38/1996. (IX. 25.) AB határozat
a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény, valamint a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt előterjesztett indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény (a továbbiakban: T.), valamint a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) módosításáról rendelkező 1995. évi CXVIII. törvény 11. §-ával megállapított T. 103. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés, továbbá a 26. § (3) bekezdésével megállapított Mt. 137. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény, valamint a gyógyszertárak létesítéséről és működésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény, továbbá a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról rendelkező 1995. évi CXVIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 11. §-a a T. 103. § (3) bekezdése helyébe - 1996. január 1-jei hatállyal - a következő rendelkezést léptette: "A munkáltató a táppénzkiadások fedezéséhez a biztosítottnak a 18. § a) pontjában említett keresőképtelensége, valamint a kórházi, klinikai ápolása időtartamára folyósított táppénz egyharmadának megfizetésével hozzájárul. A hozzájárulás részletes szabályait a Kormány rendeletben állapítja meg."
A Tv. 26. § (2) bekezdése értelmében pedig - ugyancsak 1996. január 1-jei hatállyal - az Mt. 137. §-ának (1) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép: "A munkavállalót a betegsége miatti keresőképtelenség idejére - ide nem értve a társadalombiztosítási szabályok szerinti üzemi baleset és foglalkozási megbetegedés miatti keresőképtelenséget - naptári évenként tizenöt munkanap betegszabadság illeti meg."
2. A rendelkezések alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett. Az indítványozók szerint a kifogásolt rendelkezések azzal, hogy az egészségbiztosító táppénzfizetési kötelezettsége helyett a munkáltatóra hárítanak további távolléti díj és táppénz-hozzájárulási kötelezettséget, az Alkotmány több szabályával ellentétben állnak. A sérelmezett rendelkezések sértik a jogállamiság és a jogbiztonság elvét, mert szerzett jogokat csorbítanak, illetőleg vonnak el, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköznek, sértik a vállalkozások szabad gyakorlásához fűződő és az Alkotmány 9. §-ában biztosított alapjogot, ellentétesek a tulajdonjog biztosítására és védelmére vonatkozó alkotmányi rendelkezéssel (Alkotmány 13. §-a), az Alkotmány 17. §-ával, amely kimondja, hogy a Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. Ez az alkotmányi kötelezettség pedig az államot és nem a munkáltatókat terheli. Az indítványozók szerint a támadott rendelkezések ellentétben állnak az Alkotmány 70/D. §-ában és 70/E. §-ában foglalt szabályokkal is.
Valamennyi indítványozó hivatkozott az Alkotmánybíróság 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában, továbbá az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatában kifejtettekre. Az indítványozók szerint a kifogásolt szabályok - alkotmányos megítélésüket tekintve - a munkáltatók szempontjából semmivel sem kedvezőbbek, mint amelyeket az Alkotmánybíróság e határozataiban alkotmányellenesnek ítélt és megsemmisített. Álláspontjuk szerint a munkáltató terhére - időbeli korlátozás nélkül - bevezetett táppénzhozzájárulási kötelezettség és a betegszabadság tizenöt napra történt felemelése, továbbá az a tény, hogy a munkáltató a munkavállaló után a betegszabadság ideje alatt is köteles betegbiztosítási járulékot fizetni, együttesen a társadalombiztosítás nagyobb arányú visszalépését jelentik, mint amilyent a korábbi és alkotmányellenesnek minősített szabályozás jelentett. Ezért a sérelmezett rendelkezések a tárgyban hozott korábbi törvényi szabályozással azonos alkotmányi megítélés alá esnek.
Utaltak az indítványozók arra, hogy a T.-t és az Mt.-t módosító rendelkezések folytán az egészségbiztosító olyan bevételhez is hozzájut, amellyel szemben semmiféle ellenszolgáltatást nem nyújt, vagyis az egészségbiztosító a munkáltató és munkavállaló előző járulékfizetésével megszerzett táppénzjogosultság terheit, sőt magát az ellátást is a munkáltatóval fizetteti meg, ez pedig a hivatkozott alkotmányi rendelkezésekkel ellentétes. Több indítványozó állította, hogy a kifogásolt törvényi rendelkezések adóelvonás jellegűek, nem felelnek meg a társadalombiztosítás biztosítási elvének, és ezért is ellentétesek az alaptörvénnyel. Hivatkoztak az indítványozók arra, hogy az egészségbiztosítási járulék 1,5%-os csökkentése semmiképpen sem áll arányban a támadott rendelkezésekben meghatározott munkáltatói terhek növelésével, és a mérséklés nem kompenzálja a munkáltatókra háruló fokozott teherviselés által okozott jövedelemkiesést. Sérelmezték, hogy a törvényhozó a kifogásolt módosításokat 1995. december 27-én tette közzé, ehhez képest az 1996. január 1-jei hatálybaléptetés túlságosan rövid, a munkáltatóknak a bizonytalan jövőbeni kockázatokra vonatkozó kalkulációja és megfelelő tartalékolása ilyen rövid határidő alatt nyilvánvalóan nem történhetett meg.
Az egyik indítványozó hivatkozott arra is, hogy az egy munkavállaló által igénybe vett éves átlagos betegállományi napok száma huszonnyolc nap; a tizenöt napra emelt betegszabadság, valamint a hátralevő időszak terhei egyharmadának a munkáltaltóra történt áthárítása révén a sérelmezett törvénymódosítás átlagban 24-25 nap keresőképtelenségi ellátás kifizetésére kötelezi a munkáltatókat. Ez pedig azt jelenti, hogy a törvényi szabályozás figyelmen kívül hagyta az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban kifejtetteket és azt is, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok mind a betegszabadság, mind pedig a táppénz fizetési szabályok tekintetében az Alkotmánybíróság megelőző határozataival visszaállított korábbi szabályozás fenntartása mellett foglaltak állást.
E szempontokra és indokokra figyelemmel az indítványozók kérték a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és a hatálybalépés időpontjára visszamenőleges hatállyal történő megsemmisítését.
3. Az Alkotmánybíróság az indítványokkal kapcsolatban megkereste a pénzügyminisztert és az Egészségbiztosító Önkormányzatot és határozata meghozatala során az általuk tett észrevételekre is figyelemmel volt.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta.
1. Az Alkotmánybíróság 56/1995. (IX. 15.) AB határozatával (ABH 1995, 260.) alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) 81. §-ában, továbbá az Mt. módosítása tárgyában meghozott 1995. évi LV. törvény (a továbbiakban: Mtm.) 39. §-ában foglalt rendelkezéseket. A Gst. 81. §-a úgy rendelkezett, hogy akinek külön törvény alapján betegszabadság nem jár, az táppénzre legkorábban az egy naptári évben igazolt keresőképtelensége 25. napját követően jogosult. A betegszabadságról az Mt. 137. § (1) bekezdése tartalmazott már korábban is szabályt. Eszerint a munkavállalót a betegsége miatti keresőképtelensége idejére naptári évenként tíz munkanap betegszabadság illeti meg, amely időtartamra átlagkeresetének 75%-át köteles a munkáltató részére megfizetni. Az Mt. 137. § (1) bekezdését az Mtm. 39. §-a módosította és kimondta, hogy a munkavállalót betegsége miatti keresőképtelensége idejére naptári évenként huszonöt munkanap betegszabadság illeti meg, amelynek első öt napjára díjazás nem jár, a betegszabadság időtartamára egyébként a munkáltató a munkavállaló részére távolléti díjának 75%-át fizeti meg.
Határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányellenesnek ítélt törvényi rendelkezésekben alkalmazott változtatás - nagyságrendjénél fogva - a biztosítottak tekintetében már olyan jogelvonásnak - a betegségbiztosítás lényegi elemét alkotó "táppénzjog" olyan elvonásának - minősül, amely alkotmányosan garantált társadalombiztosítási - tulajdonosi - pozíciójukat megengedhetetlenül gyengíti. A határozat szerint a betegszabadságnak huszonöt munkanapra történt felemelésével a társadalombiztosítás betegbiztosítási ága - a nemzetközi viszonylatban is kiugróan magas járulékok változatlanul tartása mellett - a társadalombiztosítás legklasszikusabb területéről - a betegség miatti keresőképtelenség fedezeti szférájából - a "felén túli" mértékben kivonult, és ez a betegbiztosítási jogviszonyok egyensúlyának, értékarányosságának aránytalan megbomlásához vezetett. Az Alkotmánybíróság a Népjóléti Minisztérium, az Országos Statisztikai Hivatal, illetőleg az Országos Egészségbiztosítási Pénztár egyező adatközlése alapján megállapította, hogy - az utóbbi évek megbetegedési adatait és a jogosultak összességét tekintve - az évi táppénzes esetek átlagos időtartama harminckettő, illetőleg harminchárom nap. Ez a kompetens kormányzati szervtől és magától az érintett egészségbiztosítótól beszerzett és ezért nyilvánvalóan hiteles adat nem számolt ugyan azzal, hogy a törvény az egy éven belüli keresőképtelenségi napokat összeszámolni rendelte és a betegszabadságot a megbetegedések számától függetlenül állapította meg jogosultanként évi huszonöt napban, vagyis keresőképtelenségi esetekkel és nem személyekkel számolt, az objektív adatokból azonban ezzel együtt is megállapítható volt, hogy a változtatásnak a megsemmisített törvényi rendelkezésekkel szabályozott módja és mértéke - az ún. klasszikus "táppénzjog" garantálásának a biztosításból történt számottevő kiemelése - már sértette az Alkotmány 13. §-ában deklarált tulajdonvédelmet, az értékgarancia alkotmányos követelményét, a szerzett jogok alkotmányos védelmét és az Alkotmány 70/E. §-a szerint szociális biztonság körébe tartozó ellátási jogosultságot, illetőleg a (2) bekezdés szerinti állami kötelezettségvállalást (ABH 1995, 265-267.).
Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában hangsúlyozta, hogy a vizsgált törvényi rendelkezések alkotmányellenességhez vezető oka egyfelől az, hogy a társadalombiztosítási szolgáltatások és várományok jelentős csökkentése az ellenszolgáltatások érintetlenül hagyása mellett történt, vagyis mind a munkavállalók, mind a munkáltatók változatlan járulékfizetési kötelezettsége mellett, másfelől pedig az, hogy a biztosításból kiemelt szolgáltatások tekintetében az állam mögöttes helytállása, a jogosultak tekintetében biztonságot jelentő állami garanciavállalás megszűnt. A T. 5. §-a ugyanis úgy rendelkezik, hogy az állam az e törvényben megállapított ellátások kifizetését (szolgáltatások teljesítését) akkor is biztosítja, ha a szolgáltatások (kiadások) meghaladják a bevételeket. A járulékok változatlan tartása, az állami garanciavállalás számottevő csökkenése és a "táppénzjog" szűkítésének nagyságrendje együttesen eredményezte tehát a törvényi rendelkezések alkotmányellenességét.
2. Az indítványokkal támadott új törvényi rendelkezések csak részben járnak az ún. "táppénzjog" csökkentésével, ezt is azonban más - ezúttal alkotmányos - megoldási konstrukcióval és kondíciórendszerrel alkalmazzák. A Tv. 26. § (2) bekezdése a keresőképtelenség miatti betegszabadságot naptári évenként - a korábbi és alkotmányellenesnek ítélt huszonöt nappal szemben - tíz napról tizenöt napra emeli fel, de a munkavállaló egyetlen napra sem marad ellátatlan. A Tv. 11. §-a úgy rendelkezik ugyan, hogy a munkáltató a táppénzkiadások fedezéséhez a folyósított táppénz egyharmadának megfizetésével köteles hozzájárulni, ezzel a kötelezettséggel, valamint a megemelt betegszabadság munkáltatói többletterhével szemben azonban a Tv. 11. §-val megalkotott T. 103. §-ának új (1) bekezdése a munkáltató által fizetendő egészségbiztosítási járulékok mértékét 1,5%-kal - 19,5%-ról 18%-ra - mérsékli, a munkáltatói táppénzhozzájárulást pedig a munkáltató és az egészségbiztosító közötti jogviszonyba építi be. A társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény végrehajtására kiadott 89/1990. (V. 1.) Mt. rendelet módosításáról szóló 174/1995. (XII. 27.) Korm. rendelet 34. §-a ugyanis úgy rendelkezik, hogy a T. 103. § (3) bekezdésében említett hozzájárulást a munkáltató az Egészségbiztosító Pénztár javára köteles befizetni. Vagyis a munkáltató táppénz-hozzájárulási kötelezettsége a munkavállalónak az egészségbiztosítóval szembeni táppénzjogát nem érinti.
A kifogásolt rendelkezések folytán a biztosítottak betegségi ellátása tehát közvetlenül nem csökkent, sőt a betegszabadság időtartamának emelkedésével - mivel a betegszabadság idejére az ellátás színvonala magasabb (75%-os) mint a táppénzé - még növekedett is. Az állami garanciavállalás mérséklődése pedig jelentéktelen, mindössze az öt nappal megnövelt betegszabadság időtartamához kapcsolódik. Miután a munkavállalók táppénzjogosultsága változatlanul a társadalombiztosítóval szemben áll fenn, a T. 5. §-ában biztosított állami garanciavállalást az egyharmados munkáltatói táppénz-hozzájárulás nem érinti.
3. Az Alkotmánybíróság a 44/1995. (VI. 30.) AB határozatában (ABH 1995, 203., 205-206.) kifejtette, hogy a társadalombiztosítási rendszer működőképességének a fenntartása - mint az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos cél - alkotmányosan indokolhat olyan megoldásokat, amelyek keretében a biztosítás fokozott terheit a törvényhozó a biztosított, a járulékfizetésre kötelezett munkáltató és a társadalombiztosítás szervei között bizonyos körben megosztja. Egy ilyen törvényi szabályozás önmagában nem szükségképpen alkotmányellenes. A járulékfizetés és a társadalombiztosítás szolgáltatásainak pontos megfelelése - a társadalombiztosítás vegyes, biztosítási és szolidaritási elemeket egyaránt magában foglaló rendszere folytán - ugyanis nem alkotmányos követelmény. A társadalombiztosítás alkotmányossága tehát nem ítélhető meg önmagában a fizetett járulék és az ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. Elvi éllel mondta ki az Alkotmánybíróság azt, hogy a társadalombiztosítási szolgáltatásokat és várományokat azonban az ellenszolgáltatások érintetlenül hagyása mellett nem lehet lényegesen és aránytalanul megváltoztatni.
Az Alkotmánybíróság a 45/1991. (IX. 10.) AB határozatában (ABH 1991, 209.) már 1991-ben megállapította, hogy önmagában az a tény, hogy a társadalombiztosítási kiadások fedezéséhez a munkáltatók részben társadalombiztosítási járulék fizetésével, részben a táppénz egy bizonyos ideig tartó kifizetésével kötelesek hozzájárulni, nem alkotmányellenes. A határozatban az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy az európai országok társadalombiztosítási rendszereiben elfogadott megoldás az, hogy a keresőképtelenség első, különböző tartalmú idejére eső táppénzt a munkáltatók fedezik. A határozat szerint a társadalombiztosítási rendszer működtetésének "technikai" és "biztosítástechnikai" kérdéseiben, mint amilyen például az önrészesedés vagy az ahhoz hasonló megoldások, alkotmányos szintű előírások nincsenek.
A kifogásolt törvényi rendelkezések a társadalombiztosítási rendszer egészét érintő átalakítási folyamat körébe esnek, alapvetően biztosítástechnikai megoldások, amelyek nem érintik a biztosítási jogosultak szerzett jogait, társadalombiztosítási-tulajdonosi pozícióit, így a törvényi változtatások folytán nem sérült az Alkotmány 13. §-ában deklarált tulajdonvédelem és nem állapítható meg az Alkotmány 70/D. és 70/E. §-ának a megsértése sem. A törvénymódosítások és az Alkotmány 17. §-a között pedig értékelhető összefüggés nincs.
Az öt nappal megnövelt betegszabadság idejére megszűnt ugyan a biztosítottak tekintetében a mögöttes állami helytállás, az állam garantálása a betegség idejére járó szolgáltatás teljesítéséért, ezt azonban a távolléti díj táppénznél magasabb összege - legalább részben - kompenzálja és ez egyébként sem tekinthető olyan mértékű garanciaelvonásnak, amely már az arányok jelentős mértékű eltolódását eredményezi és ezáltal alkotmányossági aggályokat vet fel. Az ellátásra jogosultak szociális biztonságát a törvénymódosítások lényegesen nem veszélyeztetik, szerzett jogaikban és társadalombiztosítási-tulajdonosi pozícióikban azok nem eredményeztek érdemi változást.
A munkáltató többletterhei tekintetében pedig a kifogásolt törvényi rendelkezések - ellentételezésként - a munkáltatót terhelő járulékfizetési kötelezettség nagyságát mérsékelik. A pénzügyminiszter szerint a járulékmérséklés összkihatása nemzetgazdasági szinten azt eredményezi, hogy a munkáltatói terhek mintegy ötmilliárd forinttal csökkennek, s ez azt jelenti, hogy megkezdődött a kormányprogramban szereplő az a lépéssorozat, amely a világviszonylatban is rendkívül magas munkáltatói társadalombiztosítási járulékteher fokozatos csökkenésére irányul. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez az adat nyilvánvalóan becsült adat, nagyságrendje pontosan a táppénzes megbetegedések, keresőképtelenségek előreláthatatlansága miatt nem is ellenőrizhető, adalékul szolgál azonban annak igazolására, hogy a rendszerben a munkáltatói terhek sem növekedtek olyan mértéktelenül és aránytalanul, mint ahogy ez az indítványokban megfogalmazódik, és amely már a változtatások alkotmányellenességének a megállapításához vezethet.
4. A támadott törvényi rendelkezéseket nem lehet tehát az 56/1995. (IX. 15.) AB határozatban kifejtett elvek és a határozat logikája alapján alkotmányellenesnek minősíteni. Téves ezért az indítványozóknak az az álláspontja, hogy a sérelmezett szabályok sértik mind a tulajdonhoz, mind pedig a szociális biztonsághoz és ellátáshoz való alkotmányos jogot. A T. és az Mt. módosított rendelkezései a biztosítottak tekintetében a kifejtettek szerint alkotmányos jogsérelmet nem jelentenek. Minthogy pedig a törvénymódosítások a biztosítottak vonatkozásában jogelvonással nem járnak, a tulajdonvédelem és az ellátáshoz való alkotmányos jog sérelme sem áll fenn. Ugyanezen az alapon a szerzett, és alkotmányosan már védett jogok elvonását sem eredményezték a kifogásolt törvényi rendelkezések.
De nem állapítható meg az alkotmányos jogsérelem a járulékfizetésére kötelezett munkáltatók tekintetében sem. Egyrészt azért, mert a betegszabadsággal és az egyharmados táppénzteherrel megnövelt munkáltatói hozzájárulás kirovása a munkáltatókra nem ellentételezés nélkül történt, másrészt azért, mert a komplex egészségbiztosítási jogviszonyon belül a "vásárolt jog" elve és a "szolidaritás elve" közötti arányok jelentős mértékű, kirívó eltolódását a törvénymódosítások nem eredményezték.
A kifogásolt rendelkezések nem állnak ellentétben az Alkotmány 9. §-ával sem, mert - ahogy erre az Alkotmánybíróság az 54/1993. (X. 13.) AB határozatában rámutatott (ABH 1993, 340-342.), a vállalkozáshoz való alapjogtól különböző kérdés az, hogy a vállalkozó milyen közgazdasági és egyéb feltételrendszerben gyakorolhatja tevékenységét. E feltételrendszer meghatározása általában a törvényhozó szabadságába tartozik és csak kivételesen vethet fel alkotmányossági kérdéseket (pl. a diszkrimináció tilalmával összefüggésben). A törvénymódosítások következtében a vállalkozói feltételrendszernek az indítványokban feltételezett - de nem igazolt - megnehezülése szorosan összefügg a nemzetgazdaság állapotával, továbbá a társadalombiztosítás súlyos helyzetével, alkotmányos jogsérelmet azonban nem jelent.
Az Alkotmánybíróság nem látott alkotmányossági problémát a törvény hatálybalépésével kapcsolatban sem. Erre az összefüggésre is áll, hogy az Alkotmánybíróság 44/1995. (VI. 30.) AB határozata egészen más kapcsolatrendszerben és törvényi rendelkezések mellett állapította meg az azonnali hatálybaléptetés alkotmányellenességét (ABH 1995, 203.). A most sérelmezett törvénymódosítások a munkáltatók vonatkozásában hosszabb felkészülési és tartalékolási időt nem tesznek szükségessé, egyrészt a megállapított többletteher - azzal egy időben hatályba lépett - ellentételezése miatt, másrészt azért, mert az egyharmados táppénzhozzájárulást a munkáltatóknak utólagosan kell az egészségbiztosító részére megfizetni.
Mindezekre az indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta, ezért azokat elutasította.
A határozat közzétételét az Alkotmánybíróság a határozatban kifejtett elvi-alkotmányossági megállapításokra tekintettel rendelte el.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 84/B/1996/10.