elkövető egész eljáráson végigvonuló ügyféli jellegű jogosultságaiban és e jogok tiszteletben tartására irányuló hatósági kötelezettségekben fejeződik ki. Az ártatlanság vélelmének következménye, hogy a szabálysértési eljárásban a bizonyítási teher nem az elkövetőre, hanem a szabálysértési ügyekben eljáró hatóságokra hárul. A tényállás tisztázása alapvetően a szabálysértési hatóság feladata, melyhez egyes szabálysértések (pl. tulajdon elleni szabálysértés) felderítése érdekében a rendőrség, mint nyomozó hatóság közreműködését is igénybe veheti [Sztv. 43. § (1) bek., 44. §].

Az Sztv. 6. § (2) bekezdésének második mondata az ártatlanság vélelmének elvébe ütközik, de ellentétes a jogállamiság (jogbiztonság) elvével is, mivel ellentétben áll a büntető- és a szabálysértési eljárás egyik alapvető tételével. Olyan eljárás pedig, amelyben a reá vonatkozó egyik alapelv nem jut érvényre, nem tekinthető a jogállamiság (jogbiztonság) szempontjából alkotmányosnak. Az Alkotmánybíróság ezért az Sztv. 6. § (1) bekezdésének második mondatát határozata közzétételének napjával megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy jogi személyek károkozó, jogellenes tevékenységének nem büntetőjogi eszközökkel való szankcionálása nem alkotmányellenes.

4. Az alkotmányjogi panaszok tárgyában az Alkotmánybíróság a következők szerint foglalt állást:

a) A testület nem tárgyalta érdemben az egyik indítványozó panaszát, mivel az elkésett. Az Abtv. 48. § (2) bekezdése értelmében: "Az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani." Jelen esetben a kifogásolt jogerős másodfokú határozat kibocsátásának időpontja 1991. augusztus 26-a, az alkotmányjogi panasz előterjesztésére pedig 1992. január 30-án került sor. A jogerős határozat kézbesítése óta több mint hatvan nap eltelt, az alkotmányjogi panasz tehát késve került előterjesztésre. Mivel az indítvány elkésett, az Alkotmánybíróság azt - hatáskörének hiánya miatt - érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.

b) Az Alkotmánybíróság nem tárgyalta érdemben azt a panaszt sem, melynek előterjesztője azt sérelmezte, hogy a Szekszárdi Városi Bíróság - hatáskörének hiányára hivatkozva - idézés kibocsátása nélkül elutasította azt a keresetet, melyben az elkövető az Sztv. 71/A. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte.

Az Abtv. 38. § (1) bekezdése értelmében a bíró az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezi, ha az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. A bíró ez irányú intézkedését az is kezdeményezheti, aki szerint a folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenes. A konkrét ügyben azonban a bíró nem intézkedett az eljárás felfüggesztése és az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezése iránt. Az indítványozó az Alkotmánybíróságnál 1995. augusztus 17-én terjesztette elő alkotmányjogi panaszát, a sérelmezett másodfokú határozatot viszont már 1995. április 14-én kiadmányozta számára a szabálysértési hatóság. Mivel az alkotmányjogi panasz az Abtv. 48. § (2) bekezdésében előírt 60 napon túl került előterjesztésre, az elkésett indítványt az Alkotmánybíróság visszautasította.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 213/B/1992/28.

Dr. Ádám Antal alkotmánybíró párhuzamos indokolása

A határozat rendelkező részében foglalt megsemmisítést kimondó és alkotmányellenes mulasztást kinyilvánító megállapításokkal egyetértek. A határozat indokolása többek között rögzíti, hogy "az elzárás tárgyában a bíróság feladata az érdemi - az ún. "jogkérdésre" és "ténykérdésre" egyaránt kiterjedő - döntés meghozatala és magának a szankciónak az alkalmazása." Megállapítja azt is az indokolás, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, amikor nem tett eleget azon jogalkotói feladatának, hogy az Sztv. szabályozását - a szabadságelvonás szankció bírói ítélet útján való kiszabása tekintetében - összhangban hozza az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése az ott meghatározott tárgykörökben úgy határozza meg a bírósághoz fordulás jogát, hogy egyben általános jelleggel megszabja a bírósággal és a bírósági tárgyalással szembeni alkotmányi követelményeket is. Az Alkotmánynak ebből a rendelkezéséből azonban - szerintem - nem vezethető le az a következtetés, hogy szabadságelvonás szankciót csak bírói ítélet mondhat ki. A magyar Alkotmány sajnos még a szabadságról és a személyi biztonságról szóló 55. § (1) bekezdésében sem írja elő ezt a követelményt. E rendelkezés alapján csak rendkívül kiterjesztő alkotmánybírósági alkotmányértelmezéssel lehetne eljutni a törvényalkotót is kötelező olyan tilalomhoz, amely az 1978. évi spanyol alkotmány 25. cikkének (3) bekezdésében így hangzik: "A polgári közigazgatás nem szabhat ki olyan büntetéseket, amelyek közvetlenül vagy szubszidiárius formában szabadságelvonást tartalmaznak".

A hatályos magyar alkotmányi rendelkezések említett fogyatékossága ellenére létezik azonban az Országgyűlést is kötelező olyan norma, amelyből félreérthetetlenül következik, hogy jogszabálysértés miatt büntetésként szabadságától bárkit csak a törvényben meghatározott eljárás útján "az illetékes bíróság által történt elítélést követően" lehet megfosztani. Ezt a rendelkezést az "Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről" szóló Egyezmény 5. cikk a) pontja tartalmazza.

A határozat idézi az Egyezmény 6. cikk 1. pontjában foglaltakkal összefüggésben tett magyar fenntartás szövegét. Magyarország azonban nem élt fenntartással az Egyezmény 5. cikkével szemben. Nyilvánvaló tehát, hogy az Egyezmény 1. cikke alapján Magyarország köteles biztosítani a joghatósága alatt álló minden személy számára az 5. cikk a) pontjában biztosított jogot is. Mindazokra a történelmi tapasztalatokra tekintettel, amelyek alapján az Egyezmény megalkotói és elfogadói szükségesnek tartották az 5. cikk a) pontjában rögzített követelmény érvényesítését, garanciális jelentőségű lenne, ha az új magyar Alkotmány megfelelő szövegezésben átvenné az Egyezmény 5. cikk a) pontjából eredő és a magyar törvényalkotót jelenleg is kötelező rendelkezést.

Egyetértéssel fogadom és külön is hangsúlyozandónak tartom, hogy a határozat és indokolása annak alátámasztására, hogy az Sztv. bizonyos kivételtől eltekintve alkotmányellenesen nem biztosítja a bírósághoz fordulás jogát, - az Egyezmény 6. cikk 1. pontjával szemben kinyilvánított fenntartás ellenére - megalapozottan hivatkozik az Alkotmány 50. § (2) bekezdésére, amely szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét. Ez az alkotmányi előírás ugyanis találóan használja a "közigazgatási határozatok" kifejezést. A bírósági ellenőrzés ezáltal nem korlátozódik az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény hatálya alá tartozó jellegzetes államigazgatási eljárásban hozott döntésekre, hanem az Alkotmány logikusan és indokoltan lehetővé teszi és igényli is a bírósági ellenőrzést a tágabb értelemben vett közigazgatási határozatokkal, ezek között bizonyos önkormányzati, köztestületi és természetesen a szabálysértési ügyekben hozott közigazgatási határozatokkal szemben is.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Sólyom László alkotmánybíró párhuzamos indokolása

1. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése nem alkalmazható.

Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának alkotmányos alapja. A közigazgatási-hatósági jogviszonyba tartozó ügyeket az 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. § (3) bek. meghatározza. Az Áe. 3. § (7) bekezdése szerint a törvény hatálya a szabálysértési eljárásra nem terjed ki. Az Alkotmány 50. § (2) bekezdését az Alkotmánybíróság 32/1990. (XII. 22.) AB határozata is az Áe. hatálya alá tartozó határozatokhoz kapcsolta (ABH 1990, 145, 146).

A Legfelsőbb Bíróság állandó joggyakorlata szerint téves az Áe. 3. § (3) bekezdésének olyan értelmezése, hogy közigazgatási határozatnak minősül a szabálysértési eljárás alapján hozott határozat is (BH 1993/125). A két eljárás alapvető különbsége: az Áe. alapján is történhet ugyan kötelezettség megállapítása, de a szabálysértési eljárás "megkülönböztető többlete" abban áll, hogy az eljáró szerv - az államigazgatási tevékenység eredményességének előmozdítása és a jogsértések megelőzése végett - büntetést alkalmaz, ami represszív szankció és általános prevenciós eszköz. Nem államigazgatási jogviszonyról van tehát szó szabálysértési eljárások esetén (LB KK 6., BH 1992/432). Ezért a szabálysértési határozat nem minősül az Áe. 3. § (3) bekezdése szerint államigazgatási ügyben hozott határozatnak (BH 1995/678). Nem látom semmilyen indokát annak, hogy az Alkotmánybíróság az állandó bírósági gyakorlattól eltérően a szabálysértési határozatokat részben közigazgatási határozatnak tekintené, és ebből kétirányú bírósági út következményét vonná le. Gyakorlati nehézséget is jelentene annak eldöntése, hogy a szabálysértési határozat ellen közigazgatási vagy büntető bírósági útra kell-e vinni az ügyet.

A szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatának alkotmányi megalapozásához nem releváns a védett tárgy minősítése "közigazgatás-ellenes" vagy "ún. kriminális cselekmény" kategóriákba. A szabálysértési jogviszony és az államigazgatási (közigazgatási) jogviszony különbözősége, az eljárások eltérő rezsimje, a jogkövetkezmények különböző célja-természete jelentik a döntő tényezőket. (Egy szervezeten belül is elválasztható a hatósági és a szabálysértési kategória: pl. a rendőrhatósági igazgatási határozatok - mint pl. jogosítvány bevonása - és a szabálysértési hatósági funkciók - mint pl. bírságolás közlekedési szabályszegésért.)

Az engedélykötelesség megsértésével végzett ("közigazgatás-ellenes") cselekmények említése nem alapozza meg az Alkotmány 50. § (2) bekezdésének felhívását: ilyenek nem csupán a szabálysértési tényállások között, hanem a Btk-ban is szerepelnek (pl. 213., 214., 261/A., 263., 266., 287. §). A szabálysértési és büntetőjogi "közigazgatás-ellenes" hasonló tényállások fokozati különbséget jelentenek - a törvényhozás bizonyos cselekményeket kriminalizált (büntetőjog alá rendelt), míg más (hasonló védett tárgyra vonatkozó) kisebb súlyú magatartásokat "dekriminalizál", azaz igazgatási eljárásban rendel büntetni. Mindkét fokozatban szerepelnek "közigazgatás-ellenes" tényállások, ezért sem lehet az Alkotmány 50. § (2) bekezdés az alapja - arra tekintettel, hogy "közigazgatás-ellenes" cselekményre vonatkoznak - a szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatának.

Szabályszegések dekriminalizálásakor fordul a jog a szabálysértés kategóriájához, amiben szintén a "megtorlás", a represszió, a generális prevenció jelenik meg - ezt a büntetőjogias karakterét az eljárási garanciák terén is el kell ismerni [ezt vezette le a dekriminalizált közlekedési szabályszegés miatt alkalmazott igazgatási szankció esetén a közismert Öztürk ítélet, Eur. Court H. R., Judgement of 21 February 1984, Series A 73 (1984), p. 21. - amelyre azonban a Magyar Köztársaság fenntartása miatt csupán példaként hivatkozhatunk]. Ebben a kontextusban ítélendő meg a szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatának alkotmányi alapja.

Az Alkotmány 50. § (2) bekezdése az Áe. alá nem tartozó szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatát nem alapozhatja meg. A döntő az igazgatási aktus szabálysértési határozat minősége. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése jelenti ezért önmagában és kizárólagosan az alapját a szabálysértési határozatok bírósági felülvizsgálatának - az Alkotmánybíróság az 57. § (1) bekezdés értelmezésében mondhatja ki ezt a követelményt (de strasbourgi konkrét döntéseket nem említhet az indokolásban a fenntartás miatt).

2. Az Sztv. 18. § és 71/A. § alkotmányossága

A határozat az Alkotmány 55. § (1) bekezdése és 57. § (1) bekezdése alapján alkotmányellenesnek nyilvánítja az Sztv. 18. § és 71/A. §-ait. Egyetértek azzal, hogy a határozat megállapítja a törvényalkotó alkotmányellenes mulasztását azért, mert "az Sztv. szabályozását - a szabadságvesztés bírói ítélet útján való kiszabása tekintetében" nem hozta összhangba az Alkotmánnyal (indokolás II. 2. pont vége). Azonban véleményem szerint az alkotmányellenesség csak az Alkotmány 55. § (1) bekezdése alapján állapítható meg.

Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése ugyanis nem írja elő, hogy minden, az állampolgárokat érintő preventív-represszív jogkövetkezmény csak bírósági eljárásban lenne alkalmazható. Ellenkező esetben - többek között - a szabálysértési eljárásban csak bíróságok járhatnának el. Ha viszont az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján a szabálysértési eljárással összefüggésben elegendő az utólagos bírói kontroll, akkor ugyanezen rendelkezés alapján az elzárásra átváltoztatás kizárólag bírói hatáskörbe utalása nem alapozható meg.

Ennek következtében az elzárásra átváltoztatáskor szükséges bírói döntés szükségessége és mikéntje az Alkotmány 55. § (1) bekezdéséből vezethető le. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az 55. § (1) bekezdése törvénynek csak úgy teszi lehetővé a személyes szabadság elvonása okainak és az azzal kapcsolatos eljárásnak a szabályozását, hogy ez a szabályozás nem korlátozza szükségtelenül vagy aránytalanul a személyes szabadsághoz való jogot [66/1991. (XII. 21.) AB, ABH 1991, 342, 347]. Az Sztv. 18. §-a és 71/A. §-a alkotmányossága tehát attól függ, vajon megfelelnek-e ezeknek a követelményeknek.

Ennek a kérdésnek a vizsgálatánál tekintettel kell lenni az Európai Emberjogi Egyezmény 5. Cikkének 1. bekezdésére. Az 5. Cikk 1. bekezdése ugyanis csak az a)-f) pontjaiban meghatározott esetekben teszi lehetővé a szabadság elvonását. Az elzárásra átváltoztatás ezek közül az 5. Cikk 1. bekezdés a) pontja alá (törvényes őrizetben tartás az illetékes bíróság általi elítélést követően) sorolható be. [Az 5. Cikk 1. bek. b) pontja azért nem alkalmazható, mert az bírói határozat vagy törvényi kötelezettség kikényszerítésére céljából történő szabadságelvonásra vonatkozik, az elzárásra átváltoztatás pedig a pénzbírság szankciónak szabadságelvonás szankcióval való helyettesítése.] A kérdés tehát az, vajon az illetékes bíróság általi elítélésnek tekinthető-e a szabálysértési hatóság általi átváltoztatás, amennyiben a bíróság csak utólag dönthet és csak az átváltoztatás törvényességéről.

Nyilvánvalóan aggályos az, ha a bíróság csupán az átváltoztatás törvényességéről és nem a szabálysértési szankció alkalmazásának összes feltételéről és körülményéről dönthet. Hiába lesz ugyanis lehetőség az Alkotmánybíróság jelen határozata után az alap szabálysértési eljárásban bírói út igénybevételére, nem szükségszerű, hogy minden esetben sor kerül erre. Ha pedig bíróság által el nem bírált szabálysértési határozat alapján kerül sor később a pénzbírságnak elzárásra való átváltoztatására, akkor pusztán az átváltoztatás törvényességének vizsgálata semmiképp sem tekinthető bíróság általi elítélésnek.

Aggályos azonban az is, ha az átváltoztatásról szóló határozatot szabálysértési hatóság hozza, még ha lehetőség is van mind az átváltoztatásról szóló, mind pedig az alapul fekvő érdemi szabálysértési határozatnak a végrehajtásra halasztó hatályú bírósági felülvizsgálatára. A preventív-represszív szankcióként alkalmazott szabadságelvonás ugyanis olyan jogkorlátozás, mely megkívánja közvetlenül a bíróság általi döntést. Ezért nem hárítható az érintettre annak a terhe, hogy a szabadságának elvonására irányuló szabálysértési hatóság által hozott határozat felülvizsgálatára - annak gyakorlati nehézségeivel együtt - maga kezdeményezzen bírósági eljárást.

Dr. Sólyom László s. k.,

alkotmánybíró

A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró különvéleménye az Sztv. 18. § és 71. § alkotmányellenességével kapcsolatban

Az Sztv. 16. § (1) bekezdése szerint a szabálysértés miatt alkalmazható büntetés a pénzbírság. Ezt, a 18. § (1) bekezdés értelmében, - a (2) bekezdésben felsorolt esetek kivételével - meg nem fizetés esetében át kell változtatni elzárásra. Az átváltoztatás esetére megállapított elzárást magának a határozatnak tartalmaznia kell [62. § (2) bekezdés b) pont]. Azok az alkotmányi követelmények tehát, amelyek az Alkotmány 55. § (1) és 57. § (1) bekezdéséből adódnak, éppen a szabadságelvonást (feltételesen) magában foglaló 18. § (1) bekezdés rendelkezéseivel szemben támaszthatók.

Az Sztv. 71/A. §-ban írt bírósági felülvizsgálat a végrehajtási szakban (Sztv. VII. fejezet) hozott, tartalmában az elzárásra való átváltoztatás esedékességét megállapító határozat ellen igénybe vehető jogorvoslat. Véleményem szerint ez utóbbival szemben támasztható alkotmányossági követelményeket a törvényességre kiterjedő bírósági felülvizsgálat kielégíti, és így e vonatkozásban alkotmánysértés nem állapítható meg.

A bíróság érdemi vizsgálatát - ami utólagos kontroll is lehet - a 18. § (1) bekezdésben szabályozott határozattal kapcsolatban kell lehetővé tenni, s mivel a hatályos jog ezt kizárja, az alkotmányellenesség és jogkövetkezménye e tekintetben állapítható meg.

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró