A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5015/2012/6. számú határozata

Esztergom Város Önkormányzatának a köztisztaság fenntartásáról, parkok és fák védelméről, valamint az avar és kerti hulladékok nyílt téri égetéséről szóló 45/2003. (X. 22.) számú rendeletének módosításáról szóló 48/2007. (VI. 28.) számú rendelete egyes rendelkezéseinek megsemmisítéséről

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a dr. Rácz Vanda jogtanácsos által képviselt Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal (2800 Tatabánya, Fő tér 4.) Indítványozónak Esztergom Város Önkormányzatának a köztisztaság fenntartásáról, parkok és fák védelméről, valamint az avar és kerti hulladékok nyílt téri égetéséről szóló 45/2003. (X. 22.) számú rendeletének a 48/2007. (VI. 28.) számú rendeletével történő módosításának felülvizsgálatára irányuló indítványa alapján, nemperes eljárásban, meghozta a következő

határozatot:

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzatának a köztisztaság fenntartásáról, a parkok és fák védelméről, valamint az avar és kerti hulladékok nyílttéri égetéséről szóló 45/2003. (X. 22.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 48/2007. (VI. 28.) önkormányzati rendelete 8. § (1) és (4) bekezdése törvénysértő, ezért azokat megsemmisíti.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét. A megsemmisített rendelkezések a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon vesztik hatályukat.

3. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli, hogy határozatát - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon hirdessék ki.

A határozat ellen jogorvoslatnak helye nincs.

Indokolás

I. 1. A Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal jogelődje (a továbbiakban: Indítványozó) 12-694/2007. számú, 2007. október 9-én kelt törvényességi felhívásával Esztergom Város Önkormányzata Képviselő-testületéhez (a továbbiakban: érintett Önkormányzat) fordult. A törvényességi felhívásban arról tájékoztatta az érintett Önkormányzatot, hogy a köztisztaság fenntartásáról, a parkok és fák védelméről, valamint az avar és kerti hulladék égetéséről szóló 45/2003. (X. 22.) rendeletét módosító 48/2007. (VI. 28.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 8. § (1) és (4) bekezdése törvény- és alkotmánysértő.

Az érintett Önkormányzat képviselő-testülete megtárgyalta a törvényességi felhívásban foglaltakat, a polgármester által kifejtett indokok alapján azonban azzal nem értett egyet.

2. Az Indítványozó jogelődje ezért az Alkotmánybírósághoz fordult, és kérte az Ör. 8. §-ának- az alaprendelet 9. § (1) és (4) bekezdése - alkotmányossági felülvizsgálatát és megsemmisítését.

Indokolása értelmében a megjelölt két rendelkezés részben a jogalkotásról szóló - korábbi - 1987. évi IX. törvény rendelkezéseibe ütközött, ezen túlmenően sértette a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényt (a továbbiakban: Ötv.), valamint a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) egyes rendelkezéseit. Kérte annak megállapítását is, hogy az Ör. a települési hulladékokkal összefüggő tevékenységről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) bizonyos rendelkezéseivel is ütközik. Az Indítványozó állította, hogy a hivatkozott törvényekhez és az R.-hez képest az Ör. bizonytalan jogfogalmakat használ és túlterjeszkedik a számára előírt jogszabályi felhatalmazás keretein.

3. 2012. január 1-jén hatályba lépett Magyarország Alaptörvénye. Az Alaptörvény 25. Cikk c) pontja szerint a bíróság dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi) 24. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a Kúria dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről. Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Av.tv.) 72. § (1) bekezdése értelmében "a 71. §-ban foglalt rendelkezéstől eltérően az Alaptörvény 25. Cikk (2) bekezdés c) pontja alapján a bírósághoz kell áttenni az e törvény hatálybalépését megelőzően a Fővárosi és Megyei Kormányhivatal, illetve a jogelődje által előterjesztett olyan indítványt, amely jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló eljárásban önkormányzati rendelet vizsgálatára irányult, és az indítvány tartamában önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését állítja.

4. Az Alkotmánybíróság 2012. január 18-án végzésével áttette az indítványt a Kúriához.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa felhívta az érintett Önkormányzatot, hogy az indítvánnyal kapcsolatosan terjesszen elő állásfoglalást, aki azonban a felhívásnak nem tett eleget.

II. 1. Az indítvány megalapozott.

2. Az Ör. 8. § (1) bekezdése értelmében "az ingatlanok körül a tulajdonos, bérlő, illetve használó: (a továbbiakban: kötelezett) kötelessége a járdaszakaszok, gyalogosközlekedésre szolgáló utak, lépcsők tisztán tartása, pormentesítése, az ingatlan körüli zöld területnek a gondozása (fű- és sövénynyírás, gyommentesítés), az önkormányzat által biztosított növényekkel való betelepítése, a növények gondozása. A gondozás az elbirtoklás szempontjából nem minősül sajátjakénti birtoklásnak".

Az Indítványozó aggályosnak minősítette az Ör. 8. § (1) bekezdésének azon fordulatát, amely szerint a tulajdonos, bérlő, illetve használó kötelezettsége "az ingatlan körüli zöld felületnek" a gondozása. Álláspontja szerint e megfogalmazás - értelmező rendelkezés hiányában - jogbizonytalanságot eredményez. A képviselő-testület által, a törvényességi felhívás kapcsán elfogadott álláspont értelmében bizonytalanság nem áll fenn, mivel az Ör. 2. számú melléklete egyértelműen lehatárolja azt a területet, amelyet a kötelezett lakóközösség, a tulajdonos, illetve a bérlő és használó köteles rendben tartani.

A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: új Jat.) 2. § (1) bekezdése értelmében "[a] jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkeznie". Az új Jat. hatályát megjelölő rendelkezés [1. § (1) bekezdés a) pont] értelmében az önkormányzati jogalkotók számára törvényi előírássá vált a jogállamiság, jogbiztonság alkotmányos elvéből levezetett normavilágosság, korábban alkotmányos követelménye. Az Alkotmánybíróság kidolgozta a normatartalmak jogbiztonsággal összefüggő teszt- és kritériumrendszerét. A törvényalkotó a korábbi alkotmányossági követelményeket beépítette az új Jat.-ba. Ez megadja annak a lehetőségét, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa a normavilágosság elveit az önkormányzati rendeletekkel szemben érvényesítse.

A jogállami keretek között megalkotott jogi normával szemben támasztott - jogbiztonságra alapozott -követelmények egyike az, hogy "... a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára ... előre láthatóak legyenek. (... ) A jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű fogalmazását, hogy mindenki, akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel". [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 81, 84.] "A jogbiztonság (...) megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon". [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992,...] Az Ör. személyi hatálya alá tartozó kötelezetti kör abban az esetben képes eleget tenni "az ingatlan körüli zöld terület gondozására" vonatkozó előírásnak, amennyiben egyértelműen megállapítható annak a terület elhelyezkedése és kiterjedése, amelyre nézve a kötelezettség fennáll.

Az Ör. 2. számú melléklete egyértelműen, a település egészére kiterjedő hatállyal, térképészeti pontossággal, utcára lebontva jelöli meg azokat a területeket, amelyekre az Ör. a kötelezettséget előírja. A kötelezettséggel érintett területek tehát bárki számára behatárolhatóak, úgy a településen belüli elhelyezkedésüket, mint kiterjedésüket tekintve. Az érintett Önkormányzat tehát eleget tett az egyértelműség újJat.-ban megfogalmazott követelményének.

3. Az Indítványozó hivatkozott arra is, hogy az Ör. 8. § (1) bekezdésének kötelezettség tartalmát meghatározó azon fordulata is aggályos, amely az ingatlanok lakóközösségének kötelezettségévé teszi az érintett terület "az önkormányzat által biztosított növényekkel való betelepítését, a növények gondozását" is.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése értelmében "[a] települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen (...) a köztisztaság és településtisztaság biztosítása (...)".

Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében "[a] képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

Az önkormányzatok a település tisztaságát közszolgáltatásként biztosítják, de az ahhoz kapcsolódó önkormányzati szabályozást nem helyi közügyként, hanem törvényi felhatalmazás alapján alkotják meg. A tárgykörben szabályozó törvények és más jogszabályok pedig megadják az önkormányzati jogalkotó szabadságának kereteit.

A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 21. §-a értelmében "[a] közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik, külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően".

A környezet tisztán tartása kapcsán a jogalkotási felhatalmazás kereteit a Hgt. 31. § 2) bekezdése jelöli ki. Eszerint "[a]z ingatlantulajdonos és a települési önkormányzat közterület tisztán tartási feladatait, valamint a közterületen megvalósuló állattartás részletes szabályait - a külön jogszabályokban meghatározottaknak megfelelően - a települési önkormányzat rendeletben állapítja meg.

Végül megjegyzendő az is, hogy a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 46. § (1) bekezdés c) pontja figyelembevételével a települési önkormányzat a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz. A Kvtv. 10. § (1) bekezdése pedig arra utal, hogy a környezet védelmében nem kizárólag a helyi önkormányzatoknak, hanem az érintett lakosságnak is vannak feladatai.

A R. hatályos 6. § (1) bekezdése értelmében "[h]a a jogszabály eltérően nem rendelkezik, a tulajdonos köteles gondoskodni

a) az ingatlan előtti járdaszakasz (járda hiányában egy méter széles területsáv, illetőleg ha a járda mellett zöldsáv is van, az úttestig terjedő teljes terület);

b) a járdaszakasz melletti nyílt árok és ennek műtárgyai, továbbá

c) tömbtelken a külön tulajdonban álló egyes épületek gyalogos megközelítésére és körüljárására szolgáló terület tisztán tartásáról, a csapadékvíz zavartalan lefolyását akadályozó anyagok és más hulladékok eltávolításáról.

Valamennyi hivatkozott jogszabályi rendelkezésből egyértelmű, hogy a kötelezettség a kérdéses területek rendeltetésszerű használatához szükséges tisztán tartására, a környezet közegészségügyi és környezeti károk megelőzésére irányuló rendben tartására vonatkozhat csupán. Ebbe a körbe a növénytelepítés, avagy növények kertészeti szakmunkának minősülő gondozása, ápolása kötelezettségként már nem tartozik bele.

Az érintett Önkormányzat tehát túllépte a Htv. 21. §-ában, a Hgt. 31. § (2) bekezdésében és a R. 6. § (1) bekezdésében kapott felhatalmazás kereteit akkor, amikor a tisztán tartáson túl, egyéb, a tisztaság megteremtéséhez és fenntartásához képest további kötelezettségeket rótt a lakóközösségekre.

4. Az Indítványozó támadta az Ör. 8. § (4) bekezdését is. Álláspontját azzal indokolta, hogy az érintett Önkormányzat túlterjeszkedett törvényi felhatalmazásán, amikor a tömbszerű beépítés esetén az épületek körüli, az Ör. 2. számú mellékletben megjelenített, építményhez rendelt szaggatott vonallal határolt, ferdén sávozott területeken is előírta a lakóközösségek gondozási kötelezettségét. Ez ugyanis azt jelentette, hogy a tulajdonosok esetenként több száz négyzetméteres területeken is kötelesek a zöld felületű közterületek tisztán tartására, a növények gondozására.

Az érintett Önkormányzat - törvényességi felhívásra adott válaszában - kifejtette, hogy az Ör. 2. számú melléklete szerint lehatárolt közterületek gondozása, a megjelölt zöld felületek karban tartása nem jelenthet aránytalan gondot a tulajdonosok és a lakóközösségek számára, mivel az nem haladja meg a lakónkénti 10-25 négyzetméter nagyságot. Emellett a gondozás éves költsége - az érintett Önkormányzat által nyújtott eszközsegítség (például: fűnyíró biztosítása) igénybe vétele és személyes közreműködés esetén - sem haladja meg a lakónkénti általános forgalmi adó nélkül számított 600 forintos összeget.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ismételten utal az Ötv. 8. § (1) bekezdésében, a Htv. 21. §-ában, a Hgt. 31. § (1) bekezdésében, valamint a Kvtv. 46. § (1) bekezdés c) pontjában foglaltakra. A törvényi rendelkezések értelmében a helyi önkormányzat feladata a közszolgáltatások körében - egyebek mellett - a köztisztaság és településtisztaság biztosítása. A törvények felhatalmazzák az önkormányzatot arra, hogy e feladatának ellátása érdekében önkormányzati rendeletet alkosson, amelyben - különösen a környezet állapotának megóvása érdekében - a lakosság közreműködését is előírja.

Az Alkotmánybíróság több határozatában vizsgálta különböző települési önkormányzatoknak a jelen eljárásbelivel egyező, illetve hasonló tartalmú rendelkezéseit. Az elbíráláskor hatályos R. rendelkezései alapján megállapította, hogy "nem minősül alkotmányellenesnek az állampolgárok kötelezése a járda felületét meghaladó közterületnek minősülő útfelületek, zöldsávok, nyílt árkok, illetve ezek műtárgyai tisztán tartására. A települések tisztasága, a közterületek, a járdák, illetve a közöttük lévő területek tisztán tartása, hó- és síkosságmentes igénybevételének biztosítása ugyanis az Alkotmányban védeni rendelt értékek megóvását szolgálja". (1122/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 856-859.) Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy "olyan alkotmányos védelemben részesülő értékek, mint a polgárok egészsége, testi épsége, környezete megóvása érdekében az önkormányzat korlátozó, illetve kötelező tartalmú előírások megalkotására is jogosult". (1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 796.)

A korlátozó, együttműködésre kötelező magatartási normák azonban nem léphetnek túl a felhatalmazó, más jogszabályokban az önkormányzati jogalkotó számára megadott kereteken.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a vizsgált önkormányzati rendeletet az elbíráláskor hatályos jogszabályokhoz mérten ítéli meg. Feladata ugyanis a mindenkor hatályos jog érvényesítése az önkormányzatok jogalkotás viszonylatában.

Az R. fentiekben már hivatkozott 6. §-a értelmében a tulajdonosok együttműködési kötelezettsége

- az ingatlanok előtti járdaszakasz, ennek hiányában

- egy méter széles területsáv, illetve

- a járda melletti zöldsáv úttestig terjedő területének,

- a járdaszakasz melletti nyílt árok és műtárgyainak,

- tömbtelken lévő épületek tulajdonosai pedig az egyes épületek gyalogos megközelítésére és körüljárására szolgáló területeknek

a tisztán tartására terjed ki.

Az üzletek előtti járdaszakaszok tisztán tartására pedig a használó köteles.

Az R. hivatkozott rendelkezése két kérdést tesz egyértelművé: tisztázza, hogy mely közterületek eshetnek a lakóközösség, tulajdonosi közösség kötelezettsége körébe, másrészt pedig egyértelművé teszi e kötelezettség tartalmát. Utóbbi körben az R. praktikus, a közutak funkcióik szerinti használatra való alkalmasságát tartja szem előtt. Ezért a kötelezettség tartalma a tisztán tartás és nem környezetesztétikai szempontú magatartás.

Az R. alapján tehát sem a tömbtelken külön tulajdonban lévő ingatlanok tulajdonosi közössége, sem pedig a családi házas tulajdonosok, bérlők és használók nem kötelezhetők járdaszakasztól járdaszakaszig elterülő zöldfelületek tisztán tartására, és főként nem tartozik a kötelezettségbe a zöldfelületek gondozása. A települési önkormányzat és a lakóközösségek közötti olyan szoros együttműködés kialakítására, amelyet az Ör. a 8. § (1) és (4) bekezdésében ír elő a jogszabályok nem adnak lehetőséget. Így nincs jelentősége annak, hogy évente egy tulajdonosra az Ör. szerinti kötelezettség teljesítése milyen költségterhet és mekkora terület gondozását jelentené.

A kifejtettek értelmében tehát az Ör. - túllépve jogszabályi felhatalmazását - maga által vállalt feladatot hárított a lakóközösségekre.

A Bszi. 55. § (2) bekezdése értelmében "[ha] az önkormányzati tanács megállapítja, hogy az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik, az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti (...)". Mivel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 8. § (1) és (4) bekezdése az Ötv. 16. § (1) bekezdésébe, a Htv. 21. §-ába, a Hgt. 31. § (2) bekezdésébe, valamint az R. 6. §-ába ütközik, ezért megsemmisítette azokat.

6. Az érintett Önkormányzat polgármestere 2012. május 8-án érkeztetett beadványában arról tájékoztatta a Kúria Önkormányzati Tanácsát, hogy Ör. 8. §-ának módosítását tartalmazó javaslatot terjeszt az érintett Önkormányzat képviselő-testületének 2012. május 24-én tartandó ülése elé.

A Bszi. 48. § (2) bekezdése értelmében a Kúria Önkormányzati Tanácsa előtti eljárásban kötelező a jogi képviselet. A jogi képviseletet ellátó személlyel szemben a Bszi. követelményeket fogalmaz meg, így az eljárással érintett önkormányzat nevében - ügyvéd hiányában - a szakvizsgával rendelkező jegyző, illetve alkalmazott járhat el. Az érintett Önkormányzat - felhívás ellenére sem-jelölte meg a jogi képviseletét ellátó személyt. Ezért a polgármester útján tett jognyilatkozata joghatás kiváltására nem alkalmas.

Megjegyzi továbbá a Kúria Önkormányzati Tanácsa azt is, hogy 4. sorszámon az érintett Önkormányzat számára 2012. március 28-án kézbesített felhívást küldött azzal, hogy az indítványban foglaltakra a Bszi. 52. §-a értelmében állásfoglalást terjeszthet elő. Az érintett Önkormányzat - polgármestere útján - a fenti tartalmú nyilatkozatot tette, amelyet azonban a feladás dátumát igazoló postai bélyegző tanúsága szerint a határidő eltelte után, 2012. május 3-án adtak postára és értelemszerűen a határidő eltelte után érkezett meg a Kúriára. A nyilatkozat ezen okból kifolyólag sem volt érdemben értékelhető.

Az érintett Önkormányzat a továbbiakban nem tájékoztatta az Önkormányzati Tanácsot arról, hogy megtárgyalta-e a képviselő-testület az Ör. 8. §-ának módosítását tartalmazó javaslatot.

Ugyanakkor az Önkormányzat a világhálón sem rendelkezik honlappal, így jogalkotási és egyéb tevékenysége semmilyen formában nem követhető a nyilvánosság számára.

Ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa a joghatás kiváltására alkalmatlan nyilatkozatot az indítvány elbírálásakor figyelmen kívül hagyta.

7. A határozat közzétételének elrendelésére a Bszi. 55. (2) bekezdés b) és c) pontjai alapján került sor. Budapest, 2012. szeptember 12.

Dr. Kalas Tibor s. k.,

az Önkormányzati Tanács elnöke

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

előadó bíró

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

bíró