550/B/1998. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló, továbbá mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló, továbbá mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény 28. § (2), (3) és (4) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, továbbá a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja, a jogalkalmazási gyakorlat alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó kérelmet pedig visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó szerint a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvénynek (a továbbiakban: Szjtv.) a játékkaszinókban elfogadható borravalóval kapcsolatos szabályai diszkriminatívak, és sértik azt a jogbiztonsági követelményt, hogy a jog szabályai egyértelműek, világosak, a norma címzettjei számára értelmezhetők legyenek.
Az indítványozó kifejti, hogy a játékkaszinókban juttatott borravaló alapvetően különbözik az egyéb "borravalós" szakmákban fizetett borravalótól. A sérelmezett szabályozás ugyanis tiltja, hogy a játékkaszinó alkalmazottai a játékkaszinóban közvetlenül borravalót fogadjanak el, erre csak a Szerencsejáték Felügyelet (a továbbiakban: SZF) engedélye alapján és csak olyan módon van lehetőség, ha erre a célra közös tartókat helyeznek el. A tartókban elhelyezett borravaló - legfeljebb 50%-ának - felosztását az SZF az engedélyben határozza meg.
Az indítványozó által előadottak szerint jogértelmezési vita keletkezett a tekintetben, hogy a fenti módon juttatott borravaló munkáltatói kifizetésnek és ezáltal társadalombiztosítási járulékköteles jövedelemnek tekinthető-e, vagy sem. Mivel a norma tartalma a társadalombiztosításijárulék-fizetés szempontjából többféleképpen is értelmezhető, ezért - véli az indítványozó - az Szjtv. vizsgálni kért rendelkezése sérti a jogbiztonságot, az értelmezés során kialakult eltérő gyakorlat - mivel egyes társadalombiztosítási szervek a borravalót munkáltatótól származó járulékköteles jövedelemnek minősítik - a játékkaszinókat fenntartó és működtető társaságokat diszkriminatívan sújtja.
Az indítványozó mindezek miatt kéri az Szjtv. 28. § (2), (3) és (4) bekezdései-nek a visszamenőleges hatályú megsemmisítését, továbbá azt, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg "a Társadalombiztosítás önkényes jogértelmezésen alapuló gyakorlatát''.
Az indítványozó a fentieken túl mulasztásos alkotmánysértésre is utal. Álláspontja szerint "a jogbiztonsághoz fűződő következetes jogelvek elismerése feltétlen szabályozási igényt támaszt a Kormánnyal szemben általános negatív tilalmi oldalról", ezért arra kéri az Alkotmánybíróságot, hogy hívja fel a Kormányt egységes és egyértelmű szabályozásra.
II.
1. Az Szjtv. vonatkozó rendelkezései szerint:
"28. § (1) A gazdasági társaság tagjai (részvényesei), vezető tisztségviselői, felügyelőbizottságának tagjai, valamint alkalmazottai, továbbá ezek hozzátartozói a játékkaszinóban, amelyet a gazdasági társaság működtet, nem játszhatnak.
(2) A játékkaszinó alkalmazottai a játékkaszinóban a (3) bekezdés kivételével borravalót nem fogadhatnak el.
(3) Amennyiben az SZF az alkalmazottak számára borravaló elfogadását az engedélyben lehetővé teszi, erre a célra közös tartókat kell elhelyezni. Az alkalmazottnak közvetlenül felajánlott borravaló elfogadása tilos.
(4) A (3) bekezdésben meghatározott esetben az SZF az engedélyben a közös tartókba helyezett borravaló legfeljebb 50%-ának felosztását engedélyezheti."
2. Az Alkotmány indítványozó által felhívott tételei az alábbiakat tartalmazzák: "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy fennáll-e az alkotmányellenes megkülönböztetés a tekintetben, hogy a játékkaszinókban a borravaló elfogadásának rendje szabályozás alá esik, míg más ún. "borravalós szakmák" tekintetében ilyen speciális rendelkezés nincs.
Az Alkotmánybíróságnak a diszkriminációtilalom alkotmányossági megítélésével kapcsolatos gyakorlata szerint - amikor nem alapjogok tekintetében áll fenn a megkülönböztetés - alapvetően két kérdést kell vizsgálni. Egyrészt azt, hogy a megkülönböztetés összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között áll-e fenn, másrészt, hogy a megkülönböztetés ésszerű indokon nyugszik-e. [Lásd: 16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58., 62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 881/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 474., 477.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 139-140.]. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre [61/1992. (XI. 20 ) AB határozat, ABH 1992, 280.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozó által állított különbségtétel nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt tilalmat. Jelen esetben ugyanis nem a személyek közötti megkülönböztetésről, hanem a különböző tevékenységfajták, foglalkozások közötti különbségtételről van szó (Lásd-108/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 523., 525 vagy 575/B/1994. AB határozat, ABH 1992, 845., 846.) A társadalmi szokásrend alapján, történetileg kialakult ún. "borravalós" szakmákat és a játékkaszinókban folytatott tevékenységeket nem lehet azonos csoportba tartozó tevékenységfajtáknak tekinteni. A szerencsejáték, mint speciális tevékenység, ezen belül: az e szakmákban tevékenykedők sajátos helyzete indokolhatja a szabályozásra irányuló törvényhozói szándékot, ezáltal e foglalkozási kör elválasztását a "borravalós" szakmáktól. Az a körülmény pedig, hogy más "borravalós" foglalkozások tekintetében ilyen szabályozás nincs, nem vet fel megalapozott alkotmányossági problémát. Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében rámutatott, hogy az adott speciális tevékenységből eredő helyzeti különbség nem jelent alkotmányosan tiltott megkülönböztetést, "...a meg nem engedett megkülönböztetés alkotmányos tilalma csak az azonos szabályozási koncepción belüli diszkrimináció esetén merül fel. [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146., 162.] Az Szjtv. 28. § (2), (3) és (4) bekezdései pedig a szabályozási koncepción belül valamennyi játékkaszinóra egyaránt irányadóak.
Az Alkotmánybíróság mindezek alapján az Szjtv. 28. § (2), (3) és (4) bekezdéseinek diszkriminatív voltát e tekintetben nem állapította meg.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból eredő jogbiztonság szempontjából vizsgálta meg az Szjtv. 28. § (2), (3) és (4) bekezdéseit. Az indítványozó a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos elvárásba ütközőnek tartja, hogy a hivatkozott rendelkezés kétféleképpen értelmezhető.
Az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtette, hogy a jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon [26/1992. (IV. 30.) AB hat., ABH 1992, 135., 142.]. Az Alkotmánybíróság szerint az Szjtv. 28. § (2), (3) és (4) bekezdései nem sértik ezt az alkotmányos követelményt. E rendelkezések csupán arról szólnak, hogy a játékkaszinókban melyek a borravaló elfogadásának szabályai, milyen engedély alapján, milyen mértékben, kik részesülhetnek borravalóban, és melyek a borravaló elfogadásának korlátai. Sem ez a szabály, sem az Szjtv. más rendelkezései nem szólnak a különböző jövedelmek után fizetendő társadalombiztosítási terhekről, erre vonatkozóan más jogszabályok - a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.), valamint a végrehajtására kiadott 195/1997. (XI. 5.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) szabályai - az irányadóak. Pusztán azon az alapon, hogy egyes társadalombiztosítási szervek az Szjtv. vizsgálni kért rendelkezéseit hivatkozzák meg a járulékfizetés alapjául szolgáló jogszabályként, más szervek pedig eltérő véleményen vannak, nem válik a norma alkotmányellenessé. Mindez a jogalkalmazó szervek hatáskörébe tartozó jogértelmezési kérdés, és nem alkotmányossági probléma.
Az Alkotmánybíróság ezért az Szjtv. 28. § (2), (3) és (4) bekezdéseinek - a jogbiztonság sérelmére alapított - megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság elutasította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is. Az indítványozó a szabályozás hiányát véli felfedezni a tekintetben, hogy a Kormány nem hozott olyan rendelkezést, amellyel egyértelműen (ahogy az indítványozó fogalmaz: "negatív tilalmi oldalról") kizárná, hogy a játékkaszinókban a borravalót munkáltatótól származó jövedelemnek lehessen tekinteni. Ezáltal egyértelművé válna annak társadalombiztosítási vonzata is - véli az indítványozó.
Az Alkotmánybíróság e hatáskörét, a róla szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a határozza meg. Az (1) bekezdés szerint: "ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére."
Az Alkotmánybíróságnak e hatáskör gyakorlásával kapcsolatosan - többek között - kifejtette, hogy a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB hat., ABH 1990, 83., 86.], továbbá ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [35/1992. (VI. 10) AB hat ABH 1992, 204., 205.; 37/1992. (VI. 10.) AB hat., ABH 1992, 227., 231.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozó által felvetett probléma alapján nem állapítható meg mulasztásos alkotmánysértés. A jelenleg hatályos társadalombiztosítási jogszabályok, így a Tbj. és a Vhr. meghatározzák a járulékalapot képező jövedelem fogalmát, és negatív oldalról azt is, hogy milyen jövedelemfajták nem képeznek járulékalapot (Tbj. 4. § k) pont, 21-23 §). Ennek kapcsán az a kérdés, hogy a játékkaszinókban a borravalóból való részesedés munkáltató általi kifizetésnek tekinthető-e vagy sem, nem vet fel erre vonatkozó, az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből közvetlenül eredő szabályozási kényszert.
4. Az Alkotmánybíróság végül hatáskörének hiányában visszautasította azt a kérelmet, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a társadalombiztosítás önkényes jogértelmezésen alapuló gyakorlatát. Az Alkotmánybíróság főbb hatásköreit az Abtv. határozza meg. Sem az Abtv., sem más törvények nem biztosítanak az Alkotmánybíróság számára olyan lehetőséget, hogy a jogalkalmazó szervek munkáját alkotmányossági szempontból megítélje, ezért e tekintetben az Alkotmánybíróság hatáskörének hiányát állapította meg.
Budapest, 1999. szeptember 13.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró