245/B/1990. AB határozat
a tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet 9. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése iránti indítványok tárgyában - azokat egyesítve - meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság a tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet 9. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja, a törvényerejű rendeletben foglaltak új szabályozására irányuló indítványokat pedig visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Indítványozók egyrészt a tervszerű devizagazdálkodásról szóló 1974. évi 1. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Tvr.) 9. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezték, amely a devizaérték vételre felajánlási kötelezettségét írja elő.
Az egyik indítványozó szerint a Tvr. kifogásolt rendelkezése sérti az Alkotmány 8. és 13. §-át, mert az a devizaérték elvonásával a tulajdonhoz való alapjogot "minőségileg" jelentősen korlátozza és a kisajátításnak olyan burkolt formája, amely indokolatlan, s ugyanakkor nem nyújt teljes mértékű kártalanítást.
A másik indítványozó kiegészített indítványa szerint pedig az alkotmányellenesség a Tvr. kifogásolt szabálya és a belföldiek devizaszámlájáról szóló 99/1989. (IX. 18.) MT rendelet (a továbbiakban: DszR.) előírásai közötti, jogbizonytalanságot előidéző ellentmondás miatt áll fenn. Értelmezése szerint a DszR. 1. § (1) bekezdése a magánszemélyek külföldi fizetőeszközeinek devizaszámlára befizetését korlátozások nélkül lehetővé teszi, ugyanakkor a Tvr. vizsgált rendelkezése változatlan tartalommal hatályban maradt. Ezért indítványozó kérte a jogalkotó szervnek a Tvr. meghaladott 9. §-a új szabályozására kötelezését.
A harmadik indítványozó a Tvr.-rel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a jogalkotó szervnek e jogszabály - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével és a 9. § (2) bekezdésével összhangban történő -korszerűsítésére kötelezését kérte. Indítványozó a Tvr.-rel kapcsolatos mulasztásos alkotmánysértés okát elsődlegesen a törvényi szintű szabályozás hiányában látja. Hivatkozott továbbá arra is, hogy a Tvr. 14. §-ában foglalt felhatalmazás alapján kiadott különböző devizajogszabályok a külkereskedelmi tevékenységre vonatkozóan eltérő és ellentmondó szabályozást tartalmaznak, amely sérti az Alkotmány 9. § (2) bekezdését és nincs összhangban az állam külkereskedelmi monopóliumának liberalizálásával sem.
II.
Az indítványok az alábbiak miatt nem megalapozottak.
1. A Tvr. kifogásolt 9. § (1) bekezdése szerint "A tulajdonos (birtokos, rendelkezésre jogosult) köteles a devizaértéket a megszerzéstől (birtokba jutástól), illetve annak a tudomására jutásától számított 8 napon belül a Magyar Nemzeti Banknak vételre felajánlani, és együttműködni abban, hogy a Bank a devizaértékkel rendelkezhessék. A Bank a felajánlott devizaértéket ellenérték fejében hivatalos árfolyamon megvásárolhatja, illetve a felajánlás alól hatósági jogkörében felmentést adhat."
A vizsgált rendelkezés tehát vételre felajánlási kötelezettséget állapít meg a devizaértéket megszerzők terhére és kizárólagos vételi jogot biztosít az arra feljogosított szerv részére. Erre tekintettel az indítványokkal összefüggésben elsődlegesen azt kellett vizsgálni, hogy a vételre felajánlási kötelezettség előírása és a vételi jog alapítása ütközik-e alkotmányos előírásokba, így különösen: sérti-e, illetőleg alkotmányellenesen korlátozza-e az érintettek tulajdonhoz való alapjogát.
a) A devizagazdálkodás alapvető szabályait az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény (a továbbiakban: Ápt.) tartalmazza a nemzetközi pénzügyekről szóló rendelkezései körében. Az Ápt. a 66. § (3) bekezdése alapján az e törvény alkalmazása során a tervszerű devizagazdálkodás tekintetében a Tvr.-ben foglaltakat kell irányadónak venni. Ebből következően tehát a Tvr. szabályozását az Ápt. megerősítette. Az Ápt. 25. § (1) bekezdése pedig - a Tvr. 1. §-ával egyezően -kimondja, hogy a devizagazdálkodás állami monopólium, s azt az állam a devizahatóság és a devizagazdálkodási szervek útján gyakorolja. Az Ápt. megalkotása óta e rendelkezés nyújt elvi alapot a Tvr. kifogásolt szabálya számára.
Bármely állam érdeke a devizaforgalom ellenőrzése és befolyásolása. A nemzetgazdaság szolgálatában az állam közhatalmát érvényesítve a devizagazdálkodás terén korlátozásokat állapíthat meg. E gazdaságpolitikai célokhoz is alkotmányos alapot nyújt az Alkotmány 10. § (2) bekezdése, amely szerint az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg. Az állami devizagazdálkodás folytatása, továbbá a közületi és magán devizaforgalom ellenőrzése és korlátozása tehát nem alkotmányellenes. Ezek alapján megállapítható, hogy az Ápt. 25. § (2) bekezdése és a Tvr. 1. §-a nem alkotmányellenesen állapítja meg a devizagazdálkodás állami monopóliumát, amely pedig lehetővé teszi a Tvr. vizsgált rendelkezésével előírt - a devizamonopóliumnál enyhébb kötöttséget jelentő - korlátozást.
b) Az Alkotmánybíróság vizsgálta továbbá, hogy a sérelmezett rendelkezéssel összefüggésben az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésének és a 8. § (2) bekezdésének sérelme fennáll-e.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Tvr. 9. § (1) bekezdése - az indítványban foglalt megállapítástól eltérően - nem kisajátítást, hanem jogszabályon alapuló sajátos vételi jogot intézményesít. A sérelmezett rendelkezés nem valósít meg az Alkotmány 13. § (2) bekezdése hatálya alá tartozó tulajdonelvonást, ezért annak sérelme sem állhat fenn. A vételi jog a tulajdonjog korlátozása, ezért annak alkotmányosságát az Alkotmány 13. § (1) bekezdése és 8. § (2) bekezdése szerint kell elbírálni [16/1991. (IV. 20.) AB hat.].
Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jogot alapvető jogként részesíti alkotmányos védelemben. Ez az alkotmányos védelem valamennyi tulajdoni tárgyra vonatkozik, így a devizaérték tulajdonára is. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt előírás az alapvető jog lényeges tartalmának törvényi korlátozását tiltja. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alapjog tartalmának alkotmányellenes korlátozása akkor állapítható meg, ha a korlátozás nem szükségszerű és az elérni kívánt cél fontosságával nem áll arányban.
A Tvr.-nek a vételre felajánlási kötelezettséget megállapító szabálya a devizaérték tulajdonát jelentős mértékben korlátozza, mert teljeskörű érvényesülése esetén a tulajdonjog egyik összetevőjeként szereplő rendelkezési jogot, vagyis a tulajdonos rendelkezési szabadságát megvonja. Ezt a korlátozást azonban a devizagazdálkodással kapcsolatos nemzetgazdasági érdekekhez fűződő állami közhatalmi jogosítvány teszi lehetővé.
A devizagazdálkodás állami monopóliumának lehetősége alapján az állam a jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően összpontosítja a devizaértékeket, hogy azokkal az állami, illetve közérdeknek megfelelően rendelkezhessék. Ennek egyik forrását képezi a Tvr. kifogásolt rendelkezése alapján a devizaértékeknek a devizahatóság rendelkezése alá vonása. A devizaérték kötelező vételre felajánlása - az indítványban foglalt állítástól eltérően - megfelelő ellenérték fejében, a deviza hivatalos árfolyamon való megvásárlásával történik. Az árfolyamot a Magyar Nemzeti Bank jegyzi és teszi közzé (1991. évi LX. tv. 13. §).
A vizsgált rendelkezés a devizaértéket megszerzők terhére a vételre felajánlási kötelezettséget ugyan általános érvénnyel állapítja meg, ez az előírás mégsem kivétel nélkül érvényesülő szabály. A Tvr. 14. §-ában és a 16. § (1) bekezdésében biztosított felhatalmazás alapján ugyanis devizajogszabály a Tvr.-ben megállapított korlátozások alól kivételt tehet, vagy felmentést adhat. A Tvr. végrehajtásával kapcsolatos egyes kérdésekről szóló 1002/1974. (I. 17.) MT határozat (a továbbiakban: MTh.) 5. pontja szerint a devizajogszabályokban foglalt korlátozások alól az esetek vagy személyek meghatározott körére a pénzügyminiszter a Magyar Nemzeti Bank elnökének bevonásával, a Magyar Nemzeti Bank elnöke pedig a pénzügyminiszter hozzájárulásával adhat felmentést. A felhatalmazás alapján a Tvr. végrehajtásáról rendelkező 1/1974. (I. 17.) PM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) vonatkozó előírásai (14-17/A. §-ok) a sérelmezett szabály alkalmazása alól számos kivételt határoznak meg. A Tvr. vételre felajánlási kötelezettséget megállapító szabálya alapján tehát a devizaérték tulajdona tekintetében a rendelkezési jog elvonása - az utóbbi időszakban bekövetkezett fokozatos liberalizálás eredményeként - jelentős alanyi és tárgyi kört érintően nem következik be.
Mindezek alapján a Tvr. vizsgált rendelkezésében megállapított korlátozás -amint az a fentiekben megállapítást nyert - a magyar állam alkotmányos közhatalmi jogosítványán alapul. A jelenlegi korlátozás mértéke pedig a fentiekben említett fokozatos liberalizálás és felmentési lehetőség, valamint a deviza megfelelő ellenértékkel (törvényi felhatalmazás alapján megállapított hivatalos árfolyamon) történő megvásárlása alapján nem minősül aránytalannak. Ezért az Alkotmánybíróság a Tvr. 9. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének, valamint a 13. § (1) bekezdésének indítványozott sérelmét nem állapította meg.
2. A Tvr. kifogásolt rendelkezése és a DszR. szabályai között jogbizonytalanságot előidéző kollízió nem áll fenn. Indítványozó ezzel kapcsolatos álláspontja téves jogszabályértelmezésen alapul.
A Tvr. és a DszR. viszonyának megítéléséhez ugyanis a Tvr. 16. § (1) bekezdése ad alapot. A Tvr. e rendelkezése szerint annak végrehajtásáról a Kormány a pénzügyminiszter útján gondoskodik, s ennek keretében meghatározhatja azt a szervet, amely a Tvr.-ben foglalt korlátozások alól az esetek vagy személyek meghatározott körére felmentést adhat. Ez a felhatalmazás tehát a Tvr.-ben meghatározott korlátozások alól eltérő szabályozásra ad lehetőséget. Ezen alapul a DszR. 1. §-ában és az MTh. idézett 5. pontjában foglalt szabályozás is.
A DszR. 1. §-ának - a 117/1990. (XII. 27.) Korm. rendelet 1. §-ával megállapított - (1) bekezdése szerint a devizajogszabályok alkalmazása szempontjából belföldinek tekintendő természetes személyek a devizaszabályokban foglaltak szerint megszerzett, a Magyar Nemzeti Bank által jegyzett konvertibilis fizetőeszközben jelentkező bevételeiket a Magyar Nemzeti Bank által felhatalmazott pénzintézeteknél nyitott devizaszámlájukra befizethetik. A DszR. a devizaszámla megnyitására és kezelésére vonatkozó szabályokat tartalmazza. A DszR. előbb idézett rendelkezése szerint a devizaszámlára a devizajogszabályokban foglaltak szerint megszerzett külföldi fizetőeszközök helyezhetők el. A Tvr. 16. § (1) bekezdésében foglalt felhatalmazás, valamint az ezen alapuló MTh. 5. pontja alapján a devizaszámlára helyezhető fizetőeszközök körét a Vhr. állapítja meg (15. §). E szabályok pedig kivételt jelentenek a Tvr. sérelmezett előírása alól. Ezért a Tvr. vizsgált rendelkezése és a DszR., valamint a Vhr. devizaszámlára vonatkozó előírásai között kollízió és abból fakadó alkotmányellenesség nem áll fenn.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Tvr. 9. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
Az a körülmény, hogy az Alkotmánybíróság a Tvr. kifogásolt rendelkezését a fenti indokok alapján nem minősítette alkotmányellenesnek, korántsem jelenti azt, hogy a törvényalkotó az ország devizagazdálkodási körülményeinek alakulását mérlegelve ne intézményesíthessen az Alkotmányban megállapított gazdaságpolitikai elvekhez korszerűbben illeszkedő megoldásokat.
3. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (ABtv.) 49. § (1) bekezdése alapján és az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata szerint - akkor állapítható meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó, illetve feladat- és hatáskörébe tartozó jogszabályalkotási kötelezettségének nem tett eleget és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.
A mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány nem tartalmazza, hogy a jogszabályalkotási kötelezettség elmulasztása - a fentieknek megfelelő - milyen ok alapján áll fenn.
A Tvr. kifogásolt szabályozása - amint ez az előbbiekben már megállapítást nyert - az Ápt. hivatkozott előírásain alapul és az Alkotmány 10. § (2) bekezdésével áll alkotmányos összefüggésben. Ebből következően pedig a devizagazdálkodás rendjének a Tvr.-ben foglalt szabályozásával kapcsolatban sem jogszabályi felhatalmazásból fakadó, sem pedig feladat és hatáskörből adódó jogszabályalkotási kötelezettség elmulasztása nem következett be.
Nem következik mulasztásos alkotmánysértés az Alkotmánynak az indítványban hivatkozott 8. § (2) bekezdésében, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (Jat.) 4. § c) pontjában foglalt rendelkezésből sem. A Tvr. hatályos rendelkezései a Jat. hatálybalépése (1988. január 1.) előtt kerültek megállapításra. Ebből következően a Tvr. törvényi szintű szabályozásnak minősül, amelynek hatályát a Jat. nem érintette [61. § (2) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata a Jat. hatálybalépése előtt hatályba lépett és a Jat. rendelkezései folytán nem megfelelő jogforrási szinten alkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítésétől eltekint. Az ilyen jogszabályok megsemmisítésére csak akkor kerül sor, ha a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul. Nem alapozza meg a mulasztásos alkotmánysértés megállapítását a Tvr. végrehajtási szabályainak esetleges ellentmondása, s az ezzel összefüggésben vélelmezhető alkotmánysértés sem. Ez utóbbi esetben a végrehajtási szabályok utólagos alkotmányossági vizsgálatát lehet kezdeményezni az ABtv. vonatkozó előírásainak megfelelő [22. § (2) bekezdése és 37. §] indítvány keretében. Az Alkotmánybíróság egyébként más indítvány alapján vizsgálja a Tvr. végrehajtására kiadott devizajogszabályok alkotmányosságát (63/B/1991/4. sz. ügy).
A fentiek alapján tehát a mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány nem megalapozott, ezért azt az Alkotmánybíróság elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság hatáskör hiányában visszautasította azokat az indítványokat, amelyek arra irányultak, hogy az Alkotmánybíróság kötelezze a jogalkotót a Tvr.-ben, illetőleg annak 9. § (1) bekezdésében foglaltak új szabályozására.
Budapest, 1992. március 17.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró